“十四五”乡村治理现代化走向及2035年远景展望
2022-05-14陈明
摘 要：认识中国乡村治理现代化的趋势与走向，要从农民形态、产权秩序、空间布局和治理体制等多个维度进行全局性把握，这构成了分析乡村治理问题的一个广义框架。“十四五”期间，村庄类型分化和乡村社会转型会日趋加深，加之乡村治理体制改革和治理体系建设的不断深入，典型农区乡村治理现代化水平提升比较确定，但城中村、城郊村和经济发达村潜藏的治理风险要高度重视。为应对国际压力和外部风险，从现在到2035年，乡村治理基础因素的调整会较此前有所放缓，但为防范发展停滞带来的内生问题，仍要在风险可控、红利较大、潜能充分的领域深化改革。
关键词：乡村治理;社会治理;农业农村现代化;乡村振兴
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2022）03-0026-12
习近平强调：“农村现代化既包括‘物的现代化，也包括‘人的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”[1]（P258）乡村治理现代化既是农业农村现代化的高级阶段，也是支撑乡村全面振兴的重要保障。本文的主旨是分析“十四五”乡村治理现代化的趋势走向，并尝试对从现在到2035年期间乡村治理的中长期演化方向作出远景展望。
一、乡村治理现代化的若干基础性认识
（一）乡村治理概念再认识
从字面理解，乡村治理是指区别于城市治理的一套社会治理范畴。城乡社会治理的区别可以从两个角度理解：一方面，从人口布局和社会结构角度讲，乡村治理是面向规模较小、人口总量不大且分布稀疏、群体结构相对简单的居民点的治理，这主要与人口稠密众多、群体多元的城市治理相区别;另一方面，从治理体制与政治管辖（jurisdiction）的角度讲，乡村治理是指发生在与实体城市或广域行政区划不同的法定权责和管理模式下的治理，可以理解为一种区别于城市的特定治理体制。[2]（P117-119）在分析乡村治理问题时，这两方面的区别都需要重视。
具体到乡村治理概念本身，又存在狭义和广义两种范畴。狭义上，一般把乡村治理看作是乡村公共权威及其他治理主体协同发挥管治作用的过程。广义上，乡村治理则涵盖了乡村社会运行的基础制度安排及公共资源配置体系，包括乡村财产关系的基础制度以及政府对非市场竞争关系的调节，乡村居民和各类组织之间的公共事务往来、乡村社会文化习俗对公共关系的影响等方面。[3]（P5）在政策体系中通常采用乡村治理的狭义范畴，比如党的十九大提出“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，中央先后出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建設的意见》等重要文件，都是从协同共治角度出发进行部署的。
乡村治理的学术范畴和政策范畴具有相当的差异性。公共政策必须针对明确的政策问题和行为主体提出行动方案，因此政策文件中的乡村治理只能瞄准狭义的治理体系问题，这是由公共政策的特征决定的。学术研究则不然。学术研究可以划分为政策研究和学理阐释，政策研究要超越公共政策本身，对政策问题的形成作出反思、对政策方案的选择作出比较、对政策执行的效果作出评估，而学理阐释的内容就更加宽泛，就乡村治理而言需要对治理活动所蕴含的主体间、领域间关系作出全面分析。总之，学术范畴中的乡村治理要比其政策范畴涉及的内容宽泛得多，如果只瞄准狭义的治理体系问题，甚至只是简单追逐政策条文，是难以提出有价值的、前瞻性的思考的。
