公务员队伍治理能力与制度创新研究

摘 要：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。公务员队伍是国家治理体系的基本要素和动力源泉，推进国家治理体系和治理能力现代化，必然对公务员队伍治理能力提出新的更高要求。目前我国公务员队伍治理能力还不能完全适应国家治理现代化的现实需求，需要进一步通过制度创新强化公务员队伍能力建设。研究显示，公务员队伍治理能力主要受三方面因素影响，即公务员队伍基础性结构、公务员个体能力、公务员管理制度与运行机制等因素影响。其中，公务员制度改革和创新滞后是制约公务员队伍治理能力提升的重要因素，特别是公务员考试录用、绩效考评、激励保障、教育培训等制度性障碍，使公务员队伍治理能力存在结构性失衡倾向，公务员个体能力标准缺失，以及绩效考评不科学、容错纠错机制不健全、激励机制流于形式等一系列问题，直接制约着公务员队伍治理能力的整体提升。深化国家治理现代化目标模式下的制度创新，是公务员队伍治理能力提升的必然方向。

关键词：公务员队伍;治理能力;制度创新

中图分类号：D630     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）03-0049-09

建设一支高素质干部队伍，是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键因素和动力源泉。党的十九届四中全会明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。公务员作为干部队伍的基本构成和国家治理体系的重要主体，其履职能力是内化为國家治理能力的基本要素，直接影响和制约着国家治理效能的发挥。因此，深化公务员队伍治理能力和制度创新研究，对于建设一支高素质公务员队伍，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的理论和现实意义。

一、问题的提出

（一）公务员队伍治理能力的内涵

随着公务员队伍在国家治理体系中的地位和作用不断增强，公务员队伍治理能力的概念也日益受到学术界的广泛重视。但是，目前公务员队伍治理能力的内涵还存在一定的模糊之处和认识上的差异，主要体现在公务员队伍治理能力和公务员个体能力的关系，公务员队伍治理能力的基本构成和影响因素，以及公务员队伍治理能力和公务员管理制度的关系等方面。这些认识上的分歧，在一定程度上影响了公务员队伍治理能力建设的实践进程，需要在科学、准确、清晰界定公务员队伍治理能力内涵基础上，紧密结合我国公务员制度的实践运行，提出具有较强指导性和针对性的公务员队伍治理能力结构分析框架。

事实上，与学术界传统探讨的公务员个体能力不同，公务员队伍治理能力的内涵，是指从公务员队伍整体出发，以公务员个体能力的集成整合和优化提升为基础，运用包括公务员制度在内的各项国家制度管理经济社会事务、有效履行政府职能的协同化和系统性运行能力，其内涵具有明显的时代性、系统性和结构性特征。具体而言，公务员队伍治理能力，是一种群体或团队治理能力，直接受到公务员队伍基础性结构、公务员个体能力和公务员管理制度与运行机制等三方面因素的共同影响，三方面要素的相互作用，决定着公务员队伍治理能力水平和程度（如图1所示）。全面准确把握公务员队伍治理能力的内涵，需要明确区分公务员队伍治理能力和公务员个体能力的差别，以功能化要素和结构化关系为着眼点，以系统集成和协同高效为准则，定位公务员队伍治理能力建设的目标和方向。

在实践应用领域，国家公务员主管部门对新时代公务员队伍治理能力的概念进行了明确界定，提出新时代公务员队伍治理能力是按照中国特色社会主义制度，适应国家治理体系和治理效能需求，管理改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面事务的能力，是在公务员个体能力基础上形成的团队能力，具体包括综合性能力、专业性能力和专项工作能力等。各类能力之间既彼此关联，又各有侧重，形成相互支撑、衔接紧密的整体能力。

（二）深化公务员队伍治理能力研究的重大意义

当前，我国经济社会发展进入新时代，改革发展稳定任务日益艰巨繁重，这对公务员队伍的政治素质和专业化能力提出了更高的要求。公务员的能力和水平，在很大程度上决定着政府管理的科学化和有效性，直接影响政府的社会形象和国家战略目标的实现。

