基层单位的行政主体地位和关系探讨

作者简介：李享（1996-），汉族，男，湖南长沙人，广西师范大学法学院2019级在读硕士研究生，研究方向：法学理论。

摘 要：无论是在处理日常工作还是在处理突发的公共卫生事件的时候，基层社区居委会和基层街道办事处都是执行国家行政指令的末梢，是主要与民众直接接触的单位。对比街道的上级和下级来讨论实际调研中发现的街道与社区的关系和地位情况，讨论基层的行政诉讼地位和在公共卫生事件发生的时候基层单位如何保障日常的工作来说明规范化与法治化的合理性。以此说明基层单位在有主体地位的情况下处理日常工作的优势。

关键词：应急管理;基层治理;行政主体认定

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.12.052

当基层单位面临日常的工作和面对突发、重大的公共卫生事件时，保证能规范化的进行治理是依法治国的集中体现。这样一来，讨论居委会、社区、街道之间的关系和各自的地位就成为首先需要被考虑的事情。具体而言，基层单位能进行什么样的行为和怎样规范其行为也是值得讨论的。

1 街道与社区的职权及其来源

街道是街道办事处的简称。街道办事处在我国行政等级中基本等同于乡级政府（镇政府）。其主要是由不设区的市和市辖区的人民政府依据从上一级人民政府处得到的批准而设立的，街道办事处需要接受来自上级人民政府的领导。对其而言，社会居民委员会是最主要的下级单位。街道办事处的主要工作范围是来自于区（县）或者上级政府的方针、政策，其需要安排自己的人员处理，并且需要及时向社区居委会进行传达。对自己和下级单位收集的居民的情况进行汇总并且向上级汇报。另外，組织文化建设、负责人民调解和普法、负责综合执法和协调也是其主要的职责。其权力另外一个来源主要是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的授权。总而言之，街道办事处最主要的作用是上传下达和组织协调。其权力主要来自法律的授权和上级的委托。值得注意的是，由于我国的乡级行政单位没有能直接管辖的执法部门（比如市场监督管理部门、公安部门等）。所以街道办事处在具体执法方面主要是依靠与区（县）政府管理的执法部门本身或者通过上一级政府与相关执法部门进行协调。而社区主要就是指社区居民委员会。社区居民委员会的本质是基层群众性自治组织。但是由于有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的授权所以这个团体拥有了自我管理、自我教育、自我服务的权力。其组织法的第三条规定的任务与街道的部分职权高度重合，所以从另外一个方面来说，这主要也表现在社区居民委员会听从街道办事处的安排，对上级政府进行协助。根据笔者实际调查的社区而言，社区居委会与街道办事处保持着比较紧密的上下级的关系。社区在决定或者进行某种行为的时候，大多数都是直接根据内部的“红头文件”或者“会议纪要”进行的。对于相对重大的事务，社区一般会选择向街道办事处汇报并且期待根据街道办事处批复来处理。所以社区的职权主要来自于法律的授权和部分街道办事处的委托。

2 合法性论证与主体地位论述

埃米尔·涂尔干在《社会分工论》中提出“同一社会普通公民共同信仰和情操的总体”即有一种大家都共同认可的信仰和感情作为集体意识，这个集体意识则是维持社会秩序契约或其他机制的基础。具体到突发的公共卫生事件而言，基层单位的权力来源主要有我国专门制定的《中华人民共和国突发事件应对法》与《中华人民共和国传染病防治法》的授权。但在《中华人民共和国突发事件应对法》中，主要对县级以上的政府这一行政单位提出要求和进行授权。但是通过前期的调查笔者发现，县级别的政府并非直接执行的末端。虽然至少要县级以上的政府才能保证有比较充足的把握来执行这类应对措施，但是街道办事处和社区居民委员会并不只是“组织演习”这种级别的作用。从其第五十七条要求公民配合基层单位应急措施的内容中我们也可以看出虽然居民委员会是处于配合人民政府采取措施的地位，但是也仍然发挥了一定作用。这里没有直接明文写出街道办事处和居民委员会的目的应该是考虑到了本法主要是应对突发事件，而突发事件除了公共卫生事件还有许多种类，这些种类的突发事务街道办事处和居民委员会能起到的作用的确比较小。针对突发公共卫生事件，《中华人民共和国传染病防治法》则明确授权和要求居民委员会应当组织居民参与社区的传染病预防与控制活动。但是由于限制人身自由是法律保留的事项，社区居民委员会的部分人员也没有国家机关工作人员的身份，所以社区居民委员会级别的单位不具备行政强制的能力。值得注意的是，我们“应当对传统的行政行为主体认定规则予以改进，在认定行政行为主体时应更注重行政行为实际体现了哪些主体的意思表示。”这主要是要求末端的基层单位进行清晰的意识表示，使得自己的行为能被群众更加容易的理解。因为对基层单位来说最显著的特点和优势就是了解、贴近人民群众，并且与人民群众没有太多距离感，直接与人民群众打交道的能力比较突出。在此基础上，基层部门又有负责收集数据的职权这里又能为其提供便利。所以，基层单位向公安部门或者其他有能力执行的部门提供相关消息会使得其他部门的执法更加精准。而在执法部门进行行政行为后向群众说明必要性，取得群众的支持和理解是基层单位比较擅长且力所能及的事务。为了保证社区居民委员会的进行行政行为的时候人民群众能得到有效的保护，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，这就能保证居民委员会在履行行政管理的职责时有行政诉讼被告的资格地位。这样一来，如果居民对于居民委员会的行为产生了不服就可以求助人民法院，通过人民法院行使司法监督行政的权力来确保私权利能得到救济。“正确理解行政诉讼目的，是把握行政诉讼本质和解释为何如此构建行政诉讼制度的关键”居民委员会通过法律的授权作出的行为体现出了其的意志，是国家行政活动的一部分。另外，从属性的角度分析应该属于履行行政管理职责的行为，居民委员会的行为应该具有可诉性。事实上，行政诉讼的目的就有切实保障人民群众的权利时刻有救济，使得行政单位在减损行政相对人权利的时候受到监督。如果能保证监督，“将权力关进制度的笼子”那就能保证基层的法治化，而法治化所带来的必然是规范化，以此就能给人民群众来带更多的确定性和可预期性。