本质上讲，乡村治理是合理配置公共资源以构建乡村秩序的过程。乡村治理现代化的目标是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构。社会治理是一个“慢变量”，其变化过程很慢，但一旦开启一个趋势，就会在一个很长的历史时段中持续下去。短期看，乡村治理与政策走向关系十分密切，政策甚至带有决定性，但长期看，一些演化趋势会影响乡村治理的底层逻辑，政策要有效，也不得不服膺于这些趋势。乡村治理研究要取得深化，必须要跳出狭义的概念范式的局限，沿着合理的政治经济线索逐步深入，特别是从提升乡村社会与全局性现代化“适应性效率”①的角度来展开讨论。
（二）乡村治理现代化的目标任务
首先，乡村治理现代化意味着乡村治理范畴的收缩。越是往前追溯，乡村治理所涉及的内容越多，在农业社会中乡村治理几乎是社会治理的全部。传统王朝以农养政、以农养兵，古代官制中没有“农业部”，因为严格意义讲绝大部分官僚机构都只是“农业部”的一个部门。从现代化经验来看，只有在国家能力普遍增强、国家治理中绝大部分事务可以由政府依法通过公共行政进行管理之后，基层社会才有可能在部分地方性公共事务上发育出现代社会治理。收缩不是简单的弱化，而是说现代社会治理的管辖范围不宜无限延伸，能够在法治框架下由政府和市场解决的问题，不需要在乡村治理中再行规制。这是认识乡村治理现代化的一个重要的逻辑基础。
其次，乡村治理现代化意味着乡村治理体系的规范化。新近的历史学研究表明，传统社会尽管并非“皇权不下县”，但确实存在“官僚不下县”。县以下实行的是皇权（及其附属官僚机构）监管下的地方精英自治，当然这就意味着乡村治理体系是复杂多样的。即便到了改革开放之后，各地乡村的权力关系、财政关系、自治形态也仍然存在较大的差异，很多地方的乡村治理长期依靠大量的“非正式制度”勉强运转。随着中央关于乡村治理正规化的要求提上政策日程，这一现象有了较大改观，但如何让治理体系与乡村社会现代性水平相匹配，仍然是一个长期要面对的问题。
最后，乡村治理现代化意味着乡村治理体制的适应性调整。乡村治理是一个历史范畴：从长历史时段看，乡村治理的范畴会逐步收缩;随着现代化的推进，区别于城市治理的乡村治理甚至会成为历史。但在当前的历史阶段，乡村治理仍然有其存在的必要性，但其内容必须作出与时俱进的调整。比如，从农业治理的角度来说，计划经济时代直到本世纪之初，农业技术的推广、农业基础设施的改善甚至农产品市场开拓都带有很强的“治理术”含义，这些内容几乎可以视作乡村社会稳定的内生性因素。然而，随着人口外流和专业农户崛起，上述内容的市场化含义越来越强，与社会治理关系不大了。同时，当专业农户成为村庄的主体力量之后，如何回应这一群体的崛起来对乡村治理体制作出适应性调整，则成了一个新的问题。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
总之，乡村治理现代化并没有一个一元的、短促的目标，整体意义上可以理解为是随着乡村社会卷入现代化经济体系之后，传统乡村依附性关系趋于解体，国家治理不断向乡村下沉，乡村治理活动和乡村社会现代性水平之间不断适配的过程。
（三）分析乡村治理现代化的广义框架
对于社会问题而言，威廉姆森的经济治理分析框架仍然是一个经典框架。[4]威廉姆森从新制度经济学的角度切入，将社会治理问题简化為社会嵌入、制度环境、治理结构和资源配置四个层次。将这一框架拓展到乡村治理领域之后，可以梳理出乡村治理在不同层次的对应范畴（见表1）。
讨论乡村治理现代化时，人们直接关注的往往是资源配置问题，其中包括经济效率、行政效率和适应性效率等方面。对于资源配置效率原因的追索，则要上升到治理结构层次，其中治理体制、权力关系问题是当前学界关注的重点。这里存在的一个问题是，大量研究局限于乡村治理的二阶、三阶秩序层面进行思考，而制度环境、社会嵌入等基础因素的思考则付之阙如，结果是难以真正找到秩序最核心的构成性因素。为了弥补这一缺陷，本文拟从前秩序过程和一阶秩序入手，将资源配置的效率作为一个目标因素，对乡村治理的趋势和走向作出宏观审视和长期判断。
