北极航运安全治理：多层治理、治理困境与路径选择*

谢晓光 杜晓杰

(辽宁大学 国际经济政治学院，辽宁 沈阳 110136)

一、问题的提出

随着全球气候变暖，北极海冰持续融化，北极冰川面积明显缩减，航次运输量不断增多(见表1)，北极航道蕴藏的巨大经济利益和无法估量的地缘战略价值逐渐显现。在这种背景下，推动北极航运发展对于全球航运、能源布局和经贸发展都具有重要意义。保证北极航运安全作为促进北极航运健康发展的基础和前提，主要包含两方面的内容：航行安全和环境安全。首先，由于北极地区复杂恶劣的气候和地理环境，在北极地区进行航运活动以及处理事故的搜寻救援等问题十分具有挑战性。另外，北极航运的发展会通过原发性污染(如船舶排放的废气和废水以及产生的噪音和光污染等)和人为或事故性污染(如生活垃圾排放或石油泄露)等方式对北极海洋生态环境造成破坏。[1]因此，北极航运安全治理不仅要保证航行安全，还要筑牢航运本质安全，推进北极航运可持续发展。[2]

为推动北极航运安全治理，联合国、国际海事组织、北极国家和域外国家以及相关地方政府和非政府组织都积极参与，采取了一系列行动，初步形成了一种多层航运安全治理机制。这种多层治理机制为多元主体共同参与提供了平台，可以协调多元价值需求，平衡多元主体的利益；汇聚各方力量，实现决策权力的民主化、决策过程的透明化和政策实施过程的科学化，进一步提高了北极航运安全治理的有效性。[3]在此基础上，进一步理清目前深化北极航运安全多层治理面临的困境与问题，并提出深化北极航运安全多层治理的路径选择，可以为北极航运安全治理和中国的深层次参与提供参考。

表1 2011—2019年北方海航道船舶数量及货运量(1)数据来源：NSR Shipping traffic -Transits in 2019[EB]. Northern Sea Route Information Office, https://arctic-lio.com/nsr-shipping-traffic-transits-in-2019/,2021-06-25.

二、多层治理视角下的现有北极航运安全治理架构

(一)多层治理理论与分析框架

20世纪90年代以来，随着全球化的快速发展，各种治理问题接踵而至。1989年世界银行在《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》报告中首次使用“治理危机”一词之后，治理理论被广泛应用于多种问题领域，其概念内涵也不断丰富。1995年联合国全球治理委员会在《天涯若比邻》(Our Global Neighborhood)中将全球治理定义为“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。这是一个可以协调相互冲突和不同的利益并采取合作行动的持续的过程”。[4]治理理论的早期代表库伊曼(J. kooiman)也指出“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动”。[5]“治理”理论所强调的这种多元主体互动的特征为“多层治理”概念的提出和发展奠定了基础。

作为治理理论的核心概念，多层治理理论最早由欧洲学者凯利·马科斯在分析欧盟结构政策时提出，他认为多层治理是指“处于联系网络中的不同层级的政府持续的协商谈判体系”。[6](P38)之后，学者们围绕多层治理进行了诸多研究，其理论体系不断丰富。比较政治学家菲利普·施密特提出：“多层治理可以被理解为拥有着多种能够在不同层次上聚集起来、政治上相互独立但在许多方面相互以来的行为体在平等和非层级的地位下进行持续的协商、讨论的制度安排,这一安排不给予任一阶层的行为体独占性的政策权限也不赞同一种稳定的等级政治权威。”[7]查理·杰弗里等学者则在马科斯的基础上从国家、次政府和非政府行为体等角度进一步完善了多层治理的层次框架。总体上看，目前学术界普遍认为多层治理主要涉及三个层面：超国家层面、国家层面和次国家层面。不同层面的影响力因议题的不同而不同，不同层面的行为体和决策方式也不尽相同，但各层面之间在功能上相互补充，在职权上交叉重叠，在行动上相互依赖，在目标上协调一致，由此可以形成一种新的决策模式。[8]这一模式有利于集合多元主体的力量，共同推动治理进程的发展。但同时，多层治理也可能导致参与主体角色定位不清、主体利益和政策主张存在分歧导致治理效率低下等问题。