3 街道与社区的关系与实际情况考察

在街道办事处之下一般设置若干社区居民委员会。从行政管理权限上来说，街道办事处是不能如同上级政府管理其同级和下级其他行政单位一样管理同级其他单位的。社区居民委员会几乎是其唯一的下属单位，两者之间关系十分紧密自然是理所应当的。行政执法权在区县相关部门，街道乡镇没有执法权，对违法现象“看得见却管不着”，但出了问题又要被追责，而区县相关部门“管得着却看不见”。在实际考察中，笔者的确发现实践中存在一些问题。比如，区县级别政府大多直接将防疫的任务安排至街道办事处。而街道办事处的处境十分尴尬，由于其本身并不能领导同级别的其他行政单位，所以难以安排其他行政单位予以协助。为了完成上级交代的任务，街道办事处大多选择将事务安排给社区居民委员会来实际执行。虽然街道办事处也与社区居民委员会一起参与任务的完成，但是这样这就使得社区居民委员会也实际承担了区县政府安排的任务。但是实际上社区委员会的人员较少，难以承担大量琐碎且复杂的事务。并且，这些事务中有许多的内容本来不应该由街道办事处或者社区委员会来实行，现在却通过上一级政府的指令使得最后是由基层单位负责实际执行。不容忽视的是，基层单位可能并不具备完美执行的条件，这就导致了政府本来精心安排的指令到最后难以落实。另外，街道办事处长期存在的权力小、责任大、待遇一般的问题也使得街道办事处和社区委员会人才流失比较明显，补充新的人员比较困难。“权责一致”这一行政法中的基本原则除了要求保证有权就有责之外也是要求承担了比较多、比较大责任的单位应该能有相应的权限，否则将会导致工作容易受阻的同时还难以达到比较好的效果。当然，在实践中发展出的这一套由街道办事处来指挥社区居委会的方式的确有自己的优势，比如能有效缓解街道办事处人员的不足。再比如能因为在执行时直接与人民群众的接触及时调整力度，使得人民群众更好地理解与执行政策等。但是其弊端是比较明显的，判断作出行政行为的组织时应“名”“实”结合，综合判断王教授之所以在其文章中提出这样子的观点，正是基于对我国目前存在的“名”与“实”的分离。虽然在行政诉讼的层面最后可以通过将下级行政机关与批准机关列为共同被告来解决，但是权力和责任的不一致容易导致基层工作人员对自己的工作处于含糊、模糊的状态，其对自己被允许的程度都没有把握就更不用说普通民众对此能有一个清晰的把握了。这就容易导致由于权责不统一所引起的实际执行难。比如社区居民委员会和街道办事处都因为事务的繁杂而导致的难以将百分百的精力用于每一件具体事务的处理上，这就容易导致花费了比较大的时间和精力成本却难以取得良好的效果。虽然这样的关系是多年前确立的，但是却一直没有做过比较大的调整。值得一提的是，由于我国的经济社会的不断发展，谋求更加高效的行政体系更显得迫切需要我们对其反思。与其形成上级觉得下级办事不力，下级觉得上级强人所难的情况，不如通过制度的调整和新技术的运用并行的形式来进行变革。比如本次新冠肺炎疫情中，有许多社区通过联系本辖区内的行业协会和企业开发的“公民信息填报小程序”就取得了比较好的效果。以前有的社区工作人员忙于填表上报的信息收集工作，没有较多的时间和精力处理其他事务。现在通过小程序可以将普通的、简单的、重复性的工作交由网络程序。这样一来，社区工作人员就只需要针对性地提高居民上报意识并且联系网络程序的系统维护人员就可以很容易的完成信息收集任务。另外，街道办事处和社区居委会需要協助其他职能部门，在自己的管辖范围内做好辖区拥军优属、优抚安置等工作。而且这是社区委员会和街道办事处的职权中的重要重合部分。这个部分对基层工作人员提出的要求将会十分有效的解决医护人员的后顾之忧。由于之前已经有居民信息的基础，所以医护人员（特别是支援湖北的人员）的信息是会被基层工作人员获取的。由于这部分人员大多是青壮年，对于家庭来说基本都是起到“顶梁柱”作用的，基层工作人员对于这部分人的家属应该起到关心、帮助的作用。就笔者调查的几个社区而言，对这些人员家庭中的家属（特别是行动不便的老人和在上学的儿童）社区工作人员基本上是做到了组织志愿者进行定向帮助的。总而言之，虽然街道办事处和社区居委会之间的关系十分复杂也面临了比较多的困难，但是由于仍然有一定的权力和人员本身的奉献精神，在应对突发公共卫生事件时最后仍然取得了比较好的效果。如果能针对现有的情况对基层单位的职权进行一些调整和修改应该大概率可以使得基层单位在日常事务和突发事务中取得更好地成绩。

4 结语

在本次疫情下发生的种种情况是检验我国治理体系的试金石，从突发公共安全事故带来的思考中我们得出了教训也总结了经验。无论是日常工作还是突发事件中的工作，基层单位都是最直接的承压者。如果我们坚持基层单位治理的规范化和法治化，那么将更加容易的达到我们预期的目标，为我国治理体系和治理能力现代化提供更坚实基础。

参考文献

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