1.加强公务员队伍能力建设是全面推进政府治理能力现代化的必然要求。公务员队伍是治国理政的主体，是确保党和国家各项事业顺利推进的中坚力量，是国家治理能力现代化建设的内在驱动因素。不断加强公务员队伍能力建设，以问题导向推进公务员队伍制度创新，是有效推进国家治理能力现代化的关键环节。作为公共权力的直接行使者，公务员队伍能力建设已成为国家治理体系和治理能力现代化的内在需求。

2.加强公务员队伍能力建设是贯彻以人民为中心的发展思想、构建服务型政府的现实回应。“以人民为中心”是国家治理体系和治理能力现代化的目标和价值所在。现阶段我国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，贯彻以人民为中心的发展思想，努力提高人民的获得感、幸福感、安全感，全面落实各领域惠民举措，需要不断提升公务员队伍能力，努力建设人民更加满意的新时代服务型政府，积极回应人民群众对日益增长美好生活需要的期待。

3.加强公务员队伍能力建设是着力解决干部能力落差、适应高质量发展要求的必然选择。党的十八大以来，我国经济社会进入高质量发展阶段，改革发展稳定任务日益艰巨繁重，这对公务员队伍的政治素质和专业化能力提出了更高要求。但是，公务员队伍的知识结构、思想素质、专业能力和队伍活力等方面，都存在较多不适应新形势新任务的情况。因此，进一步提高公务员队伍能力素质，优化公务员队伍能力结构，推进公务员制度创新，就成为加强公务员队伍建设的必然选择。

（三）学术研究现状与述评

关于公务员队伍整体治理能力的研究文献较少，现有的文献主要集中在公务员个体能力的研究和探讨方面。长期以来，公务员个体能力一直是公共管理领域关注的热点问题，现有研究文献主要集中于公务员个体能力现状分析、公务员能力提升途径研究和公务员能力建设国际比较借鉴等三个领域。

在公务员个体能力现状分析方面，梁丽芝、李磊借助CiteSpace文献计量分析工具，对各个时期公务员能力建设研究的基本问题及其演进历程和特点进行了详细梳理，较为全面地呈现出公务员个体能力研究的热点变化。李志、李雪峰在研究中提出，公务员个体能力不足主要体现在沟通表达能力、创新能力、调查研究能力、计划统筹能力和学习能力等五个方面。彭向刚和刘振军在对公务员能力现状分析基础上，指出我国制度失灵下的公务员职业能力存在弱化或缺失现象。还有一些学者，从实证研究出发，对我国少数民族地区和特定城市的公务员能力建设问题进行了深入研究，指出了存在的问题。

在公务员能力提升途径研究方面，张广科和陈芳从“能力席位”出发，提出可以把公务员个体能力框架分解为“基础性行政能力”和“运行性行政能力”两个模块，进而从定责、培训、问责三个基本路径推进公务员个体能力建设。陈芳和鲁萌、梅继霞基于胜任力模型和能力席位的标准，尝试开展了公务员绩效考核指标体系研究。唐亚林和鲁迎春等人基于PSG胜任力分析，提出通用技能提升和专业技能提升是加强公务员个体能力建设的研究基础，从领导力、核心技能、专业技能、实践经验等四个基本维度，为公务员能力个体建设提供了新的分析视角。

在公务员能力建设国际比较借鉴方面，白智立、邹昀瑾在对日本公务员治理能力的总体特征和体系框架进行研究基础上，提出日本公务员能力建设最为核心和基础性的内容为“标准职务遂行能力”的制定，并分析了日本公务员治理能力的未来发展趋势，为中国公务员制度的改革发展提供了一定参考。张晓东和舒忠飞则研究了美、英、荷、澳等西方国家高级公務员能力素质模型，基于四国公务员个体能力分析提出了具有一定借鉴意义的对策性建议。郑烨也对美国、日本、德国、瑞典等国经验进行了研究，并以我国少数民族地区为研究对象，提出了适应中国国情发展的公务员能力建设的思路架构。

