论市场经济模式下的政府预算与会计制度

摘要：政府部门当前开展的预算管理制度变革，基本上包括了注重预算管理"合规"的政府部门计划管理工作变革、政府部门支出分类改革、国库集中支付制改革、政府采购制改革乃至注重预算管理"绩效"成果的财务管理变革等，它们均是为适应中国经济社会市场化建设、政府财政公开化程度日益提高的必然结果。本文把政府预算管理体系和审计管理体系结合起来实现了深入分析并提供了全新的发展思想。

关键词：市场经济;预算与会计制度

引言：财政是国家经济管理的重要基石和主要支撑力量，在社会经济生活中发挥着很重要的功能，而计划则是国家进行财务管理中的重要核心工作，它既是国家财政机关在实现自身职责时所具有的主要保障，同时又是国家财政活动和政府宏观政策执行过程中的主要体现。政府部门的预算业绩管理能够合理地反映政府财政业绩的大部分内涵，其本质重点就是把各个政府部门的管理工作能力以及有关业务业绩全部体现出来。而通过实施政府部门预算业绩管理工作，就能够从宏观上更有效的推动以结果为导向的现代公共财政体系建设，进而使政府财务管理工作流程更为高效化和精细化。同时又可以推动政府职能的有效转换，从而形成更加完善的服务型政府职能管理体系。

1 政府预算制度的内容和特点

预算是在一段时间里，为达到某一具体的目标而制定的计划，其中包括对所需资金和可用资金的估计，并且经常会与以往的一段或更长的时间相比较，并指出今后的需要。预算的本质是对资源的分配，而预算又是一种均衡，它要求有一个决策的过程。“预算”一词从英文单词“budget”中衍生出来，最初是用来形容英国财政部长向国会提出的政府支出要求和收入来源的财务报表。与国家预算关系密切的是国家预算、公共预算和行政预算。

2 政府财政预算改革和"合规"核算的调整

2.1 财政收支核算体系的变革

部门预算是政府和有关部门共同研究、审核、上报国务院审批、反映各级政府部门各项收支状况的统筹规划。与行业相比，中国的传统财政预算是按照类别划分的;按照目的支出，不能确定预算和支出目标。传统上，地方财政一般都是以财政代为单位;按照资产的性质，由机构代为编制。由于部门预算的不完备性，使得各个部门对预算的合理监管功能不充分，导致了经费的有效利用。因此，在2000年，我们采用了以计划性、规格性、公开性、法制性等多种形式进行预算编制，以便于更好地理解和掌握各单位的资金利用。从中央财政预算的变化情况来看，一些计划变更的内容包括：一部一份计划的执行、采用综合计划的方式、提早制定计划、推迟预算编制日期、编制基本支出预算和工程支出预算等。十多年来，各省的财政预算编制方法、时间、形式、内容、预算细化等方面都有了很大的成效，例如，实行"零基预算"、"自下而上"等。我国目前尚无一套适合我国财政部门的财务核算体系。但是，以政府财政收支分类、政府购买等为核心的政府财政收支分类、政府购买制度等一系列的变革，使政府的财务活动发生了变化，政府的会计工作也发生了变化，因此，财政部出台了相关的財务制度。

2.2 国库集中收付制度变革

中央财政专款的经营，也称为"专柜专户制度"，是指政府在金库或在金库以外的一家代行开设的账户，用以收集和使用各类财务资金，并通过独立的账户进行交易，从而监控整个财政资金的流向和流向。1998年，国家财政体制开始了财政体制的变革。2001年2月，中央财经委员会第九十五次常务委员会办公室原则通过了《财政部门金库管理工作编制改造实施方案》，中国人民银行将原来的“中央”划拨制度转变成“中央统一”。改变了财政部门按计划及时划拨的办法，取消了原来的机关和单位的账户，由金库主管机关对其所有的支出进行全程、直接的监督。从2000年起，全国部分地方实行国库统一收付，到2005年1月末，全国160多个部委和3300多个基层单位实行了国库集中收付改革，涉及预算资金3700多亿元。全国36个省市200余个县级和500多个县级政府也在实行中央财政统一支付制度。目前，中央财政的集中支付体系是构建我国公共金融体系的一个主要组成部分，也是各城市政府的重点。

