国外影子教育治理与启示

摘   要：各国影子教育在补习规模、补习模式、补习主体方面既有共性规律也有个性特征。为治理影子教育带来的各类乱象和消极影响，各国采取的措施主要包括：加强对影子教育市场的数据跟踪和研判，完善制度规定、规范行业运营，成立行业协会、促进行业自律，梳理源头、提升学校教育质量，推动公益课外补习发展。目前，我国影子教育治理处于全面严控阶段，针对我国的实际情况，可从政府政策严管、学校教育改革、公益补课推行和行业协会自治四个方面入手，建立我国影子教育治理的长效机制。

关键词：影子教育 国际比较 “双减”

一、影子教育的要素阐释

影子教育是指中小学阶段学生在课外参加的学科类有偿补习。[1]“影子”喻指该类型课外补习的规模、内容等在很大程度上复制主流学校教育——当学校课程变化时，课外补习的课程也随之变化;当学校教育规模扩大时，它也随之变化。影子教育有两个主要特性。一是学科性，其补习科目仅包含学校教育涵盖的学科科目，学校教育中未设置的科目不属于影子教育的覆盖范畴。因此，影子教育依附于学校教育而存在，目的是补充或者加深学校教育而并非取代学校教育。二是有偿性，与公共经费下提供的补习或是免费的辅导不同，影子教育是辅导教师或辅导机构以营利为目的而提供的补习。

（一）补习规模

影子教育近20年发展迅速，成为不可忽视的全球性教育现象。[2]从影子教育的全球分布上来看，受儒家文化中“万般皆下品，唯有读书高”和精英主义文化所带来的激烈考试竞争影响[3]，东亚地区影子教育较为盛行。2019年，韩国大约有74.5%的K-12阶段的学生接受过影子教育，韩国的影子教育产业在国内生产总值（GDP）中占比全亚洲最高[4]。日本国家教育政策研究机构2010年的数据表明，47.7%的日本小學六年级学生及61.9%的初中三年级学生参加过课外辅导。[5]影子教育在东欧和南欧地区也较为流行。[6]20世纪90年代，苏联解体和东欧剧变导致该地区教师收入水平显著下降，学校教师通过开设有偿补习班的方式获取额外收入，影子教育行业规模由此逐渐扩大。罗马尼亚评估与战略研究院（Romanian Institute for Evaluation and Strategy）开展的2010年全国性调查显示，50%受访者的子女都进行了课外补习。在南欧，希腊学生影子教育的参与率最高，95%的大学生在中小学阶段接受过课外辅导。2009年国际学生评估项目（PISA）数据显示，西班牙有63%的15岁学生参加过影子教育。西欧的补习规模则较小，但随着教育市场化、私有化和全球劳动力资源竞争激烈化的发展，补习热度呈现上升趋势。北欧地区受影子教育的影响较小，芬兰、丹麦、瑞典等国教育系统在公平和质量保障方面表现突出，多数民众对学校教育有较大信心，认为不需要额外寻求辅导教师或是机构的帮助。影子教育在各国的分布规模与各国学校教育系统、社会、政治、文化等因素密切相关，同时受到教育私有化等全球性潮流的影响。

（二）补习模式

影子教育的补习模式可以分为线上、线下和两者混合的双师型课堂模式，根据班级规模也可分为一对一、小班教学和大班教学模式。[7]不同地区影子教育的主流模式有所不同，北欧地区的补习常为一对一作业辅导，辅导教师根据学生的教材和学习情况在学生家中给予其课业方面的辅导，补习内容往往没有事先周密系统的规划和安排，补习的针对性较强。在欧洲其他地区和东亚国家，各种补习模式并存，其中主要的方式为学生在补习机构接受小班或者大班教学。近年来，双师教学模式在韩国、中国香港逐渐流行，双师模式下主讲教师（又称明星教师）面向数百名学生进行线上授课，线下课堂配备助教进行教学辅导，以此将主讲教师的高授课水准和助教的教学针对性有机结合。总体而言，班级授课方式因其价格较低、受众面广的特点而在影子教育参与率较高的国家成为主流模式，是多国影子教育治理中的重点对象。