总体来看，目前学术界关于该领域研究，主要是从人力资源管理角度研究公务员个体能力，研究方法多选用胜任力模型对能力分类标准和框架进行分析，试图将抽象的公务员能力细化为具体可控的能力，但这些研究对公务员能力分析多侧重个体能力的分类和罗列，缺乏对相互关系的分析，在一定程度上忽视了“能力建设是一个系统化综合概念”的基本定位，不符合能力优化提升的协同整合基本规律，因而在研究深入性和实践适用性方面存在较大局限。与大量的公务员个体能力研究相比，现有学术研究很少涉及公务员队伍的整体治理能力，新近研究成果主要是中央和地方公务员主管部门干部在该领域发表的一些理论宣传性文章，如中共中央组织部公务员二局在《党建研究》杂志上对公务员队伍治理能力的内涵、外延进行了初步的论述，提出了新时代公务员队伍治理能力框架和提升治理能力的对策建议。焦庆标指出，提高公务员队伍的治理能力，要着力构建涵盖政治历练、培养锻炼、择优使用、管理监督、考核奖惩等五个方面的全链条机制。另外，吴爱军的研究侧重于公务员队伍整体能力建设，但缺乏对其内涵的清晰界定和与公务员个体能力的明确区分。综上研究进展可见，公务员队伍治理能力领域的研究还较为薄弱，具有深化研究的理论价值和现实必要性。

二、公务员队伍治理能力建设的现状

改革开放以来，特别是党的十八大以后，随着我国公务员制度体系的逐步完善和建设高素质干部队伍目标的提出，公务员队伍结构逐步优化改善，公务员专业素质和治理能力有了新的较大提升，为全面推进国家治理体系和治理能力现代化、建设新时代服务型政府，提供了重要的组织人才保障。

（一）加强公务员队伍治理能力建设的制度背景

公务员队伍治理能力建设，始终是在公务员制度逐步完善的背景下展开的。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的正式颁布实施，标志着我国公务员制度进入新的发展阶段，有力促进了公务员队伍建设，有效推进了公务员管理的法治化、规范化、科学化水平，为加强公务员队伍治理能力建设创造了重要的制度性条件。

《公务员法》颁布以后，一系列与其相配套的试行规定相继出台，逐步构建起了符合中国国情和政治体制要求的、较为完善的公务员管理法规体系，主要包括《公务员录用规定（试行）》（2007年）、《公务员考核规定（试行）》（2007年）、《行政机关公务员处分条例》（2007年）、《公务员奖励规定（试行）》（2008年）、《公务员培训规定（试行）》（2008年）、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（2015年）、《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》（2016年）、《聘任制公务员管理规定（试行）》（2017年）、《中华人民共和国监察法》（2018年）、《公务员职务与职级并行规定》（2019年）等。2019年6月，在对前期制度运行和改革成果总结完善的基础上，新修订的《中华人民共和国公务员法》正式实施，标志着中国公务员制度发展迈上新的台阶，公务员队伍建设的制度化环境更加成熟。

随着新修订的《公务员法》的颁布实施，加强公务员队伍能力建设被摆在更加突出的位置。2019年7月，中共中央办公厅印发了《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》，明确要求把贯彻实施新修订的《公务员法》与建设高素质专业化公务员队伍结合起来，努力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍。

进入21世纪以来，在国家层面不断完善公务员制度体系的同时，各地区、各领域也结合自身实际分别开展了不同形式的公务员队伍能力建设，出台了一系列政策文件和措施（见表1），积极探索加强公务员队伍能力建设的有效路径。公务员制度的逐步完善和优化，为加强高素质专业化公务员队伍能力建设，提供了明确的前进方向和坚强的制度保障。

（二）公务员队伍治理能力建设的成效与问题

党的十八大以来，党和国家陆续出台一系列重大改革措施，在进一步完善中国特色公务员制度、加强高素质专业化公务员队伍建设方面，形成了一套更加系统、更为有效的体制机制和制度措施，开启了中国公务员队伍治理能力建设的新篇章。

首先，公务员队伍政治能力得到进一步增强。各级各部门政府机关坚持把习近平新时代中国特色社会主义思想作为新时期公务员培训的重要内容和核心课程，公务员队伍贯彻落实党中央决策部署的政治站位、政治能力明显提升，应对和防范重大风险的整体能力进一步增强。其次，公务员队伍结构更加合理，服务经济社会发展的能力进一步增强。从全国范围看，公务员学历层次持续优化，专业门类更加齐全，年轻化趋势逐渐向好，经历结构得到有效改善。目前具有大学本科及以上学历的公务员约占3/4，35岁及以下公务员人数保持10年连续增长，省级以上机关公务员大部分都具有两年以上基层工作经历，较好地解决了“三门”干部问题。最后，积极投身防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等，公务员队伍能力得到实践检验和锻炼，处理复杂矛盾的能力进一步提高。