从表1可以看到，影响乡村治理的因素是比较多的，我们将从每个层次中选取1—2个因素作为关键变量。综合考虑重要程度、影响深度、可分析性等方面，拟选取农民形态、产权秩序、空间布局和治理体制四个方面作为分析中国乡村治理现代化的关键变量，由此构成了分析乡村治理问题的一个广义框架。
二、“十四五”乡村治理演化的趋势性特征
（一）农民形态及其社会治理含义
人既是社会治理的对象，也是社会治理的主体。特定人群的社会经济特征和群体行为特征决定了其社会治理的基本需求。如果治理活动顺应这一需求，则事半功倍，反之则可能无法带来有效治理。农民是乡村治理的对象和主体，农民形态是乡村治理最基础的影响因素。现代化过程中，人类社会发生了从农业社会向工业社会乃至更复杂文明形态的转型，农民则逐渐从传统小农向现代农民乃至高素质的专业化农民转型。当前，农民形态演化呈现出以下趋势性特征：
第一，乡村人口比重和农业就业份额持续下降，乡村现代化接近门阶水平。乡村现代化是一个农村人口和农业人口持续减少的过程。不同国家均衡水平不尽相同，但一般来说一个经济体要实现乡村现代化，其乡村人口比重通常要低于30%，农业就业份额则要低于10%。目前，我国乡村人口已经降低到36%，农业就业份额已经降低到25%左右，乡村治理现代化具备了初步基础。
第二，专业农户崛起势头迅猛，正在成为乡村振兴的中坚力量。现在还有大约2亿小农户，而专业农户不超过1000万户，如果单纯从数量上讲，中国农村似乎还是一个典型的小农社会。但如果从产能集中度的角度看，当前在养殖业中不超过1%的养殖户（场）实际上承担了超过50%的产能;种植业的集中度略低一点，大约是不超过5%的农户（场）承担了50%的产能，而且专业农户的规模和数量仍然处于快速扩张状态。[5]（P78）从这个意义上讲，专业农户将在未来乡村社会治理中发挥主导作用。
第三，农民市场化水平不断提升，将带来乡村有序政治参与的改善。根据民政部的统计以及部分典型调查，近10年来村委会选举中投票比例不断提升，这意味着乡村有序政治参与在不断扩大。然而，中国社科院2020年组织的一项大规模调查显示，超过3/4的受访者认为对村庄事务的影响主要来自村支书和村主任，有超过3/4的受访者表示从未或只是偶尔参与村庄事务讨论。①有学者据此认为“农民政治参与主体意识不强，现代政治观念有待提升”。[6]（P120）直观看，似乎出现了一个政治参与提升而主体意识下降的“悖论”。
事实上，只有认识到这一“悖论”的虚假性，才能深刻理解农民政治参与的行为逻辑。首先，当农民生活境况改善和市场化程度提升后，会对制度化的政治参与表示出更多认同，这就表现为投票率的提升。其次，随着治理法治化水平提升，小农户切身利益受村庄权威的影响减小，因此不会把更多精力放在村庄事务上面，但这并不代表农民主体性下降。更进一步地讲，上述调查中没有呈现出来的是：一方面，专业农户会表现出对村庄事务更多的关注，但这未必一定表现为对公职竞争的兴趣，而是更关心产权稳定、技术效率以及产业发展等内容。[7（P78）]另一方面，农村居民更为富裕之后，对于日常生活事务中合作的兴趣会大为增加，但这又未必与公共权威生成机制挂钩。发达国家通常会在小共同体内部生成民主性的生活自治，就是这个道理。
农民形态的历史性转变勘定了乡村治理现代化的关键走向。传统乡村中社会分工水平很低、缺少商品化的市场交换，传统小农生产效率低下、几乎没有积累，习惯依附于共同体及其人格化代表。传统社会治理的关键性特征表现为公共领域泛化与公共生活狭窄并存，强制和惯例是治理的主旋律。[8]（P115）现代化进程中，农民通过商品化农业生产普遍进入社会分工体系，乡村市场化水平不断提升，更多的农户会逐步迈入富裕阶层，个体的生存空间大幅拓展，农民对于村庄共同体的依附关系逐步松解。这是现代农民与传统小农的核心差异。其中蕴含的社会治理含义是，强制和权威的作用在乡村治理中逐步式微，农民群体的有序政治参与不断扩大，但对法治化下公共权威的竞争兴趣未必显著增强，取而代之的是对社群的自主合作关系兴趣的普遍增加。这为乡村善治提供了丰厚的土壤。