不同补习模式的治理重点不同。班级授课通常在补习机构进行，其教学场所的面积、设施、环境关系到学生的安全及上课体验，相比小班教学，大班教学给教师兼顾所有学生的学习需求、保障学生的学习质量带来了较大挑战，这些情况下易出现的补习乱象在治理中需要尤为关注。一对一补习往往在学生家中进行，这一补习模式则需要特别保护学生的人身安全、个人隐私。线上教育使教育资源流动性更强，但其带来的信息安全问题不容忽视。不同国家主流的补习模式不同，其出台的影子教育治理措施也不同。[8]

（三）补习主体

影子教育既可以由课外补习机构提供，也可以由个体提供，包括学校教师、专职辅导教师、大学生等兼职教师。在东欧和中亚地区，辅导教师往往是学校教师[9]，课外补习作为教师的第二职业可为其提供额外收入[10];在西欧地区，补习多数由国内企业、跨国教育培训企业提供。由于政策禁令，在东亚国家（如日本、韩国），公立学校教师很少参与到影子教育中，补习多由机构专职教师提供。

对影子教育质量有决定性作用的补习教师的资质和能力在不同国家也有较大的区别。学者对澳大利亚专职辅导教师的质性研究发现，这些教师的教育教学经验丰富，对教学充满热情，有较好的职业操守和教学水平。对比之下，瑞典的影子教育作为一种新出现的社会现象，其补习提供者多为年轻的、未经过培训的兼职教师。东欧地区很多补习教师也仅仅掌握必要的学科知识，没有进行过教学法的系统培训。因此，对补习教师身份的界定和资质、能力的考核是多国整治补习乱象、提高补习质量的内容。

参与影子教育的学生群体在各国的分布规律存在共性，一是高年级学生补习率远高于低年级学生，处在即将升学节点上的学生比其他学生群体更容易接受补习。新加坡、韩国、日本、波兰、斯洛伐克的初中或高中毕业班学生面临毕业考试或升学考试压力，往往寻求课外补习帮助其应试。[11]对比而言，芬兰、丹麦等国没有对学生未来发展有重大决定性作用的考试，课外补习的规模也就没有明显的年级分层。二是不同家庭收入水平的学生补习率和花费有明显差异。以2020年的韩国为例，月收入在800万韩元（约合人民币42840元）及以上的家庭孩子参与影子教育的比率是80.1%，而月收入小于200万韩元（约合人民币10710元）的家庭这一比率为39.9%，其在影子教育上的月均花费较前者低40.5万韩元（约合人民币2169元）。[12] 这一情况导致中低阶层家庭在课外补习中的受教育机会减少，进一步带来阶层固化等社会问题。

二、国外影子教育的治理措施

世界各国对影子教育治理的思路集中于两方面：一是对其运行中的乱象进行预防、监管和惩处;二是对其带来的消极影响进行消除，如教育不公平问题。各国影子教育治理的措施一般会从数据支持、政策引导、行业自律、源头纾解、公益补课五个方面发力。

（一）加强对影子教育市场的数据跟踪和研判

影子教育规范和治理的前提是清晰掌握这一行业的现状与问题，以此来保障政策制定的针对性和有效性。然而，一些国家和地区影子教育的相关数据仍处于空白或是碎片化状态，难以借此勾勒出影子教育的全貌。一是因为影子教育的隐蔽性强，对家庭式一对一补习、线上补习、未注册的小机构教学的监管存在较大难度，致使数据的透明度不高。二是一些國家政府对于影子教育的重视程度不足，如东欧地区一些国家的政府倾向于将影子教育看作社会经济转型下的暂时性产物，对该现象鲜有关注。数据的缺乏一方面会让社会各界对影子教育的重视不足，难以在其规模膨胀、乱象丛生前整肃行业风气，加大公共治理难度和成本;另一方面也使政府难以科学制定影子教育的规范与治理政策。