(二)北极航运安全的多层治理架构

表2 北极航运安全多层治理的主要行为体

根据多层治理理论，我们可以从国际层面、国家层面和次国家层面来对北极航运安全治理的现有机制进行分析。其中国际层面主要包括北极航运安全治理的全球或区域性制度安排；国家层面包括航道管理国和使用国的安全治理机制；次国家层面则包括地方政府、利益集团以及非政府组织等行为体的实践行动(见表2)。这三类行为体在北极航运安全治理领域进行互动，相互影响，相互合作，为北极航运发展提供了重要的安全保障，有利于进一步解决北极航运安全治理出现的问题，推动北极航运的可持续发展。

1、国际层面

首先，1982年通过的《联合国海洋法公约》作为“海洋大宪章”，其内容涵盖了海洋法的各个方面，与北极航道航行有关的内水、无害通过权利、用于国际航行的海峡制度、领海基线、环境保护、争端解决等都可以在该框架内找到相应的制度安排，为北极航运安全治理提供了基本的原则规范。[9]另外，国际海事组织作为联合国维护海上航行安全和防止船舶污染的专门机构，也是北极航运安全治理的重要主体。一方面，国际海事组织制定的有关船舶航行安全和船源污染的普遍性国际海事公约同样适用于北极水域，包括《国际海上人命安全公约》《海员培训、发证和值班标准国际公约》以及《国际防止船舶造成污染公约》《国际油污防备、反应和合作公约》等都是北极海域海上航行安全和环境保护的重要依据。另一方面，国际海事组织针对北极水域航行的特殊性，组织签订了《国际极地水域营运船舶规则》《在北极冰覆盖水域内船舶航行指南》等条约，对船舶结构、设备布置以及污染防治措施等方面提出了更高的目标与要求，特别是为极地航行量身定制的《国际极地水域营运船舶规则》，同时包含航行安全与防治海上污染两大内容，可以说是极地航运治理的第一条“硬法”，大大填补了北极航运国际海事立法的空白。[10]

其次，区域层面的北极理事会、北欧部长理事会以及巴伦支海欧洲—北极理事会等都是北极航运安全治理的重要行为体。以北极理事会为例，作为北极地区中最重要的区域制度安排和组织机构，北极理事会是北极航运安全治理的重要主体。一方面，北极理事会为北极国家、原住民以及域外国家等相关主体参与北极航运安全治理提供了重要的沟通交流平台。北极理事会由俄罗斯、加拿大、美国、冰岛等八个环北极国家和因纽特极地理事会、阿萨巴斯卡北极协会等六个原住民代表团体以及众多观察员组成，可以说北极各利益相关方都被包含在内。他们可以通过北极理事会定期召开的资深北极官员会议、部长级会议、高官会议等机制介绍本国或本群体的北极相关政策，并就北极航运相关问题进行沟通协商，推动北极航运合作治理水平不断提高。另一方面，北极理事会通过组织相关国家签订诸如《北极海空搜救合作协定》《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》等一系列条约和协定，针对北极航道航行出现的搜寻救援能力不足、航运造成的海洋环境污染等问题进行治理，不断推进北极航运相关问题的深层次治理进程。以《北极海空搜救合作协定》为例，由于北极地区复杂敏感的自然环境以及北极海上搜救基础设施和体系建设的不完善，北极航运安全事故搜救仍十分具有挑战性。在这种情况下，《北极海空搜救合作协定》的出台弥补了北极海上搜救的国际法空白，在一定程度上结束了北极八国在北极海域搜寻救援各自为政的局面，增强了国际救援合作的内在动力与规制约束，有利于北极航运搜救合作水平的提高。[11]

