我国地方海洋科技政策的变迁分析——基于1997—2021年228项政策文本的实证研究*

李纪琛

(南京大学 商学院, 江苏 南京 210093)

一、引言

1978年《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》的出台，标志着中国海洋科技工作正式拉开帷幕。1996年《中国海洋21世纪章程》提出“科教兴海”战略，将海洋科技提升到了战略高度，自此迎来了“海洋科技的春天”。中央及各地方政府涉海部门纷纷出台了一系列的纲要、程序、方案、办法等相关政策。中共十八大“海洋强国”战略的提出，更是标志着海洋开发与利用在我国进入了新纪元。经过40余年的发展与创新，我国已经形成了相对完善海洋科技政策体系，为海洋事业的发展提供了有利的政策支撑。

政策能力是一个国家公共治理能力的重要组成部分，就科技政策而言，政策的供给效能直接影响科技实施效果。[1]因此，作为提高海洋科技竞争力的重要工具，海洋科技政策的有效制定有着重要且深远的现实意义。目前，海洋科技实力的竞争已经成为国家综合实力竞争的重要组成部分，在我国2019年、2020年和2021年的《政府工作报告》中，海洋强国战略的多次提及，彰显了国家的高度重视。基于此，本文以我国沿海重点省份出台的海洋科技政策为研究对象，旨在厘清地方海洋科技政策的发展脉络与变迁规律，总结不足及成功经验，并提出相关建议，为我国地方海洋科技政策体系的完善添砖加瓦。

二、文献梳理

(一)政策变迁研究

政策变迁是一个或多个政策取代现有政策，包括采取新政策和修正或废止现有政策的替代过程。[2]20世纪80年代以来，为解释政策变迁的影响因素和驱动力，国外研究涌现出了丰富的政策变迁理论模型。其中，制度理性分析模型、多源流理论、间断-平衡模型以及倡导联盟框架脱颖而出，受到众多学者的推崇。[3]制度理性分析模型借鉴和吸收了政治科学理论，认为行动者和制度之间存在双向作用关系；[4]多源流理论主张从问题源流、政策源流和政治源流来理解政策过程，探究议程设定、备选方案与公共政策之间的关系；[5]间断-平衡模型认为新政策的形成是政策反对者、政策企业家、公民与社会团体多方博弈的结果；[6]倡导联盟框架认为，政策制定过程是政策倡导者联盟互动的过程，[7]而政策学习是引起信念体系改变及政策变迁的主要原因之一。[8]而后，政策企业家精神作为政策变迁的关键因素，也被检验并应用到了政策变迁理论模型中，[9]并随着模型的修正和日趋成熟，环境、能源、水利、教育以及科技等领域的政策变迁和演进得到了有效的解释。[10]为了克服理论模型主观性太强的缺点，文献计量方法、政策内容分析法、政策文本量化分析方法也被引入到了政策变迁的研究之中。[11][12]

(二)海洋科技政策的研究

海洋科技政策作为科技政策在海洋领域的具体表现，也因此得到了学者们的高度关注。国外学者对海洋科技政策的研究比较分散，研究侧重点分散，且更关注海洋科技政策的解读和其在实际问题中的应用而非变迁过程。Vivero，Halvorson等对科技政策做了解读。[13][14]Mclean等、Rodwell等着重分析了海洋科技政策未来走向。[15][16]Rees等、Press等着重关注海洋管理活动优化，以促进可持续发展。[17][18]

相对来说，中国学者更注重对海洋科技政策的静态系统性研究。乔俊果等、Su等从政策内容、政策目标、政策参与主体等视角对海洋科技政策的发展历程进行梳理。[19][20]戴彬等、Lin等通过对海洋科技要素的研究，提出海洋科技政策的制定或优化思路。[21][22]陈俊和同春芳、孙悦琦对不同国家的海洋战略决策及海洋科技政策进行对比分析，进而提出了适合中国海洋科技政策发展的理论依据。[23][24]