（二）产权秩序及其社会治理含义
产权是社会构成的基础性制度，产权制度是社会秩序的基础。许成钢提出了“制度基因”概念，他回归到产权原初的财产最终控制权涵义，认为产权是制度演变的起点，企业制度、市场制度、金融制度、法律制度都是从产权制度衍生出来的。②特定的产权安排会带来特定的治理秩序——产权秩序。从全局而言，产权制度与社会秩序互相内生，产权秩序的演化是一个长历史过程，短期内通常处于“锁定状态”;但在微观场域中，通过产权制度的局部优化实现社会治理秩序的帕累托改进并非不可能，改革开放以来农村改革与乡村治理的协同进步已经证明了这一点。乡村治理的模式和能力，都是特定产权安排的产物;产权制度既塑造了农村集体的经济能力，也塑造了村庄的治理能力。产权单元的划分、产权的内部界定、产权调整的频率和方式、产权与治权的关系，都会对乡村治理带来重要影响。当前，产权秩序演化呈现出以下趋势性特征：B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
第一，农村产权制度趋于成熟和稳定，由此引发的乡村社会冲突大幅减少。本世纪的第一个10年是农村社会冲突比较严重的时期，其中不少是农村土地产权引发的。进入新时代以来，农村产权冲突大幅减少，主要有以下三点原因：一是土地确权工作化解了部分矛盾。2010年以来，农村土地确权工作稳步推进，截至目前承包地确权工作已经完成，其中隐含的纠纷大部分在确权工作过程中得到妥善解决;宅基地历史遗留问题多，进展则较为缓慢。二是集体土地产權的调整受到更多约束。过去，各地普遍存在集体内部土地承包权的调整，尽管法律上一直禁止这一做法，但很多地方以自治之名对抗法治，事实上也得到了默许。近年来，在司法实践和政策执行中，更强调对农民土地承包权的保护，特别是党的十九大提出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，为土地关系以及农村社会稳定提供了制度基础。三是全面从严治党和“扫黑除恶”斗争的推进，少数村干部滥用权力支配集体资产乃至借此控制集体组织的行为得到了有效制约，这也是秩序改进的一个重要因素。
第二，产权的保护与放活，是现阶段改革中一对难以处理的问题。中国农村改革是从产权的重新界定开始的，集体土地所有权锁定的前提下，通过产权的分离分化重新界定了农户的剩余索取权，从而实现了生产力与产权的激励相容。改革早期，从任何群体角度看，对农户产权的保护与生产力的放活都是一体的。在农业农村现代化背景下，如果希望产权制度持续为中国农业竞争力提升释放红利，势必要构建更加开放性的土地产权秩序，也就是土地产权要有更灵活的流转方式，这意味着会有一部分农户的产权逐步退出。从法律设计上，当然必须坚持“依法自愿有偿”原则，但即便如此仍旧面临两个困境：一方面，相当一部分人始终认为这不利于农民的权利保护;另一方面，很多地方的治理体系和治理能力也确实难以支撑改革的依法有序推行。因此，能否同步实现对分离分化的农村产权的保护和放活，是评估未来产权秩序走向的一个重要变量。