韩国在影子教育数据收集与分析方面有较好的经验，年度调查和数据公开对于政府了解影子教育现状，研判未来发展趋势具有积极意义。韩国的《年度课外补习花费调查》中收集的数据非常广泛，深入分析了家庭收入、年级、城市、科目、补习时长、补习类型、补习目的、家庭孩子数量、学校教学质量、补习支出及其占比之间的关系。这些相互关联的数据为政府提供了多元化分析视角，既可为探究影子教育现状与问题提供数据支撑，亦可为减轻学生校外培训负担提供思路。历年来，韩国学生在数学和英语学科上的课外补习月支出远高于其他学科，2020年学生每月在数学和英语学科上的人均补习费用达9万韩元（约合人民币482元），花费排名第三的韩语仅为2.4万韩元（约合人民币129元）。相关的民意调查表明，民众认为提升学校系统中这两门学科的教学质量会有效缓解课外补习。

（二）完善制度规定，规范行业运营

影子教育在缺乏完善的制度规定的约束下易出现野蛮生长的问题，如虚假宣传、超前教学、师资良莠不齐等。为治理影子教育乱象，规范行业运营，多国政府出台了相关政策。日本政府从1947年以来陆续颁布了多项法律法规，形成了规范和治理影子教育较为完善的法律体系。[13]日本的课外补习机构统称为学习塾。经济产业省、厚生劳动省、文部科学省等相关政府部门根据影子教育的发展动态和问题修订法律法规，目前在学习塾注册登记制度、经营行为、教师准入制度、学生合法权益、学习塾从业者劳动权益等方面做出了详细的规定。在教师准入制度上，经济产业省委托全国学习塾协会制定了补习教师资质和评级方面的规定。教师需要通过全国学习塾协会举办的笔试和模拟授课两项考试才能获得教师资格证，此后通过对教师的学科知识、教学技能等的考核来动态调整级别。这一规定对严把教师关、提升补习质量具有积极作用。日本不仅明确学习塾的法律责任，还明确相关部门的管理责任，多部门联合协作监督监管影子教育，清理整顿培训机构不规范行为，促进行业健康有序发展。然而各国法律的实施中，也出现国家政策因含糊不清、缺乏配套措施、执行力不强而导致政策流于形式和鲜有成效的情况，也值得警惕。

（三）成立行业协会，促进行业自律

辅导行业协会可有效利用行业自律的方式监督规范影子教育的发展。希腊、德国、英国、日本等国家均设立相关协会。基于保护儿童权益、提升辅导质量、规范行业发展的原则，行业协会在提高入门门槛、规范行业运营、促进行业高质量发展方面大有作为。以澳大利亚辅导协会（ATA）为例，首先，严格把控辅导教师的入门门槛，辅导教师取得任职资格的前提是完成审核并获得能辅导学生的许可，以减少乃至避免出现侵害儿童事件，此外，教师还须学习ATA设置的基本课程（包括高效管理课堂、了解学生的学习方式、认知学生个体差异等模块），并通过每一模块后的考试，以具备相应的教学素养。其次，在加入ATA后，所有的辅导教师及辅导机构都要遵守相应的从业规范。ATA详细制定辅导机构及教师的责任与义务、资质、广告、安全卫生配套措施、商业运作、退款、冲突和投诉解决程序及检测与报告、课程及教学方案等的相关条款。与此配套的是能进能出、能上能下的机制，违背从业守则的人员会受到相应的处罚。[14]再次，在提升补习质量方面，ATA提供丰富的学习资源、构建教师交流网络体系，会员可以学习、分享先进的教学方法及学科知识，ATA会及时跟踪教师的教学能力和水平，动态调整其级别。与此同时，ATA提供搜索服务，家长可以在ATA官网上搜索到行业协会认证的相关科目教师，搜索结果中的排名与师资等级密切相关。最后，ATA还是一个受理投诉的平台，以客观公正的态度调查投诉，保护消费者权益，促进行业健康发展。

（四）梳理源头，提升学校教育质量

鉴于影子教育与学校教育之间的密切关系，抑制影子教育泛滥的重要举措之一是夯实学校教育主阵地，提升学校教育质量，引导学生回归学校学习的本位。[15]北欧部分国家课外补习的规模很小，主要得益于其在保证公共教育资源供给与需求匹配上的出色表现。这些国家教育系统的共同特点是全纳和公平，这一理念强调教育是面向所有人的，学校必须关注个体的差异性（包含学习能力、兴趣爱好、性格特征等方面），达到让每一个学生获益的教育结果。[16]与此形成鲜明对比的是，一些国家和地区的教育系统贯穿着“医疗模型式”的教育视野——面临的教育难题，如学生成绩不理想，只会被解释为是学生的缺陷。经济合作与发展组织（OECD）在2012年对东欧影子教育的分析报告中指出，人们选择影子教育的动因之一是：教师若发现学生成绩不佳，往往会将问题归结于学生自身而非自己，家长们常常也会接受这一判断并为学生寻求课外补习的帮助。