虽然我国公务员队伍治理能力建设取得了一系列积极成效，但目前公务员队伍治理能力还不能完全适应国家治理现代化和构建新时代服务型政府的现实需要。在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局方面，我国公务员队伍在治理能力方面还存在一些明显的短板和弱项，公务员队伍的政治素质、业务能力和专业化水平都有待进一步提升，特别是在优化公务员综合结构、运用现代信息技术手段开展社会治理、加强应急处突能力等方面，既存在一些体制机制性制约因素，也存在能力建设滞后的问题，需要进一步深化相关领域研究，通过制度创新强化公务员队伍能力建设。

三、公务员队伍治理能力的基本分析框架

传统上，学术界更多地是从人力资源管理角度，研究公务员个体能力的提升问题。但个体能力存在明显的差异化特征，而且个体能力的提升只是公务员队伍整体治理能力提升的必要条件，并不直接转化为公务员队伍整体治理能力，还要受诸多因素的影响。因此，加強公务员队伍治理能力的理论研究，探寻提升公务员队伍整体治理能力的基本规律，进而为实践发展提供有效的理论指导，就显得极为迫切和必要。实证研究显示，公务员队伍整体治理能力主要受三个要素影响，即公务员队伍基础性结构、公务员个体能力和公务员管理制度与运行机制等。其中，公务员队伍基础性结构是前提，公务员个体能力是基础，公务员管理制度与运行机制是影响公务员整体治理能力发挥的关键因素。以下将从这三个方面分别加以分析。

（一）公务员队伍基础性结构

公务员队伍基础性结构，是与公务员能力结构相对而言的，是指公务员队伍中年龄、性别、学历、专业、经历等基础性因素构成的比例。公务员队伍基础性结构决定着公务员队伍的整体素质和效能，是提升公务员整体治理能力的前提，如果公务员队伍基础性结构存在明显短板，即使公务员个体能力很强，制度与机制很完善和顺畅，公务员整体治理能力也难以提升。总体来看，公务员队伍基础性结构在不同时期、不同层级、不同部门的政府间都存在差别，会根据不同岗位需要而动态调整。

目前，从全国公务员队伍来看，年龄、性别、学历、专业等基础性结构较合理。但在一些地区和部门，特别是基层政府，不同程度地存在公务员学历偏低、年龄老化、专业结构不合理和不匹配的问题，直接影响公务员队伍的整体效能。另外，近年来在公务员招录环节，较多岗位存在明显的男女比例失衡的问题，虽然从公务员队伍整体看，不存在性别比例失衡问题，但在一些新招录公务员的部门，这类问题较为突出。在课题组开展的地方调研中发现，一些单位新入职人员女性比例达到70%以上，个别岗位进入面试的人员甚至全是女性，这种现象已引起公务员主管部门的注意和重视。从长期看，这些基础性结构配置不合理问题，最终会影响公务员队伍整体治理能力的提升。

（二）公务员个体能力

公务员个体能力是公务员所具有的涉及知识、技能、价值观、认知和行为技能等方面的个体特征与品质。在政府组织中，公务员个体能力是公务员队伍整体治理能力的重要基础，二者呈正相关关系;公务员的个人能力服务于组织能力和战略能力，是政府组织实现战略目标的有效支持。就公务员队伍而言，不同类别、不同层级、不同地区的政府公务员个体能力的要求是不同的。例如，综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员的个体能力要求就存在着较大差异，中央、省级和市县、乡镇等不同层级公务员的个体能力要求也存在着较大差异，发达地区与不发达地区对公务员能力的要求也不完全相同。

因此，加强公务员个体能力的培养，应根据不同类别、层级、区域特点来进行。推进公务员队伍整体治理能力的提升，必然要考虑个体能力结构的合理化和应用场景，将公务员基础能力、通用能力、专业能力与岗位类型、行政层级、地区需求、场景特点相结合，不仅考虑具体能力的提升，还要考虑综合能力的配置和协调。唯有这样，公务员个体能力才能为公务员队伍整体治理能力的提高提供更为有效的支撑。