2、国家层面

首先，目前北极地区相关问题的治理仍以俄罗斯、加拿大、美国等环北极国家为主，特别是北极航运治理领域，俄罗斯和加拿大作为东北航道和西北航道的实际管控者，在航运治理问题上掌握着主动权。在东北航道，俄罗斯通过建立北方海航道管理局，(2)东北航道是指西起冰岛，经欧亚大陆北方沿海，穿过白令海峡，连接东北亚的航线。北方海航道是指西起喀拉海峡，东到白令海峡的航线。由于北方海航道构成了东北航道的大部分航程，本文不作具体区分。实施航行许可制度、破冰引航收费制度等一系列近乎垄断性的管控措施，不断加强对东北航道的排他性管辖。在航运治理方面，为维护北方海航道的航行安全，防治环境污染，俄罗斯相继通过一系列法律政策和协定，建立了严格的法律管制，主要包括《有关外海污染防治规则》《北方海航道通行之船舶船型、设备与供给须知》《北方海航道水域航行规则》等，对船舶在北方海航道水域航行的申请程序、破冰服务规则、冰区引航服务、船舶服务、无线电通信以及船舶安全航行和保护海洋环境免受船舶造成污染等方面做出明确规定。另外，俄罗斯通过修建港口和搜救中心、翻新机场和雷达设施等举措，加强北极航道沿线基础设施建设，有利于推动北极航运相关问题的解决。[12]同俄罗斯一样，加拿大对西北航道的航行安全和环境保护也出台了一系列法律规范，如《北极水域污染防治法》《加拿大冰区水域航行法》《北极、西北航道海洋环境手册》《加拿大船运法案》等等，对船舶制造、污染排放等方面进行了严格规定，以维护西北航道航行安全，防治航运发展对海洋环境带来的破坏性影响。

其次，其他北极国家及域外国家都对北极航运安全治理进行了相应的法律规制和实践行动。如北极沿岸国家丹麦积极参与推动北极航运安全治理，2018年组织召开了伊卢利萨特会议，讨论的主题之一就是未来加强北极航行与搜救方面的合作；[13]会议通过的《伊卢利萨特宣言》也指出五国将通过签订双边或多边合作协定，努力维护北冰洋海上生命安全，推动北极航运安全治理，为《北极海空搜救合作协定》的签署奠定了基础。[14]另外，北极域外国家也在多个层面积极参与北极航运安全治理，如中国作为北极事务重要利益攸关方和北极航道的重要使用国，积极通过各种渠道参与到北极航运安全治理的进程中去。一方面，中国基于《联合国海洋法公约》的缔约国、国际海事组织的A级理事国和北极理事会的观察员国等身份，积极参与国际组织就北极航运安全治理相关议程的设立和公约规则的制定，推动构建北极航运安全治理的国际规制。另一方面，中国充分利用本国的资金、技术、市场、知识和经验，积极拓展北极航道网络，促进航道沿岸国经济社会发展。[15]如：北极航道的相关基础设施建设比较薄弱，需要大量的资金和技术投入，中国作为世界第二大经济体，积极倡导多方合作共商共建北极“冰上丝绸之路”，并将经济合作的重点放在北极航道和能源合作开发的前瞻性投资上，着力为北极地区基础设施建设和数字化建设贡献力量，重视绿色开发技术的利用，实现开发和保护的平衡。[16]