综合以上研究，可以看出，在研究内容上，既有成果大多以海洋科技政策的制定和优化为目标，侧重于将海洋科技政策作为海洋科技体系的支撑要素，而较少关注海洋科技政策的演化变迁；在研究方法上，既有关于海洋科技政策变迁的研究大多以定性研究为主，相关对策和建议的提出也是基于研究者的主观经验，而缺乏对事实的定量客观描述。本文运用词频分析、多维尺度分析、聚类分析以及社会网络分析等多种文本计量方法，对1997年以来我国地方228份海洋科技政策进行了分析，尝试探究我国地方海洋科技政策发展变迁的规律，并以此为依据为我国海洋科技政策体系的完善提出对策建议。

三、数据来源和研究方法

(一)数据来源

考虑政策文本的可得性和代表性，研究选择我国9个沿海省份、14个沿海开放城市、8个首批国家海洋高技术产业基地城市、15个海洋经济创新发展示范城市以及海洋经济发展示范园区所在的城市为研究对象，涵盖了我国重要的海洋经济和海洋技术产业发展区域。并且通过合并出现重复的城市，最终确定研究对象为9个沿海省份，21个沿海城市。政策文本数据来源于这些省市政府官方网站、北大法宝等权威数据库中的公开资料。另外，在政策文本时间跨度的选择上，考虑1996年具有纲领性意义的《中国海洋21世纪议程》(简称《议程》)出台，国家明确提出“科教兴海”的战略。因此，最终确定海洋科技政策文本收集的时间开始于1997年。最终，本研究筛选出1997—2021年地方政府机构颁发的海洋科技政策文本228件，囊括意见、条例、规定、方案、办法、决定等文件形式。

(二)关键词提取

关键词是政策文本所关注核心焦点的高度凝练和概括，通过对关键词的词频统计可以反映某一时期政策文本所关注的重点和热点。由于汉语结构和语义的特殊性，当全部采用软件进行关键词提取时容易产生歧义。然而，当全部关键词进行人工提取时，又容易造成主观性偏差，故本文结合人工与软件Nvivo两类提取方式，作为相互的补充和验证来提高所提取关键词的客观性和饱和度。其中，人工提取方式主要通过课题组成员，本着代表性、全面性、假设性和独立性的原则，对每一篇海洋科技政策文本进行了仔细的研读，并对比软件关键词提取，从而确定本文所有关键词。

(三)多维尺度分析和聚类分析

将提取出来的关键词构造共现矩阵和相异矩阵，在此基础上运用SPSS24.0软件进行多维尺度分析和聚类分析。多维尺度分析可以通过低维空间展示变量之间的联系，利用平面距离和点状位置分布来揭示变量之间的相似程度，从而作为划分变量类别的依据。[25]聚类分析是根据分类对象之间的相似程度进行聚类，同一类中个体相似性较大，不同类中的个体差异性较大。[26]通过两种分析方法，更好地提取一定时期内海洋科技政策的主题关键词类别，从而揭示这一时期地方海洋科技政策文本的聚焦领域。

(四)社会网络分析

社会网络分析方法来源于社会科学领域，它通过网络成员之间的关系而不是每个成员的实际贡献来研究社会系统的结构。[27]本文运用UCINET软件进行海洋科技政策的社会网络分析，并用NetDraw绘制海洋科技政策关键词共现网络图谱，来研究一定时期内海洋科技政策关注热点。

四、实证分析

首先，按政策发文时间对收集的228份海洋科技政策样本进行统计分析，政策发布的年度分布如图1所示。

图1 地方海洋科技政策年度分布(截止到2021年底)