第三，村庄“政经分开”改革开始破题，但推进路线图尚不明确。“政经分开”包含村庄产权管理与社会治理分开、经营管理与村民自治分开、产业政策与社会政策分开，等等。“政经分开”有利于产权单元的灵活设置并将为实现财产权制度的城乡一体化创造条件。如果城乡公共产权归属于不同类型的法人所有，其在市场体制中遵循相同的交易规则，城乡二元的制度基础将不复存在。“政经分开”改革最早在广东试水，后来得到了中央层面认可，提倡有条件的地方试点推行。①此后，经济较为发达的佛山、苏州、杭州等地陆续开展了“政经分开”（或称“股社分离”）改革，取得了积极成效，这项改革在城中村、城郊村和经济发达村铺开的条件基本成熟。同时要注意，“政经分开”并非经济发达村的专利，对于典型农区的大量普通村庄而言其实也有改革红利可循，只是目前缺少充分探索。
中国乡村因为较为特殊的产权安排，实际上形成了一种既与城市社会有所区别，又与国家治理存在张力的独特的产权秩序，产权秩序的走向很大程度上勘定着乡村治理现代化的前途和方向。当前，农村产权制度趋于成熟和稳定，如果能够妥善处理好产权保护与放活的关系，并适时扩大“政经分开”改革的成果，乡村产权秩序必将会有更大程度改善。
（三）空间布局及其社会治理含义
城乡空间布局的深度调整，是所有原住民国家在城市化、现代化过程中必然要经历的过程。其内在逻辑是，农业社会中，人们生产生活空间紧密联系，但随着现代化的演进，二者日益深刻地分离了。进入工业社会后，随着技术进步和经营规模扩大，农庄而非村庄成为农业生产经营的基本单元。当占人口极少数的农民可以完成全部农业生产的时候，作为人类生存基础的农业活动已经不构成空间聚集的主要约束。这个约束解除后，人们就有条件根据现代经济和生活方式来选择自己的居住地。当前，人口流动呈现出向都市圈、城市群集中，向制度优势地区集中，向人居环境适宜地带集中的趋势。这与全球人口流动趋势呈现出一致性。当人口布局落实到一个具体空间上就成了空间布局问题，为了让社会治理活动与新的空间布局相匹配，就出现了“空间—治理”问题。当前，空间布局演化呈现出以下趋势性特征：
第一，国土空间尺度上，乡村类型与功能区划深度分化。经过数十年的城市化进程，广袤的乡村早已不是一个均质的存在。“十四五”规划中，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。根据这一划分标准，中国乡村也可以划分为三种类型：（1）城中村、城郊村和经济发达村;（3）典型农区村庄;（3）生态功能区村庄。全国的50多万个行政村中，第一类、第三类村庄各占15%左右，第二类村庄占比约在70%。实际上，不同类型村庄已经有了本质上完全不同的空间特征和演化方向，其中一些甚至已经与农业农村关系不大。
第二，城乡空间尺度上，空间跃迁与空间重组渐次展布。面对人口布局和空间布局的变化，从城乡尺度的“空间—治理”上看主要有两种方式：一是空间重组，即对居民点的物理位置进行调整，以实现人口集中、资源集聚、治理集成的目标。山东“合村并居”、江苏“相对集中居住”就是其中典型的操作方式。二是空间跃迁，即在不触动现有居住形态的前提下，通过行政区划调整或者行政组织整合等方式达到提升治理效率的目标。日本的“市政合并”和“广域行政”是这方面典型代表，近年来四川在全省试行的乡镇区划改革也是一个成功范例。
第三，乡村空间尺度上，治理单元和治理半径深刻调整。到了乡村微观治理层面，“空间—治理”面对的变量高度复杂，已经很难有统一的治理模式，通常要根据实际情况探索。比如，为了减少传统宗族与治理现代化的摩擦，广东清远、湖北秭归等地将治理单元下沉到自然村一级，取得了良好的效果;为提升公共服务供给效率，浙江把治理半径适度扩大，在镇村两级中间增加了服务区一级，主要的公共服务在这一层级进行集中供给，平衡了效率和均等问题。