3、次国家行为体层面

多层治理概念的创始人加里·马科斯等学者指出，次国家行为体是非常重要的行为体，在政策的贯彻落实方面，次国家行为体的作用尤为显著。在北极航运安全治理进程中，次国家行为体如美国阿拉斯加州、国际船级社协会等都发挥了不可磨灭的重要作用。阿拉斯加州作为美国唯一濒临北冰洋的州，在美国北极政策优先议程设置、环境保护、原住民群体利益维护、北极航运安全治理等方面与联邦政府进行合作与博弈，并对美国北极政策产生重要影响。[17]在北极航运安全治理方面，阿拉斯加州积极推动将确保北极航运安全等作为美国北极开发的最优先议程，主张建立联邦北极航运顾问委员会，为北极航道发展、深水港建设和运营、保障北极航道安全等问题提供政策支持和建议。[18]另外，国际船级社协会等非政府组织也为北极航运安全治理做出重要贡献。2006年，国际船级社协会颁布《极地船级要求》，明确规定极地水域营运船舶的涉及建造及操作系统的统一标准，为《极地水域营运船舶规则》提供了重要借鉴和参考。2009年北极理事会在特罗姆瑟会议上发布了“北极海运评估报告”，将国际船级社协会视为北极航运的重要管理和协调机构。

另外，加拿大努纳武特、育空等地区的原住民也是北极治理过程中愈发不可忽视的特殊群体。作为世世代代居住在北极的特殊群体，他们的生活经验和知识对于推动北极航运安全治理具有重要意义。如：近来北极原住民同加拿大政府和研究团队合作开展“北极走廊与北方之声”(ACNV)项目，加拿大努纳武特地区13个北极社区就首选廊道、避免区域、船舶操作等方面提出观点和建议，绘制出一个改进版的“低影响北极航运走廊”网络，增加了避开候鸟保护区，在北美驯鹿迁徙期间限制运输，在海豹繁殖季节禁止破冰等考虑。[19]这一北极航线网络最大程度的提高北极航运安全水平，减轻了北极航运对北极生态环境和野生动植物的破坏。

三、北极航运安全多层治理面临的困境

国际海事组织、北极国家、国际船级社协会等行为体共同参与北极航运安全治理，已经初步形成了多元主体共同参与的多层治理机制。就目前来看，实现多层治理是北极航运安全治理的较为理想的状态。但是，由于北极航道特殊的国际法律地位和自然地理环境，北极航运安全多层治理仍处于初始发展阶段，深化北极航运安全多层治理面临着诸多困境：从治理方式上看，目前北极航运治理主要依靠法律手段来实现，但是多层次的法律治理机制千差万别，存在“碎片化”和强制力不足等问题；从治理主体上看，多元主体的利益诉求存在冲突严重制约了北极航运安全治理整体能力的提升；从治理内容上看，航行安全促进经济收益的同时对环境安全造成威胁是制约实现北极航运长期发展的重要原因。

(一)多层法律治理机制存在“碎片化”和适用性不足的问题

北极航运安全的多层治理导致相关法律治理机制呈现出碎片化的状态和特点。北极航运安全治理的相关法律包括国际公约、区域协定以及国内法等多种形式，各层次法律文件的名称、适用主体和范围、效力千差万别，在适用于北极航运安全治理时存在各种各样的问题。

首先，一些国际海事条约的适用范围仅包括缔约国领土，对非缔约国很难形成约束。如《国际油污损害民事责任公约》规定该公约仅适用于缔约国领土，包括领海上发生的污染损害，以及为防止或减轻这种损害而采取的预防措施；同时该公约规定赔偿责任总额限定为按船舶吨位计算每吨2000法郎，且这种赔偿总额在任何情况下不得超过2亿1000万法郎。[20]但是在北极地区，由于美国并不是该公约的缔约国，该公约很难对美国造成约束；有限的赔偿数额也难以覆盖北极环境的治理需要。另外，虽然以联合国和国际海事组织为主体的国际治理体系为北极航运安全治理提供了基本的法律保障，但是《联合国海洋法公约》及相关的国际海事公约是为规范全球海洋治理问题达成的普适性规定，且多是在各国利益博弈过程中通过一系列利益角逐后形成的，为推动协议的签订，可能会对一些敏感问题作折中或模糊化处理，这导致国际公约和协定在适用于北极地区时呈现出明显的适用性和针对性不足的缺点。碎片化、模糊化的国际条约和协定难以满足北极航运安全治理的目标和要求。