如图1所示，发展海洋科技并制定完善配套的海洋科技政策在我国经历了较长时间的探索。从1997年开始，各地方海洋科技政策文件陆续出台。2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》颁布，以自主创新为主的海洋科技发展模式成为主流趋势。同年，国家海洋局制定《“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》，从发挥海洋科技对海洋事业发展和引领作用的角度出发，统筹考虑全国海洋资源和科技力量，部署了未来五年内海洋科技发展规划。由图1可以看出，2006年地方海洋科技政策的出台数量为12项，达到了21世纪第一个10年内的新高。2012年，党的十八大提出“海洋强国”战略，要求“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，标志着包含海洋科技在内的海洋事业进入了新时代。此后，“一带一路”倡议也为海洋科技事业的发展注入了新的活力。2012年以来，地方共出台海洋科技政策155项，年均15.5项。其中，2017年出台政策32项，为历年来最高。

本文将国家对海洋事业发展战略和调整模式作为分界点依据，同时结合1997年以来历年海洋科技政策文件的出台数量，将地方海洋科技政策的变迁过程分为三个阶段：1997—2005年为政策起步阶段；2006—2011年为调整发展阶段；2012—2021年为战略发展阶段。其中，在政策目标和政策工具分类方面借鉴了Rothwell和Zegweld、徐喆和李艳春的研究。[28][29]

(一)1997—2005年政策起步阶段

虽然改革开放初期，海洋科技就被纳入了我国海洋事业的发展规划中，但是直到“科教兴海”战略的提出，我国海洋科技才真正进入了海洋科技政策的起步阶段。在此阶段，我国地方政府共计出台海洋科技政策文件14项。对每项政策提取3—6个关键词不等，共计25个关键词。其中，高频关键词(≥2)共计16个，按频次排列(见表1)。

表1 1997—2005年地方海洋科技政策文本关键词统计

对上述关键词构造相异矩阵进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图(见图2)。

图2 1997—2005年地方海洋科技政策关键词多维尺度

通过构造共词矩阵，进行社会网络分析，绘制社会网络图(如图3)。

图3 1997—2005年地方海洋科技政策关键词共词网络

在精读每项政策文件的基础上，通过词频分析、多维尺度分析、聚类分析以及社会网络分析，可以得出1997—2005年中国地方海洋科技政策呈现出如下特点：

1、多维尺度分析结果表明，高频关键词聚成四个主题群，根据各个主题群中分布的关键词的内涵，可概括为：海洋科技研究与推广体系建设政策、以企业为主体的政产学研金服用一体化政策、海洋高新技术产业科技成果转化和产业化相关政策以及海洋科技体制改革政策。其中，海洋科技研究与推广体系的建设政策离原点最近，是这一时期的主要政策领域。

2、关键词共词网络结果表明：海洋科技人才队伍建设、海洋科技攻关是这一时期的政策热点，与国家“科教兴海”战略目标相一致。如《浙江海洋经济强省建设规划纲要》《中国浙江省委、浙江省人民政府关于建设海洋经济强省的若干意见》等地方性文件中就纷纷提出“科技兴海”战略，响应国家的政策号召，要求进行海洋科技攻关，做好海洋科技人才队伍的建设。

3、在政策目标方面，通过资金支持、海洋科技成果转化、科技成果引进等关键词，可以看出这一时期的政策目标主要是鼓励科技成果转化，从而促进科技进步。

4、在政策工具方面，通过海洋科技人才、资金支持、海洋科技信息化管理、海洋科技服务、海洋科技教育等关键词，可以看出政府主要通过供给政策来推动海洋科技事业的发展。《中共海南省委海南省人民政府关于加快发展海洋经济的决定》等多项政策文件都对资金支持工作、人才队伍建设工作以及海洋科技教育等做出了相关规定，从而支撑海洋科技事业的发展。

5、通过UCINET软件将共现矩阵二值化，可计算出这一时期地方海洋科技政策关键词网络的总体网络密度为0.5667。表明这一时期政策内容的相关性较高，政策的一致性和衔接性程度也较高。但这主要是因为这一时期海洋科技政策内容较少，海洋科技也是作为支持海洋开发和发展海洋经济的保障措施出现的，而未形成独立的内容体系。