政府财政部门针对改革后产生的会计变化，针对政府财政部门整体预算会计、行政事业单位财务管理会计、政府财政部门国库支付制度实施机构会计和基本单位会计等予以规范。在会计基础上，首次对实行国库系统试点后的年末计划余额进行了标准化，并在总决算中实行了对个别事项实行应计制。

2.3 财政体制的变革

政府采购是政府在政府的指导下，通过法定的法律途径，由政府财政部门进行管理，由政府提供的公共物品提供和提供服务。具有降低交易费用的政府采购制度;在加强财政资源运用效率的同时，可以实现对我国的社会经济调控、实现财政目的、增强政府的透明度、防止不合规定等方面的作用。1995-1997年，在上海;沈阳和河北的地方政府采购试点在节俭方面效果显著，也为建立健全的采购制度提供了丰富的实践经验。1998年，我国政府的采购工作由中央财政负责，主要负责制定和执行。到了2000年，地方人民政府已经基本建立了政府的政府购买行政机关和行政机关。2001年7月颁布的《政府采购法》，对我国现行的政府购买方式、购买程序、监督和检查、法律责任等进行了明确规定。同时，它也是中国建立起了一个新的采购法律制度，使中国的采购和行政工作步入了一个标准化的时代。

2.4 财政收入的划分和核算体系的变革

在市场经济条件下，国家的财政收入和支出构成也随之发生了巨大的改变。在传统的计划经济思维中，诸如基建等财政收入的分配;科学技术三大成本核算无法准确地反映和描述市场经济条件下的政府功能，同时也削弱了其对财务的监控功能。在此历史条件下，我国于2007年度实行财政收支分类，既是中国财政体制的基本变化，也是中国财政体制的一次重大革新。新一轮的财政收支分类的调整，把各部门的财政收入和开支进行了统一的划分，使各部门的开支更加详尽、更加全面。在此基础上，构建了一套政府开支职能的划分系统，并将其分为两个层面：一是职能层面，二是运营层面;体现了政府各项功能的具体表现。将政府开支分成的各项项目列入社保基金和政府专项账户，并与政府一般预算、基金计划、负债计划等相关开支共同组成了政府开支的崭新理念。在实行分类管理体制下，我国的整体预算审计、地方行政和机关会计等都是根据财政收支的分类管理科目进行了相应的调整，基本上实现了财政计划支出分类管理账户和会计核算明细账户一一相对应的关系。

3 政府财政收支核算体系的特点

财政收支分类改革是财政收支的重要组成部分。随着政府财政集中支付制度、政府采购制度的变革，以实现财政收入与政府采购制度相结合的目标，而预算业绩的管理成为了政府服务体系的核心和突破口。2005年和2009年，我国财政部分别出台了《中央政府部门预算支出绩效评估办法》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》，明确了中央和地方政府的支出绩效评估指标，确定了评估对象、范围和基本方法。在2011年度，为统一和规范我国财务支出企业的业绩考核工作，财政部还出台了《有关推行预算绩效管理的指导意见》。在此基础上，各地区根据实际工作，根据不同地区实际情况，对考核指标和考核指标进行了细化。到2001年度末，在全国大部地区已设立了独立的财政预算管理部门，有些地区甚至在市区和县级财政设立了一个业绩评价机制。在政府工作中，财政预算的公开与透明已是重中之重。2007年，国务院人民政府新闻公布制度将"财政部门计划、决算报告"和"财政部门支出、各类专项资金的管理工作和状况"列为最主要的公开资料。这是首份关于财政公开的系统文件。2009年，经人大修订并批准的中央政府财政预算，2009年中央政府收支预算表，2009年中央政府对地方的税款退还和转移支付预算。在第二次党代会上，国务院办公室将其列入了《工作报告》，并提出了74个部委要对其进行公开。从2001年度预算法修改后的一个多月内，公众对预算的最直接和感性的要求就是预算的公开，特别是"三公经费"的公布。在1991年的《十八大公报》中，提出"加强对人民政府各部门规划的审查与监察"，并将其作为维护和保证人民运用人大行使权力的重要手段。然而，目前，我国财政预算外公开透明的过程还处在初级水平。