其次，国际法与沿岸国家的国内法发生冲突，并受到国内法的制约和影响，而不能最大限度地发挥其效力，这也是国际法律治理机制存在的重大问题。如《联合国海洋法公约》与俄罗斯国内法在相关航行规定方面存在的冲突导致北极航道航行自由争端严重阻碍了北极航运安全治理的进程。《联合国海洋法公约》规定，所有国家，不论为沿海国或内陆国，只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，其船舶均享有无害通过领海的权利。[21]而俄罗斯《北方海航线水域航行规则》等法律则规定，计划进入北方海航道水域的船舶须提前向北方海航道管理局提交申请及证明材料，未收到航行许可证的船舶不能进入北方海航道区域。[22]美国等国依据《联合国海洋法公约》认为过境通行制度适用于北极航道，对俄罗斯管控制度提出反对和质疑，双方在北极地区的航行自由争端不断加剧。另外，作为北极地区主要区域治理机构的北极理事会针对北极航运治理制定的一系列协定和规范受到缔约国国内法的严重制约。如《北极航空与海洋搜救合作协议》规定，搜索救援区域的划定不涉及也不应妨碍国家间任何边界的划定，不应损害其主权、主权权利和管辖权。[23]从《北极海空搜救协定》的此类规定中可以看出，北极理事会协议的达成仍然受制于八个北极国家。

(二)多元主体的利益诉求存在严重冲突

多元主体的利益诉求存在冲突是制约北极航运多层治理机制发展的重要原因。

首先，在北极国家内部，就北极航道管辖权问题的争议始终存在。北极航道的国际法地位尚未达成一致，治理的主体和权利责任分配不明，是导致北极航运安全治理的相关问题始终不能得到根本解决的重要原因。随着各国在北极地区的竞争愈发激烈，俄罗斯根据扇形原则、历史性水域和直线基线原则坚持主张对东北航道的主权权利，2012年7月通过的《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》再次强调北方海航道是俄罗斯联邦的历史上形成的国家运输线，对于在北方海航道水域中的船舶，俄罗斯提供破冰船服务和冰区引航。[24]加拿大同样依据历史性水域、直线基线法等原则主张对西北航道的主权和绝对管辖权。然而美国、挪威等国坚持认为东北航道是国际水域，航道区域内的海峡是“用于国际航行的海峡”；西北航道水域属于公海，是“中立水域”；北极航道适用于过境通行制度。[25]双方对于扇形原则、历史性水域和直线基线理论能否适用于北极航道水域以及航道途径海峡是否构成国际海峡等方面存在严重分歧。俄罗斯和加拿大出台的相关法律政策或措施不仅是为了解决航运治理问题，更是为了维护本国对北极航道的主权和管辖权。随着全球气候变暖，2030年后北极航道有望实现全年通航。作为通往北极地区的重要交通运输通道，针对北极航道管辖权的争夺只会越来越激烈。而由于缺乏有效的治理主体和机制，北极航运治理将举步维艰。

其次，域外国家的参与诉求与北极国家的“门罗主义”理念相冲突也严重制约着北极航运实现多层治理的发展进程。随着北极航道重要价值的日益显现，中国、日本、韩国等北极域外国家都对开发利用北极航道和航运治理展现出强烈的参与意愿和需求。这些国家拥有较高的投资水平、广阔的市场以及先进的科学技术等优势，可以为北极航运发展提供充足的技术、资本、人才投入。但是在北极地区，环北极八国特别是北冰洋沿岸五国拥有较大的话语权和影响力。他们在主导北极治理的过程中呈现出明显的“门罗主义”特征，推崇“北极是北极国家的北极”的理念，并且通过各种机制安排将这一理念确立在北极治理的多个领域。[26]他们对于北极域外国家参与北极事务存在强烈的排外倾向，对域外国家参与北极航道开发建设更是始终心存戒备。北极理事会2011年出台的《努克宣言》就曾明确规定，申请成为北极理事会观察员的国家必须承认北极国家的主权、主权权利和管辖权；观察员的职责只是参与科研或提供资助，且资助额不得超过北极国家；观察员在任何事项上都不享有表决权，会议发言也需得到大会主席的批准。[27]环北极国家和北极理事会对北极域外国家参与北极航道开发建设的戒备心理和一系列政策约束限制了域外国家参与北极航道开发利用和北极航运治理的能力和水平，不利于推动北极航运安全治理的深层次发展。