注重全纳与公平是芬兰、瑞典、丹麦等国家教育系统的突出特点，学校服务所有不同年龄和能力的学生，教育系统给学生提供个体化的教育回应，而非一味让学生适应学校系统。为保证教师能第一时间发现学习有困难的学生，及时提供干预，避免学生出现受挫情绪或是被其他同学落下的情况，芬兰学校不仅为教师提供相关培训以使他们具备敏锐的判断力，而且配备经验丰富的“干预专家”，随时为教师提供相关领域的咨询和建议。当全纳与公平的理念贯穿到教育教学的方方面面，学校教育可最大程度满足不同能力学生群体的差异化教育需求，减少学生的课外补习需求。

（五）推动公益课外补习发展

近年来，由于影子教育在多国教育体系中已占据一席之地，对其完全禁止在政策实施上有较大难度，效果上也未必理想。另外，影子教育的利弊并存，研究表明在有限的补习花费下，来自较低社会阶层的学生从课外补习中能获得比优势阶层家庭的学生更多的教育收益，一禁了之可能引起更大的教育不公平。[17]因此，为避免影子教育带来的加剧社会分层、干扰正常学校教学等弊端，减小影子教育市场规模，部分国家开展公益课外补习以确保学生受教育机会的均衡性。

第一，依托学校开展课后补习服务，实行这一做法的国家有瑞典、韩国、日本等。以韩国为例，学校设置了免费的课后服务项目，從2014年开始，将小学一二年级学生课后服务时间延长至下午5点，如果学生来自单亲家庭或是低收入双职工家庭，服务时间可以延长至晚上10点。[18]课后服务课程由学校自主确定，2/3的课程为课外项目，1/3的课程是与学校科目相关的课程，这既能保证补习内容与课堂内容的匹配度，更好地巩固学生的课堂学习，又能通过补习内容的丰富性促进学生能力的全面发展，满足学生多样化的学习需求。一些韩国学者对这一服务项目做出积极评价，认为其能有效服务低收入家庭和农村地区家庭，促进教育公平。裴尚勋（Sang Hoon Bae）等学者的调查数据显示，参与该课后服务的韩国学生的高考成绩比未参与的学生提高了0.23分，家庭教育开支减少了20.9%。[19]

第二，开展线上教育补习，打破地域限制。韩国政府创办教育广播系统（EBS），从2010年开始，通过EBS的电视和互联网平台免费向学生提供补习，韩国高考70%的知识点在EBS教材中都有所体现。这一广播系统对学校教育形成补充，能有效辐射农村地区，对提升教育系统的公平与质量有积极意义。此外，韩国政府主办的家庭学习在线教育系统（CLS）由在职教师和专职辅导教师共同为K-12阶段的学生提供个性化的学习辅导。在对5万多名学生的调查中，1/3的学生认为通过参加CLS的学习项目，他们对于学科的学习兴趣变得更加浓厚，25.3%的学生认为他们的自主学习能力得到了提升。OECD的数据显示，通过CLS，韩国学生的电子阅读能力在国际化评估中成绩提升明显。

三、我国影子教育治理的对策探寻

各国的治理经验表明，教育系统的运作非常复杂，需将影子教育发生的关系体系梳理清楚，以整体性思维方式统筹全面治理。[20]因为各种交互性关系的存在，影子教育的治理需要政府、学校、行业、社会各界多方协作，各项举措同步进行。我国的影子教育市场规模较大，主流模式为班级教学，参与学生群体呈现幼小化趋势，教师资质参差不齐，行业乱象频现。基于我国的情况，对影子教育的治理可以从政府政策严管、学校教育改革、公益补课推行、行业协会自治四个方面实施。