（三）公务员管理制度与运行机制

公务员队伍治理能力是运用国家制度对各方面公共事务进行管理的能力。公务员队伍治理能力与公务员管理体制机制密切相关。公务员管理制度体系不完备，公务员队伍整体治理能力就会受到较大影响，制度效果就不能得到充分发挥。因此，公务员制度体系与机制运行的有效性是公务员队伍整体治理能力的基础和保障。提高公务员队伍治理能力，关键是要加强公务员制度体系与机制运行的有效性，营造良好的制度化环境。

事实上，公务员制度改革和创新滞后是制约公务员队伍治理能力提升的重要因素。当公务员队伍具有合理的基础性结构，公务员个体能力也很强时，如果公务员制度体系与运行机制存在问题，公务员队伍整体治理能力也不会很理想。同时，公务员制度体系与运行机制存在问题，也会直接影响公务员队伍基础性结构和公务员个体能力。例如，公务员队伍基础性结构的不合理，往往是公务员招录制度和培训制度不完善造成的;公务员个体能力不强，则与公务员激励机制、培训机制、绩效考核以及监督问责机制不健全直接相关。因此，作为影响公务员队伍治理能力提升的核心因素，建立健全完善的公务员制度体系和运行机制，以问题为导向不断推进公务员制度创新，是提升公务员队伍治理能力的重要途径。

四、公务员队伍治理能力提升的制度创新路径

推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需求，迫切需要加强公务员队伍治理能力建设，构建一支政治素养、理论水平、专业能力、实践本领相结合的高素质专业化公务员队伍。本文提出的公务员队伍治理能力结构分析框架，有助于理解和分析影响公务员队伍整体治理能力提升的现实因素，为推进公务员制度创新提供具有针对性的方向指引。

（一）考试录用制度改革：优化公务员队伍基础性结构

考试录用是影响公务员队伍基础性结构的关键制度安排。公平公开公正的公务员考试录用制度，既是现代公务员制度的重要标志，也是公务员队伍素质能力的基本保证。加快建立完善的考试录用机制，是全面提升公务员队伍治理能力的重要环节。因此，在公务员考试录用制度设计中，既要重视公务员报考者的机会平等和程序正义，也要重视公务员岗位的能力需求和素质要求，二者不能偏废。在公务员制度初期，确保考试录用的公平性是制度建设的重点，是维护公务员制度公信力的前提和基础;当公务员制度进入成熟阶段，重视岗位需求和招考人员能力素质的高度匹配性就成为一种必然选择，这对考试录用制度的科学性提出了更高要求。正是在这方面，目前我国公务员考试录用制度的针对性和有效性还存在较大改进空间。

公务员考试录用制度是公务员队伍的“入口”，是确保公务员队伍能力素质的第一道屏障，主要有招考、考试、考察、试用四个基本程序，考试是招录过程中的核心环节。《公务员法》颁布实施以来，我国公务员招考实行“凡进必考”原则，极大地保证了公务员录用制度的公平性。但是，随着公务员公开招考制度的普及，其考试内容和形式的科学性，已不适应新时期公务员能力选拔和岗位适配的要求，以突击备考和内容记忆为主的考试形式，难以满足特定岗位对招考对象素质能力的全面精准考查，公务员队伍对逻辑思维能力的高要求很难通过既有考录方式来实现，由此就导致性别失衡、岗位和能力不匹配等问题的产生。加之现有公务员制度“出口”不畅，公务员队伍基础性结构不合理问题会日益突出。因此，以增强招考对象能力和公务员岗位匹配度为导向，改革公务员招录形式和考试内容，增加逻辑思维能力的考查比重，推进公务员招考录用机制改革，把好公务员招录关，从入口确保新录用公务员的素质能力，对提升公务员队伍治理能力具有重要的现实意义。