(三)航运发展利益和海洋环境保护诉求相冲突

航运安全和环境安全作为北极航运安全治理的两个重要方面，推动北极航运发展将不可避免地对北极海洋生态环境造成破坏是制约北极航运多层治理机制深入发展的关键因素。

一方面，航运发展与生态保护之间的矛盾严重制约了北极航运的可持续发展进程。2019年10月17日，继法国达飞海运集团和德国赫伯罗特航运公司之后，地中海航运也宣布放弃使用北极航线，地中海航运总裁表示，“北极冰层的消失令人深感不安，每一滴海水都很珍贵，行业更应该集中精力改善现有路线，保护海洋环境”。[28]同时，美国高盛集团、摩根大通、富国银行等金融机构相继宣布不再为北极油气项目融资提供支持。相关企业和金融机构的退出严重制约了北极航运的发展，从长远来看，北极航道对全球航运发展、能源布局和经贸发展都具有重要意义，放弃使用北极航道并非解决问题的最优解。

另一方面，航运发展与生态保护的矛盾将会加深原住民与其他航道使用国之间的罅隙，阻碍北极航运安全治理的水平和进程。根据《联合国土著人民权利宣言》《联合国人类环境宣言》等国际法，原住民享有在安全、健康和生态健全的环境中生活并实现可持续的和生态环境健全的自我发展的权利。[29]但是北极航运发展所产生的各种污染不可避免地对北极原住民赖以生存和发展的海洋生态环境造成破坏，严重影响了北极原住民的生存生活条件。哈佛大学的一项研究表明，加拿大北部地区90%以上的水电项目都存在污染当地水域水生动植物，进而威胁以这些水生动植物为生的原住民的身体健康的风险。[30]因此，原住民对航运开发活动持有反对意见也在情理之中。但是北极原住民作为世世代代居住在北极的特殊群体，其北极生活的知识和经验对于开发利用北极航道具有重要意义，北极航运安全治理必须认真考虑北极原住民的环境保护诉求，妥善处理北极航运发展与生态环境保护之间的矛盾，推动北极航运的高质量发展。

四、深化北极航运安全多层治理机制的路径选择

根据多层治理理论，多层治理框架应该包含共同的目标、多个层面和参与主体、各主体之间保持平等关系等主要特征。因此，深化北极航运安全多层治理机制应该根据多层治理的特点，在现有体制的基础上进一步发展和完善，推动多层治理机制的构建。首先，贝亚特·科勒-科赫认为“治理的本质特征就是有意识地确定并努力实现一个政治目标，并确保行为体的行为是朝这个方向努力。”[31]其次，多层治理框架包含多个行为主体，多各行为主体有不同的价值需求和利益考量，因此深化北极航运安全多层治理机制关键是要建立统一的协调机制、信息合作交流平台以及共同认可的衡量标准与体系。最后，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。[32]北极航运安全治理首先应该完善相关国际法律规制，解决多层法律治理存在的“碎片化”和相互冲突问题。