(二)2006—2011年调整发展阶段

经过前期海洋科技的起步发展，随着2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》的印发，海洋科技政策指导方针开始发生变化。在“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的指引下，“自主创新”成为这一时期地方海洋科技政策的主题。这一阶段共有海洋科技政策文件57项，每项政策提取3—6个关键词不等，共计69个关键词。其中，高频关键词(≥2)共计34个，按频次排列(见表2)。

表2 2006—2011年地方海洋科技政策文本关键词统计

对上述关键词构造相异矩阵进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图(见图4)。

图4 2006—2011年地方海洋科技政策关键词多维尺度

通过构造共词矩阵，进行社会网络分析，绘制社会网络图(如图5)。

图5 2006—2011年地方海洋科技政策关键词共词网络

在精读每项政策文件的基础上，通过词频分析、多维尺度分析、聚类分析以及社会网络分析，可以得出2006—2011年中国地方海洋科技政策呈现出如下特点：

1、多维尺度分析结果表明，高频关键词聚成五个主题群，根据各个主题群中分布的关键词的内涵，可概括为：海洋科技推广政策、以自主创新为目标的海洋科技创新体系建设政策、支持海洋科技成果转化以及相关奖励措施政策、支持海洋高新技术产业发展政策以及海洋科技平台建设政策。其中，以自主创新为目标的海洋科技创新体系建设政策离原点最近，是这一时期的主要政策领域。

2、关键词共词网络结果表明：海洋科技人才队伍的建设、海洋科技创新体系建设是这一时期地方海洋科技政策的热点。其中，自主创新是海洋科技创新体系建设的重点。这说明，各地方涉海部门试图以人才供给为主要手段来增强海洋科技创新能力，最终达到自主创新的目的。

3、在政策目标方面，资金支持、政府补贴、海洋科技成果转化、海洋科技标准化以及科技合作等主题关键词可以看出，这一时期的政策目标更加多元，主要包括鼓励科技成果转化和鼓励完善创新体系两个方面。

4、在政策工具方面，通过关键词海洋科技人才、资金支持、海洋科技教育、金融支持以及知识产权等关键词可以看出，这一时期的政策工具更加丰富，政府主要通过供给政策和环境政策两方面来推动海洋科技事业的发展。并且，对政策工具的运用更加灵活细致，涌现出了一批专门针对海洋科技人才以及财务金融方面的政策。如《关于大力推进浙江银行支持海洋经济发展的若干意见》对金融支持海洋科技工作做了详细的说明，《关于为实施重点区域带动战略提供人才支撑的意见》对人事工作做了详细部署。

5、这一时期地方海洋科技政策关键词网络的总体网络密度为0.3779。相比较政策起步阶段，这一时期海洋科技政策在内容的相关性上有所降低，政策的一致性和衔接程度也有所下降。这主要是因为海洋科技政策开始作为一个独立的政策领域发挥作用，并在海洋科技人才和示范区打造等细分领域有了单独的政策文件。

(三)2012—2021年战略发展阶段

在继承此前两阶段海洋科技政策的基础上，政府吸取发展过程中的经验，高度重视海洋科技。随着2012年党的十八大“海洋强国”战略的提出，海洋科技作为国家综合竞争力的重要组成部分被真正提升到了战略发展高度，而非仅仅是作为发展海洋经济的手段。这一阶段共有海洋科技政策文件155项，每项政策提取3—6个关键词，共计101个关键词。其中，高频关键词(≥2)共计49个，按频次排列(见表3)。