（二）绩效考评制度改革：科学精准测评公务员个体能力

科学有效的公务员绩效考核评价制度，既是精准测评公务员工作实绩的手段和工具，也是构建激励奖惩制度的前提和激发公务员队伍活力的基础。2018年，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》明确提出，要适应新时代新任务新要求，完善干部考核评价机制，充分发挥干部考核评价的激励鞭策作用。目前，我国已经建立公务员考核基本制度和“德、能、勤、绩、廉”等主要考核内容，但考核评价指标设置过于笼统粗放，平均主义倾向明显，考核结果往往流于形式。事实上，由于公务员绩效考评制度起步较晚，在具体实践中仍存在考核体系不完善、考核目标不清晰、考核流程不科学以及同组织绩效考核体系相脱节等现实问题，不仅影响公务员工作积极性，降低工作效率，也易增长公务员倦怠和不满情绪。

加快建立科学化的公务员绩效考核评价制度，有利于科学精准测评公务员个体能力，激励公务员群体积极主动开展工作，提高公务员队伍整体素质和政府行政效率。公务员考核评价是组织部门从发展的角度测评个体岗位匹配度的重要手段，是影响公务员队伍整体质量的关键要素。为进一步提升公务员队伍治理能力，需要大力推进绩效考评制度创新，着力构建科学精准测评公务员个体能力的考核制度体系，改革完善考核评价的技术方法。现有公务员绩效考评存在的问题，主要表现为考核制度不健全、考核重点不突出、考核内容过于泛化，考核指标设计不科学，主观色彩浓厚，客观评价不足，考核结果缺乏运用，等等。在推进公务员制度改革方面，应全面推进绩效考评科学化、规范化、精细化，高度重视考评制度体系与技术方法的并重衔接，有效提高绩效考评的制度支撑和科学化水平，重视大数据等新技术手段的应用，通过绩效考评制度创新、流程创新、方法创新，优化完善公务员绩效考核评价体制机制，推动公务员个体能力提升由被动应付转为主动发展，进而全面激活公务员队伍的积极性、主动性、创造性，提升整体治理效能。

（三）激励保障机制改革：构建有效激励相容的内在动力

建立健全激励保障机制，充分調动公务员的工作积极性，是构建充满活力、运转有效的现代公务员制度的重要基础。长期以来，公务员队伍激励机制主要以职务晋升为主要手段，工资福利待遇具有普惠化特点，差异性不大。在这种情况下，公务员保障机制虽然较为健全，但正向激励和负向激励机制都存在明显瓶颈。特别是金字塔式的组织结构，使职务晋升的渠道较为狭窄，在很大程度上限制了职务晋升这种激励手段使用的广泛性和有效性。党的十八大以来，随着全面从严治党的纵深推进，党风政风明显好转，腐败现象和“四风”问题得到有效遏制，公务员津贴补贴的发放得到全面规范。但经济激励的下降使部分公务员特别是基层公务员的积极性受到较大影响，干部队伍的不作为现象也有所抬头，现有激励机制难以充分发挥作用，只依靠问责惩戒机制推动工作开展。因此，从当前面临的实际问题出发，积极推进公务员激励保障机制改革，具有特殊的现实紧迫性。

激励相容是现代组织管理中构建激励机制的基本原则，是将组织目标和个人目标相统一的一种重要制度设计。构建有效的激励机制，需要在科学精准的公务员考核评价基础上，通过宣传教育和一系列激励工具，引导和促进公务员将组织目标转化为个体目标，以个人的积极努力和良好工作成效实现个人价值最大化和组织目标任务的实现。我国公务员制度的激励保障机制由考核、职务升降、奖励、工资福利保险管理等环节构成，是实现组织目标和个体目标激励相容的重要推动力。提升公务员队伍治理能力，需要充分发挥公务员激励保障机制的作用，强化激励约束机制，进一步完善公务员工资福利制度，激发公务员个体的内在动力。因此，在推进公务员激励保障机制改革中，应明确问题导向，进一步拓宽激励渠道，丰富激励手段，破除平均主义和论资排辈的传统痼疾，注重正向激励和负向激励并重，以工作实绩的精准考核为基础，充分调动和激发公务员积极性与工作能力。在激励手段上，不在多而在于精，积极在精神激励和物质激励相结合方面开展探索，同时利用好现行的职务职级并行制度，积极在打通职务职级两条通道、优化队伍结构方面开展探索。畅通出口渠道实现优胜劣汰，完善能上能下、能进能出的公务员流动管理机制，发挥好“鲶鱼效应”。