（一）政府政策严管

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，标志着政府对该行业在全面严控阶段的监管措施进一步升级。“双减”之后，对于留下来的非营利性教培机构的运营问题，可从其注册审批、收费标准、课程开设、教材使用、宣传营销、从业人员等方面引导机构守住教育本心，充分发挥教育的公益属性，形成对学校教育的有益补充。培训机构的课程设置、教材选择和内容组织，要贯彻落实党的教育方针、落实立德树人的根本任务，增强思想性、科学性、适宜性，避免出现应试化培训倾向，着重培养学生的多元化能力。另外，虽然多个大型培训机构在政策管控下纷纷转型或是关闭学科类培训，但是小型机构及一对一、线上补习形式具有较强的隐匿性，在“双减”政策下易出现隐秘扩张之势，未来的政策和监管可积极对此做出回应和调整，通过政府部门加强监督巡查，指导线上平台辨别清理，畅通群众监督举报途径的方式，建立影子教育的常态化治理机制。

（二）学校教育改革

全面提升学校教育教学质量，发挥学校主体作用，让学生学习更好地回归校园，既是教育改革的应有之义，也是抑制影子教育泛滥的有力举措。国内影子教育的出现既与素质教育落实不到位有关，也与校内、校际教育资源分布不均衡有密切关系。因此，在学校教育改革方面可着重做好两项工作。

第一，切实推进素质教育。一方面，深化考试评价制度改革，着力扭转唯分数、唯升学的倾向。积极构建以发展素质教育为导向的科学评价体系，对学生的评价内容要综合、全面，评价方式要更加多元化，以此弱化学生参与影子教育的动机。另一方面，教学改革也要落实素质教育理念，注重学生知识的积累、兴趣的激发、创造力的提升、多元能力的发展，关注学生的个性化学习需求。

第二，促进义务教育优质均衡发展，一方面努力实现硬件条件的均衡化，另一方面促进优质教师资源的均衡配置，以学区为单位进行校长、普通教师的轮岗，促进骨干教师的均衡分配，有效利用信息化工具在偏远地区、薄弱地区实行双师课堂，缩小校际差距，逐渐消除人们因优质教育资源短缺而转向影子教育的动因。

（三）公益补课推行

补习公益化既能满足学生“补差”或“培优”的教育需求，促进学生学习，又对影子教育有较强的替代作用，有助于促进教育公平。公益补课的主体可以学校为主，补习机构、社区组织及志愿者为辅，补课时间要充分考虑家长的托管需求，补课内容既要保证与上课内容的衔接，又要突出尊重学生个性化需求、促进学生全面发展。

此外，可搭建线上公益补课平台，将受教育机会扩大至偏远、薄弱地区，增加公益补课的惠及面。2021年12月，北京市推出《北京市中学教师开放型在线辅导计划（试行）》，中学教师通过在线辅导云平台开展在线辅导，补课费用由财政负担，学生免费参加。这一举措在试点后可在有一定财政实力的地区进行推广，通过配套出台教师激励措施，提高教师参与在线辅导的积极性，拓展多样化的辅导形式。对于财政实力薄弱地区，可积极探索公益补课主体多元化，吸纳退休教师、志愿者的力量。

（四）行业协会自治

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”[22]我国可成立行业协会，推进自治体系的建立。行业协会在紧密联系政府、辅导教师或机构、学生家长三方主体中扮演重要的角色。第一，行业协会接受政府指导，在工作开展中贯彻落实党的教育方针和国家教育政策，指导机构及教师在教学内容、教材编写、教学方法上践行素质教育理念。第二，行业协会积极出台约束性行业规则，引导行业健康有序发展。影子教育行业的机构需要在行业协会注册备案并接受审核，自觉遵守行业自律条例，接受行业协会监督。由于辅导教师个体数量庞大，政府监管存在一定的难度，可通过行业协会对入会教师进行审核，严把教师质量关，对教师的辅导情况进行持续监督跟进，这有利于政府部门及行业协会掌握并监管一对一等隐秘性补习形式。第三，行业协会可以为家长提供如何选择辅导教师等方面的建议，推荐家长选择经行业协会认证的教师及机构。对行业出现的纠纷和投诉事件，行业协会可秉持公平公正的原则积极协调处理，维护家长、学生及协会成员的合法权益。

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编辑 朱婷婷   校对 王亭亭

作者简介：杨兰，陕西省社会科学院研究实习员