未来，城中村、城郊村和经济发达村中的一部分将逐步发育为比较成熟的城市形态，另一部分则可能固化为“半城市化”形态;生态功能区村庄将在经历一个短暂的空心化过程后快速趋于消失，留下来的主要是极少数特色村庄;而占比最大的典型农区村庄将会在禀赋结构和地方政策影响下持续缓慢分化，相当一部分可能收缩为供少量专业农户生产生活的“专业农庄”。对于空间形态大幅变动之下的乡村治理，如何判断其走势并拿出区别于传统治理方式的新方案，是未来乡村治理的一个大课题。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
三、乡村治理体制改革与治理体系建设评析
“乡村治理体制”和“乡村治理体系”是乡村治理中既有区别又有联系的两个概念。归纳来讲，乡村治理体制是国家治理体制总体框架和正式制度的一部分，中央要求“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”，这是乡村治理工作的基石和基础;乡村治理体系则是指依据国家治理体制总体框架确定的针对乡村的治理方式和工作体系，即“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这为推进乡村治理现代化提供了重要的工作遵循。①
（一）深化乡村治理体制改革
乡村治理作为一个学术概念已经流行了近20年，但真正进入政策话语，不过是最近几年的事情。2017年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是乡村治理概念第一次出现在高级别政治文件中。2017年底召开的中央农村工作会议，进一步提出“走乡村善治之路”，并将之作为中国特色乡村振兴道路之一，标志着乡村治理作为一个政治话语开始走向成熟。2019年，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，标志着新时代乡村治理的政策范式基本形成。
改革开放到党的十九大之前近40年，乡村治理长期处于一种“半正式”状态。很多地方对于乡村财政保障缺口较大，乡村发展与建设始终处于游离状态。虽然对于乡村治理体制也有明确规定，但乡村权力关系的运行一直带有较强的地方性色彩，一些地方的基层党政关系也表现出模糊化特征。乡村振兴战略实施以后，乡村治理体制改革的一个核心取向是“乡村治理正规化”。总结分析此后几年里出台的若干重要文件，可以发现关于乡村治理正规化10个方面的具体部署：（1）党的领导一元化;（2）县乡功能集成化;（3）村庄组织行政化;（4）制度规范体系化;（5）村级工作规范化;（6）民主协商日常化;（7）集体经济统筹化;（8）民生事务兜底化;（9）治安防控立体化;（10）财政保障预算化。[9]（P125）简言之，乡村治理正规化的核心内容是重新确立党委领导下的党政统筹体制在乡村治理中的领导地位，并突出强化财政供给对于乡村发展的保障地位。乡村治理正规化是乡村治理体制改革的重要方向，但其全面落实需要一个长期过程。实践中，将一套正规化的治理体制导入复杂多样的乡村社会时，也暴露出了一系列困难。
首先，乡村治理领导体制需要作进一步探索。为确立党在乡村治理中的领导核心地位，2019年，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》和《中国共产党农村基层组织工作条例》，要求“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”。但在实施过程中，“一肩三挑”的做法面临不少实际困难，因此后续的政策导向有所调整，特别是不再强调党组织书记一定要兼任集体经济组织的负责人。①未来，不同类型村庄如何合理确立新的治理体制，既保证党的领导核心地位，又能够提升集体经济活力和专业管理水平，是一个需要长期探索的问题。