表3 2012—2021年地方海洋科技政策文本关键词统计

对上述关键词构造相异矩阵进行系统聚类和多维尺度分析，结合聚类分析结果，绘制多维尺度图(见图6)。

图6 2012—2021年地方海洋科技政策关键词多维尺度

通过构造共词矩阵，进行社会网络分析，绘制社会网络图(如图7)。

图7 2012—2021年地方海洋科技政策关键词共词网络

在精读每部政策文件的基础上，通过词频分析、多维尺度分析、聚类分析以及社会网络分析，可以得出2012—2021年中国地方海洋科技政策呈现出如下特点：

1、多维尺度分析结果表明，高频关键词聚成五个主题群，根据各个主题群中分布的关键词的内涵，可概括为：以海洋战略新兴产业为对象搭建科技平台促进海洋科技成果转化政策、以协同创新和自主创新为目标的海洋科技创新体系建设政策、海洋科技体制改革相关政策、创新发展区域示范打造及其项目和专项资金管理方面的政策以及十二五期间以海洋科技为手段的海洋资源开发利用政策。其中，以协同创新和自主创新为目标的海洋科技创新体系建设政策离原点最近，是这一时期的主要政策领域。

2、关键词共词网络结果表明：战略性海洋新兴产业的发展以及海洋科技创新体系建设是这一时期地方海洋科技政策的热点。其中协同创新和自主创新是海洋科技创新体系建设的重点。说明这一时期，各地方涉海部门主要以海洋科技协同创新和自主创新为手段，以战略性海洋新兴产业的发展为目的，从而促进海洋科技的进步。

3、在政策目标方面，税收优惠、科技合作、海洋科技成果转化、资金支持以及科技创新战略联盟等主题关键词可以看出，这一时期的海洋科技政策目标趋于完善，包括鼓励基础研究、鼓励科技成果转化和鼓励完善创新体系三个方面。各地方涉海部门试图以更加多元的政策目标完善海洋科技政策体系。

4、在政策工具方面，通过海洋科技教育、海洋科技人才、海洋信息化管理、资金支持、税收优惠、金融支持以及知识产权等关键词可以看出，相比前两个阶段，这一时期的政策工具更加丰富。但是，政府仍然主要通过供给政策和环境政策两类政策工具来推动海洋科技的发展。以政府采购、贸易管制和外包为代表的需求类政策工具仍然缺乏。

5、这一时期地方海洋科技政策关键词网络的总体网络密度为0.3631。相比较调整发展阶段，这一时期的政策内容在相关性上有了些许下降，表现在政策的一致性和衔接性上有所降低。考虑到这一时期海洋科技政策的细分领域更加丰富，除了海洋科技人才、示范区打造外，在财税支撑政策等方面也做出了专门的规定，可以认为这一时期的地方政府在政策协调性调整上是取得进步的。

五、变迁规律分析

通过对地方海洋科技政策文本的量化分析可以看出，每一阶段的政策文件在其演进过程中都表现出了不同的特征，如政策内容、政策工具、政策目标和聚焦领域等方面呈现一定的变迁逻辑。

(一)制度厚度呈现出由“薄”到“厚”的发展过程，但政策内容的一致性和衔接性却持续走低。科技政策作为一种制度，其政策的宽泛程度可以作为制度厚度的重要衡量指标。通过考察1997年以来每一阶段的地方海洋科技政策可以发现，起步阶段的政策更偏重于产业本身，海洋科技主要是被视为促进海洋经济发展和加快海洋资源开发利用的支撑手段，海洋科技的战略性地位较低，而政策内容也较“薄”，以海洋科技攻关和海洋科技人才队伍建设为主，在创新方面虽有所提及，但涉及内容较少。这也是政策之间关联性和延续性较高的原因；而在政策调整发展阶段，海洋科技政策内容逐渐丰富了起来，除了海洋产业政策以外，以自主创新为目标的海洋科技创新成为这一时期的重点，也开始出现了相关的金融、财政以及人才等配套措施，共同推动海洋科技的发展。海洋科技政策开始作为一个独立的政策领域发挥作用，成为这一时期的另一个重要转变。但是由于制度厚度的变“厚”，各地方涉海部门未及时对政策体系进行调整和优化，致使这一时期政策内容的相关性和衔接性变差；战略发展时期的海洋科技政策内容更加丰富，以协同创新和自主创新为目标的海洋科技创新体系建设是这一时期的重点。相关的财税收、金融支持、示范区项目管理和资金管理以及海洋科技人才政策等一系列配套措施应运而生，补充和完善了这一时期的海洋科技政策体系。各地方涉海部门开始吸取以往的经验教训，在丰富政策内容的同时注重政策内容相关性和衔接性，因此，这一时期的网络密度基本保持不变，但仍需再健全海洋科技政策体系，兼顾政策横向的广度和纵向的深度上进行进一步的优化。