（四）教育培训机制改革：组织目标与个体能力的有效衔接

公务员教育培训机制，是强化公务员基础能力储备的基本路径，是促进组织目标与公务员个体能力有效衔接的重要手段。制度运行中，考核评价机制和激励保障机制最大程度调动公务员工作潜能基础上，部分公务员仍然难以满足岗位职责需要时，培训机制就成为弥补和强化公务员个体治理能力的重要途径。当前，公务员教育培训工作存在较多问题，各级党政部门思想重视程度不够，形式主义现象较为明显，特别是缺乏系统性长期培训规划，培训的针对性和实效性不足，重点岗位和基层一线培训较少;培训内容设置不合理，侧重理论学习，忽视经验介绍和处置演练，等等。

公务员个体能力是制约公务员队伍治理能力的重要因素。提升公务员队伍治理能力，应充分重视公务员培训机制的重要性，把培训机制改革摆到更加突出的位置，特别是重点推进公务员教育培训制度改革和方式方法创新，增强培训工作的总体统筹和长期规划，整合现阶段碎片化、零散化、形式化培训模式，集中优化配置培训资源，在搞好分类培训和按需培训上下功夫。针对不同类别、不同层级、不同经历的公务员特点，既要满足共性需求，也要体现个性化差异，分类分层组织培训，推进培训的规范化、专业化和实效化，积极构建立体式、制度化公务员培训新格局。

目前，中国已进入改革的攻坚期和深水区，公务员队伍面临的改革发展稳定任务日益繁重。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动经济社会高质量发展，必须大力提升公务员队伍的整体治理能力。在这种发展背景下，只有深刻认识和准确把握公务员队伍治理能力提升的制约性因素，着力优化公务员队伍基础性结构，畅通公务员个体能力提升的制度化路径，重点推进公务员管理体制改革，优化完善考试录用、绩效考评、激励保障和教育培训机制，进一步增强公务员队伍整体治理能力的系统集成和协同高效，深化目标导向和问题导向下的公务员制度创新，才能不断提升公务员队伍治理能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦，提供强大的组织保障和人才支撑。

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Research on Governance Capacity and System Innovation of Civil Servants

YUN Jie

（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：National governance system and governance capacity are the concentrated embodiment of a national system and system implementation capacity. Civil servants are an important part of the national governance system. Promoting the modernization of the national governance system and governance capacity will inevitably put forward new and higher requirements for the governance capacity of civil servants. At present，the governance capacity of China’s civil servants can not fully meet the practical needs of national governance modernization. We need to strengthen the capacity-building of civil servants through institutional innovation. The research shows that the governance capacity of civil servants is mainly affected by three factors，namely，the basic structure of civil servants，the individual capacity of civil servants，the management system and operation mechanism of civil servants and so on. Among them，the lagging reform and innovation of the civil service system are the main factors restricting the improvement of the governance capacity of the civil service，especially the institutional obstacles such as the examination and employment of civil servants，performance evaluation，incentive mechanism and training accountability system，which lead to the tendency of structural imbalance in the governance capacity of the civil service，the lack of individual ability standards of civil servants，and unscientific performance evaluation a series of problems，such as imperfect fault-tolerant and error correction mechanism and formalistic incentive mechanism，directly restrict the overall improvement of the governance capacity of civil servants. Deepening the institutional innovation under the target mode of national governance modernization is the inevitable direction of improving the governance capacity of civil servants.

Key words：civil service;governance capacity;system innovation

責任编辑：刘 博

① 公务员队伍治理能力概念由国家公务员局提出，笔者根据2020年11月在中国浦东干部学院举办的、由国家公务员局主持的“公务员队伍治理能力建设专题研讨班”集体讨论整理形成。

收稿日期：2022-03-08

基金项目：中国社会科学院创新工程项目“行政管理体制改革与政府绩效评估研究”（2022ZZXB03）;国家社会科学基金重大委托项目子课题“推动高质量发展的税务绩效管理：实践发展与理论研究”（19ZDB002）;山东省重大理论与实践问题研究重大项目、山东省社会科学规划研究项目“中国共产党组织领导力研究”（SDQDSKL11）

作者简介：贠杰，中国社会科学院政治学研究所研究员，行政管理研究室主任，中国社会科学院大学教授，博士生导师，主要研究方向为行政管理与改革、政府绩效评估。