(一)建立共同目标，发挥目标的导向作用

在多层治理这一政治架构下，人们对共同目标的向往和对共同利益的追求，使各层次的治理活动有机连接起来，使各行为体的活动转变为协调的行动，并推动多层治理的政治构架不断走向完善。[33]因此，深化北极航运安全多层治理首先应该确立共同的目标，充分发挥目标的导向作用。首先，在航行安全方面，多元主体可以通过致力于实现将北极航道建设成为可以提供更完善的基础设施、运输服务、搜寻救援的航运体系的目标，来聚合多元主体的力量，推进北极航运多层治理的发展。一方面，他们在建设北极航运基础设施、事故危机处理等方面具有共同利益；另一方面，由于北极地区恶劣的气候和生态条件，北极航运基础设施建设等实践也需要相应的技术和资金实力，单凭一个国家难以对北极航道进行开发建设，必须进行国际合作。这样不仅可以充分发挥北极航道的比较优势，还可以为当前混乱的北极航运治理体系提供一个突破点，从低敏感领域开始，扩展多元主体的合作治理能力和水平，并逐步外溢到安全监管、军事合作等高政治领域。如《北极海空搜救合作协定》提到将非北极国家搜救合作规范纳入协议的可能，为非北极国家参与北冰洋海上搜救合作打开了大门。[34]

从长远来看，北极航运安全治理不仅包括航行安全，实现北极航运的可持续发展，使各行为体可以长期受益是国际社会希望达成的共同目标。可持续发展是指“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”。[35]自1980年《世界自然保护大纲》首次被提出之后，可持续发展原则多次出现在如《联合国2030可持续发展议程》《巴塞尔公约》等国际公约里，已经逐渐发展成为国际社会的共识。虽然航运安全问题并不都是因环境安全引起的，但是由于北极历史上的不可及性和脆弱的生态系统，北极航运安全治理从长期来看，应以实现可持续发展为目标导向，协调好航运发展与生态保护之间的矛盾，制定绿色可持续发展战略；加大对节能环保技术以及污染处理技术的投入和研究，最大程度地保证北极航运发展在不破坏海洋环境的前提下进行，推动北极航运的可持续发展。

(二)依托现有体制，完善合作平台和机制建设

在多层治理架构的构建中，最关键的是要建立协调机制和合作交流平台，为多层治理提供资金、信息等方面的支持。目前北极航运治理主要依靠联合国、国际海事组织以及北极理事会等平台，但是由于国际组织的针对性、区域性组织的权威性和代表性等方面仍有待提高，这些平台在处理北极航运治理的相关问题时仍面临着种种挑战。因此推进北极航运治理需要在现有平台和机制建设的基础上，改善现有机制的不足之处，增设相关机构，从低敏感领域分阶段分层次地扩展域外国家参与北极航运安全治理的话语权，联合各方力量共同参与北极航运治理。如可以增设相关合作基金和信息交流中心。由于航道周边环境恶劣、基础设施建设落后，航道开发和运营维护需要大量的资金和技术投入，凭借俄罗斯、加拿大等沿线国家的力量开发北极航道可谓杯水车薪。[36]在这种情况下，北极航运治理可以在联合国框架下借鉴丝路基金的构建思路设立航运治理基金，以市场化、国际化、专业化为方向，坚持对接、效益、合作、开放的原则，充分发挥企业和金融机构的优势，为北极航运安全治理提供充足的资金支持。同时，针对北极航运治理出现的相关问题，可以在北极理事会的框架下设立信息交流平台，就问题治理、技术革新以及合作项目信息等相关方面进行协商与沟通，逐步提高数据开放共享水平，从低政治领域着手，加强北极航运合作治理的能力和水平。

另外，北极航运安全治理应该构建一致认同的、严格的航运标准和完善的评估体系，以推动北极航运的可持续发展为目标，坚持共商共建共享和合作共赢的原则，以船舶、船员、污染物排放为主要对象，建立严格的评估标准和程序，并对评估结果进行公示，对未达到合格标准或造成安全和污染事故的船舶和公司进行一定的惩罚措施和国际援助。目前国际海事组织等相关国际组织和北极航道沿岸国家都对航行船舶和船员以及污染物排放建立了相应的合格标准。根据《极地规则》的相关规定，对于拟在低气温下运作的船舶，所用材料须适于在船舶极地工作温度下的运作；必须配备主管机关可要求的除冰手段；消防安全系统和设备的所有部件，其设计须确保在极地工作温度下的可用性和有效性；确保在极地水域运作船舶上的船长、大副和负责航行值班的高级船员须已完成培训，获得预期拟担任的职务和拟承担的职责和责任相称的能力，并考虑到经修正的培训公约和培训规则的规定……[37]计划在北极水域航行的船舶和船员必须能够满足这一标准。但是由于行经海域情况各异以及各国不同的利益考量，相应的合格标准和评估程序也有所差异。在实际操作中，国际海事组织和相关机构必须根据不同海域的实际情况对航行船舶和船员进行严格的评估，建立相应的评估程序，对于不满足该标准的船舶进行劝返或其他技术支持，切实推进北极航运安全治理。