(二)政策工具由单一孤立到多元协同，但需求类政策仍然缺乏。依据政策工具维度可以将海洋科技政策分为供给政策、需求政策和环境政策。供给类政策工具表现为政策对科技活动的推动力，需求类政策工具表现为对科技活动的拉动力，环境类政策工具表现为对科技活动的影响力。通过对海洋科技政策文本的阶段性分析可以发现，在政策起步阶段，以供给类环境政策工具为主，涉及海洋科技服务、教育培训、人才队伍建设、科技信息支持以及专项资金支持等具体方面，海洋科技的进步主要依靠政策的推动力，这一阶段的政策工具较为孤立单一；到了政策调整发展阶段，政策工具逐渐丰富起来，除了教育培训、人事措施、专项资金支持等供给类政策以外，相关金融政策、科技成果知识产权政策等配套措施开始出现，这些政策从环境方面对海洋科技活动施加影响，属于环境类政策工具；在政策战略发展阶段，政策工具进一步丰富完善，在继承此前两阶段政策工具的基础上，推陈出新，相关税收政策以及行政措施政策等进一步补充完善了海洋科技政策体系，但仍然以供给类政策和环境类政策为主，需求类政策几乎未涉及。在这里，笔者进一步推测需求类政策工具数量较少的原因。相较于其他科技政策的发展变迁，政府将发展海洋科技政策的重心仍聚焦在引导开发建设中，这不仅是由于我国海洋科技活动相较于其他类型的科技活动发展程度还较低，仍处于较低活跃位置，国内专门从事海洋科技活动的企业较少，仅在沿海城市较为发达。此外，进一步考虑到需求类政策工具性质，如政府外包政策，需要将有关事项交给有资质的社会组织来完成，但鉴于我国海洋科技活动才刚刚起步，以企业市场为主导的活动仍处于价值链较低位置，绝大多数高价值创造活动仍由政府把控。因此，在这一时期，政府仍将重点精力集中于对科技活动的推动力以及增强有关科技活动影响力即供给、环境两类政策工具，并逐步随着有关科技活动力度的增大以及对企业等有关政策体系的逐步完善，需求类政策会逐步增多。

(三)在政策目标维度上，由单一目标的重点突破到多政策目标的齐头并进。在政策起步阶段，以海洋科技作为支撑手段来促进海洋资源开发和提高海洋经济发展水平是这一时期的目标。因此，这些政策集中在鼓励海洋科技成果转化方面，具体包括外资引进、技术引进、产业化以及投入补贴等手段，目标是鼓励企业、科研机构和高等院校加强技术合作，组织推动政产学研金服用联合，同时引进吸收国外先进的技术手段，来促进海洋科技成果转化；随着2006年国家在科技政策领域“自主创新”战略的提出，地方海洋科技政策目标开始出现变化，“创新引领”代替“追赶超越”成为新的目标定位。各地方政府开始有意识的减少对技术引进的强调，除了原有的鼓励海洋科技成果转化以外，鼓励完善创新体系也是这一时期的地方政策目标。各地方政府强调企业的主体作用，并加强与科研机构和高校的合作，搭建海洋科技平台。

(四)政策聚焦核心实现了由关注科技进步到强调海洋科技创新的转变。为赶超世界先进水平，我国地方政府初期出台了一系列政策来响应国家号召。技术引进和产业方面的科技攻关是这一时期的主要举措，科技进步成为这一时期的政策核心，而在海洋科技创新方面较少涉及；进入政策调整发展阶段，对海洋科技的定位开始发生变化，海洋科技的竞争力开始被提及，而非仅仅是作为海洋其他领域发展的支撑手段，以自主创新为目的的海洋科技创新取代科技进步成为这一时期的政策核心；到了政策战略发展阶段，海洋科技的战略地位进一步提高，海洋科技实力成为了国家综合国力的重要组成部分。以协同创新和自主创新为目的的海洋科技创新成为了这一时期的政策核心。