随着财政体制的不断完善，财政体制的不断完善和提高财政的透明度，医疗机构、学校等机构开始了一场新的财政体制的变革。2009年，我国财政部发布了第二次修订《高等学校会计学和医疗卫生体制》的草案，由此引发了我国新一轮的会计学体制的变革。两次征询的结果表明，在权责发生制度的运用上，都有了一定的拓展和深化。在原有的基础上，新的医疗机构和高等学校的《医疗机构改革方案》都将权责发生制的适用领域扩展到了更广的领域。新的《固定资产管理办法》不仅规定了医院从实施之日起计提固定资产的规定，还规定了对已入帐的在用单位进行固定资产的减值准备。"预计负债"账户也列入了债务账户。此外，在新的公共医疗机构的会计管理体系中，采用"在处理材料"对公立医院的成本费用项目管理、成本费用的归集和会计处理方法进行了详细的规范，通过使用成本费用与费用有关的财务报告来公开披露医院各个层面、各个视角的成本费用来理解药物收费是不是合理的问题，高等学校会计学的征求意见稿明确规定实行改革的权责发生制，并对固定资产进行折旧，并将基建纳入"大账"。

4 财政收支的演变

从两个系统的内容来看，政府财政和财政核算在系统发展的进程中是互补的。为此，必须从体制上对这一问题进行深入探讨，特别是对国家与地区在这一过程中所起的作用，以及今后的财政与财政体制的走向。

4.1 转变的阶段特点："中心扩张"与"供给驱动"并存

从系统经济角度来看，在深入转型发展的过程中，政府预算和政府的财政核算系统都呈现出"中心扩张"与"供给驱动"并存的演化模式。在政府的财政系统上，从河北省于1999年初启动"规划管理改革"，到了同年9月，财政部正式启动了"政府预算制度试点"，这一转变就进入了"集中扩张"与"供给驱动"并存的发展模式。此外，自1999起，天津市实行了“标准化循环”的规划;自1999起，安徽省全面实施了全面的财政预算案;江苏省于2011年度实现了“二上二下”与“二上两下”相结合的绩效目标管理系统。到目前，我国的地方财政体制改革已逐渐成为"制度规制"和"阳光财政"两种主要的体制变革。在会计体制的变革上，2009以前多属“以供过于求”的方式，而从海南2009年进行的“会计体制”改革，到目前为止，我国的“国家审计”理念框架也已初步形成，而我国的“政府综合财务报告”也即将进入最后阶段。海南省的财政体制也逐步步入"海南模式"，这一模式在全国具有一定的可操作性，并在其中扮演着"领头羊"的角色。

根据三个发展时期的国家机构演进模式，提出了一种新的地方行政管理体系改革，这一改革必须得到中央权威机构的认可。根据现行的《预算法》，对地方财政体制改革的做法不需要得到上级部门的批准。各地的财政体制改革可以从地方层面上进行总结，也可以在中央机构内向地方当局提供参考，也可以在地方一级直接实行行政预算的制度创新。随着我国各级政府逐步认识到自主预算管理在缓解资金短缺问题上的重要作用，又具备一定的经济实力，因而在国家范围内进行了预算管理的创新，使我国的财政"遍地开花";同时，必须承认，单凭当地政府的“中间分散式”的改革是不可能的，它必须与中央的体制供应相配合，使国家的财政体制能够协调统一。