(三)坚持“以法治海”，完善国际法律治理规制

为解决多层法律治理机制导致相关法律治理机制出现碎片化和相互冲突的问题，北极航运安全深化多层治理必须进一步完善国际法律治理规制，加强相关法律规则间的协调性。从短期来看，增强国际法的约束力、协调国际法与国内法冲突是完善国际法律规制的关键所在。首先，国际法律条约通过执行之后并非就一成不变，后续可以根据现实变化和实际应用情况，通过出台修正条例和修订案等方式对原法律进行不断地调整和修订。如1974年《国际海上人命安全公约》及其修正案、《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》及其修正案等都是北极航行安全保障的重要依据。因此，相关组织和机构可以通过对现行国际法出台修正案来对法律缺失进行修正。在法律冲突问题上，一方面国际法可以与相关国内法相互进行协调或部分借鉴与妥协；另一方面，北极航道具有广泛的国际性，北极航运安全治理不应该仅仅局限于北极国家。北极航道管理国和使用国在有关航行权利、污染物排放、事故搜寻救助的规则制定以及实践操作等方面应加强国际协商与合作。从长期来看，在《联合国海洋法公约框架》下由国际海事组织制定一套专门针对北极航运安全治理问题、综合考虑各方利益诉求、具有法律强制力的法制规范体系是深化北极航运安全治理的重要保障。虽然由于各方战略利益分歧等各种原因，国际条约或协定的制定和建立往往需要很长的时间，但是只有通过明确的法律对相关国家的权利和义务进行严格的界定，才能真正推动北极航运的深层次治理。

五、结语

由于北极航道特殊的国际法律地位和全球性与国家性交叉的双重属性，国际海事组织、北极理事会、美国、俄罗斯、中国以及国际船级社协会等行为体都是北极航运安全治理的重要主体。但是由于各方的利益诉求、参与身份、治理能力等方面的差异，单一行为体的治理不能满足北极航运安全治理的需要。在这种情况下，深化多层治理成为推动北极航运安全有效治理的必然选择。虽然由于多层治理法律机制、多元治理主体价值需求存在分歧，以及航运发展利益和海洋环境保护诉求相冲突等问题，北极航运安全多层治理仍处于初始阶段。但是随着共同目标的确立、合作平台和协商机制的构建以及相关法律机制的进一步完善，北极航运安全多层治理机制将日趋完善，从而推动北极航运发展更加稳定有序，治理机制的制度化、科学化水平也将进一步提高。

2019年4月23日，习近平总书记在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时提出:“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋切割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”北极作为全球海洋生态系统的重要组成部分，对于维持全球生态系统的稳定和发展具有重要意义。在北极航运发展面临挑战，威胁北极航行安全和生态安全的情况下，各国需要加强国际合作，主动调和相关利益分歧，推动北极航运的安全治理和有效治理。另外，习近平总书记在对俄罗斯联邦进行国事访问并出席第二十三届圣彼得堡国际经济论坛前夕，在接受俄罗斯媒体采访时曾表示，开发北极航道将为“一带一路”建设同欧亚经济联盟对接合作提供新契机、增添新平台、注入新动力。中国作为北极利益重要攸关方和北极航道的使用国，也应该积极参与北极航运安全治理的进程中去，承担大国责任，展现大国担当！