通过检视海洋科技政策的变迁规律可以看出，我国地方海洋科技政策虽然取得了长足的进步，但仍然存在如下三个方面的不足：一是在丰富政策内容的同时无法兼顾政策之间的相关性，政策之间的衔接较差；二是在政策工具逐渐丰富的同时，需求类政策工具仍然缺乏，未得到地方涉海部门的重视；三是在注重海洋科技创新的同时，创新体系仍然存在缺陷。

六、对策与建议

依据上述分析，本文提出如下对策建议：

(一)构建系统性和适应性强的海洋科技顶层政策体系。海洋科技政策既有一般科技政策的共性，又有其海洋领域的特殊性。要在借鉴传统科技政策体系构建方式的同时，注入海洋方面特有的元素。海洋科技政策体系的搭建是一个系统性的工程，应注意构建从中央到地方、从一般到特殊的的完整政策体系。从纵向上讲，中央政策与地方政策需协调配合，中央政府既要把控海洋科技整体发展和推进方向，又要适当兼顾地方海洋科技发展的差异性和特色，起到指导引领的作用；从横向上来讲，地方政府在制定海洋科技政策时，既要考虑地区海洋科技资源禀赋的特点，注重政策的适用性，发挥地区海洋科技资源的优势，加强政策之间的衔接配合，填补政策空白的同时避免政策的冗余。此外，强化地区之间的政策联动，鼓励区域之间进行海洋科技合作交流，打造海洋资源集聚下的海洋科技示范区域，带动周边地区海洋科技的发展等。

(二)注重需求类政策工具的拉动作用。当前，供给侧结构改革是政府的工作重点，而对于需求侧优化改革的重视却相对欠缺。鉴于海洋科技政策工具的使用现状，要在优化供给类和环境类政策的同时，完善需求类政策制定实施和激励制度。现阶段海洋科技政策强调政产学研金服用战略合作联盟，主张减少政府这只“看得见的手”的干预，而对政产学研金服用模式下政府宏观调控作用的强调却所有欠缺。在海洋科技方面，可以适当增加政府的干预，以发挥需求类政策的拉动作用。首先，通过制定鼓励合同委托研发、专利许可经营以及技术转让等需求类政策，支持海洋科技技术的扩散和市场化交易。其次，以“21世纪海上丝绸之路”为契机，完善海洋科技的贸易政策，鼓励与周边国家和海洋科技发达国家进行重大引领型海洋科技贸易。最后，政府更加侧重并支持打造海洋科技成果转化生态，建立以市场为主体的转化模式，形成链式布局、优势互补、协同创新、集聚转化的海洋科技成果转移转化体系，以系统的运行方式协同推进海洋科技的发展。

(三)强化海洋科技企业作为科技创新主体地位的驱动作用。海洋科技企业不同于传统的科技企业，必须依托于海洋资源才能创造价值。因此，壮大海洋科技企业是进行海洋科技创新的前提。传统的税收优惠、金融支持以及知识产权保护等政策措施更适合作为辅助措施，而拓宽海洋科技产业的市场，增强海洋科技产业的市场活力是关键。这就需要政企合力，政府要精准施策，靶向性扶持，优化服务。并通过精准的政策导向，平衡高校和科研机构产业化和非产业化海洋科技成果的比例。双方联动共同促进海洋科技企业技术创新主体地位；以政策驱动为手段推进海洋科技平台的建设，以明确的政策导向树立海洋科技企业在海洋科技交流平台、科技研发平台、海洋科技成果转化平台等各类海洋科技平台中的主体地位和重要意义。