4.2 推进财政预算和财政体制由“需求诱导”转变

从财政、财务等方面来看，目前的財政体制都是以强大的团体为主导，而财政体制与财务体制则是以强大的团体为主导。如此一来，就不可避免地会出现财政机关为了自己的私利而竭力掩盖"寻租"现象，致使被授权的监察机关和民众无法享受到信息的权利。上海金融学院公共政策研究所2010年度对国家和各省的财务信息和一些政府收入和支出的公开状况进行了评估，结果显示，目前中国政府机关对个人信息公开的认识较低，所提供的政府资讯的内容十分有限，与民众的需求相去甚远。在这种情况下，政府的财务报表只是一个监督和监督的手段，并不具备公开披露的能力。但是，由于公共利益的主体是人民，它是国家财政收入的反映，它应该向人民群众供给和供给。我国的财政预算应该逐步走向公众，同时，也应该把财政作为公众对财政公开的信息进行监控。如果财政体制出现问题，或是由强大的团体主导的经济转型，由于传统的路径依赖性而导致的体制改革不能满足民众的需要，那么，由于民众对"民主化"的预算力认识越来越高，就会和国家预算局展开共同的游戏，从而对强权群体形成"需要诱导式"的体制变革。

4.3 我国财政收支核算的发展演进

对我国社会主义体制改革的发展道路进行初步探讨：第一，从技术规范、运行流程等方面着手，以此为理论基础，从容易到困难，逐步逐步推进;二是以国家总体法制运作体制的重大改革为切入点，从规范的程序性和合法性两个方面进行特定的体制改革，由难到易。从目前我国预算改革的发展方向来看，首先要解决的是部门预算、国库管理等技术方面的问题，而前者是我国改革初期的经济基础比较薄弱的情况。因此，最现实的办法就是逐步推进，目前的财政体制改革，我们目前的重点在于财政体制的改革，而要从我们的国情出发，就必须巩固这个阶段的财政体制，这样的话，就可以将法律制度的制度建设推向一个新的高度。

相比于中央财政的集中支付系统，财务部门的工作不仅仅是向国家的财政部门传递信息，它也起到了推动国家财政发展的作用。本文从财政体制发展的角度出发，提出了我国财政体制的变革与发展，并非一定要靠政府会计跟进，而是要从新的角度出发，从根本上改变财政体制，然后通过相应的手段来推动财政预算案的发展。在财政预算制与财务核算体系中，财务核算体系更为宏观;从技术层面来说，在推进财政预算体制的过程中，首先要做好基础技术体系的变革，以提升财政的透明度;推进技术法规体系，推进财政预算案的全面运作，是从简到难、逐步深入的渐进的一种较为适应我国实际情况的渐进的思想和方式，与上述的第一种思路相吻合。

5 结语

近年来，我国的财务管理体制发生了巨大的变化，财务工作更加规范、公开、透明。有利于财政、财务状况的准确反映，有利于政府做出经济决策。例如，制定一个科学化、标准化的部门预算制度、推行国库统一账户、实行政府采购、完善财务报表系统等。这些标准由于现行的财政收支平衡制度，使我国的财政体制从“收付”到“应计制”转变，将会对我国的财政体制产生重大影响。这一进程需要我国政府组织专家、学者进行深入的研究，并借鉴国际上的先进经验。吸收，我国只能适时制定国家财政体制改革方案，对不同层面的政府进行选择性地调整，先把权责发生制度引进到政府内部，然后逐步扩大，这样国家的财政才能真正发挥财政的作用，进一步规范、公开、透明的财政工作，使财政信息更加透明，有利于政府进行经济决策，防范金融风险。这是一种保护，为了适应新的改革需要，及时运用权责发生制，完善我国的预算核算体系，具有实际指引导意义。

参考文献

[1] 高培勇：《为中国公共财政建设勾画"路线图"一重要战略机遇期的公共财政建设》，中国财政经济出版社2007年版.

[2] 汪敏.新政府会计制度下预算会计与财务会计平衡问题分析[J].中国市场，2021（21）：25-26+74.

[3] 李福娟.新政府會计制度下预算会计与财务会计平衡研究[J].中国集体经济，2021（13）：146-147.

[4] 刘光忠.改进我国预算会计制度的思考[J].会计研究，2002（01）：25-30.

[5] 陈穗红，金介辉，石英华.论我国政府会计权责发生制的应用问题[J].财政研究，2004（11）：11-14.

作者简介：齐素艳，（1979.6-），女，满族，籍贯，河北青龙，学历，大学专科，职称，中级会计师，研究方向;收付制度与预算管理。