其次，支撑乡村治理正规化的财政能力堪忧。乡村治理正规化的一系列目标能否实施，财政保障是关键。按照一般的认识，这样一种全局性变革应该是在经济较为发达的地区率先实现。然而，现实情况是在个别发达省份部分落地的同时，为适应脱贫攻坚中大规模动员的需要，乡村治理正规化的变革迅速拓展到了一批贫困县，并很快向全国推广。当前出现的问题是，相当一部分地方财政根本无力支撑一套完全正规化的治理体制，不要说实现民生事务兜底，一些地方连村干部补助甚至公职人员工资都存在拖欠。如何平衡好财政可持续与乡村治理现代化的关系，恐怕对一半以上的县都是一个重大考验。
最后，村民自治的实践方向需要作出适应性调整。近些年乡村治理中行政集中水平越来越高，加之对乡村治理正规化的密集部署，有学者认为这将挤压村民自治的空间，因而对自治的前途表示忧虑。正规化的乡村治理看似是在挤压自治的空间，但实际上也为更高水平的自治活动提供契机。经验表明，只有在大量公共事务能够由政府依法管理起来之后，在日常生活领域中的民主自治才有充分发育的可能。因此，如果关于乡村治理正规化的部署得以全面落地，村民自治的制度实践就会朝着现代化的方向迈出一大步。当然，这一前景必须配套以自治、法治、德治之间治理边界的重新调整，这个过程在大部分地区还尚未破題。
（二）加强乡村治理体系建设
党的十九大提出实施乡村振兴战略之后，乡村治理体系的建设和完善正式提上政策日程，各方面开展了一系列探索。
1.理顺乡村治理职能。乡村治理涉及组织、宣传、农业农村、民政、司法等多个部门，工作头绪多、协调难度大，长期以来一直是乡村振兴的一大难题。在党的十九大之前，政府部门序列中甚至没有一个负责乡村治理的专门机构。党的各级农村工作领导小组办公室有统筹乡村治理的功能，但这一机构更像一个综合信息机构，缺少必要的人员和抓手开展相关工作。组织部门、民政部门分别负责基层党的建设和政权建设，但多数情况下流于事务性、程序性管理，难以形成乡村治理的统合力量，就更谈不上战略谋划。
2018年党和国家机构改革中，为加强党对“三农”工作的集中统一领导，统筹实施乡村振兴战略，组建了农业农村部，明确其统筹推动发展农村社会事业、农村公共服务和改进乡村治理的职能。2021年，国家乡村振兴局成立，根据公开披露的信息，下一步会将乡村建设、公共服务、乡村治理等职能集中转移到国家乡村振兴局，这将有利于在乡村发展领域形成工作合力。
2.推介乡村治理范例。2019年，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，相关部门围绕中央要求重点开展了三方面工作。
一是示范村镇带动。为充分发挥先进地区的带动和引领作用，为各地乡村有效治理提供丰富的模式和样板，相关部门先后遴选了两批乡村治理示范村镇，向全国发布和推介。第一批包括99个乡镇、998个村，第二批包括100个乡镇、994个村，两批乡村示范村镇具有覆盖全面、类型多样的特点，充分发挥了示范带动作用。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
二是典型案例借鉴。在村镇整体示范之外，相关部门还着眼于某些好的做法和机制，在全国遴选了若干典型案例进行宣传推介。截至目前，已经遴选出三批近100个典型案例，这些案例聚焦强化党的建设、创新议事协商形式、创新基层治理方式、加强县乡村三级联动、引导多元主体参与等乡村治理的重要领域和关键环节，形成了一批可复制、可推广的经验做法。
三是典型做法引领。各地在乡村治理中探索形成了很多有效的典型做法，解决了一些难点堵点问题。相关部门在总结地方实践经验的基础上，深入分析乡村治理中运用积分制、清单制，以及整治高价彩礼、大操大办等方面典型做法的内在规律、关键环节，提炼形成了乡村治理典型方式工作指南向全国发布，供各地在加强和改进乡村治理中参照借鉴。
3.开展体系建设试点。2019年，中央农办牵头组织了以县（市、区）为单元的乡村治理体系建设试点工作，首批试点一共是115个，试点期限是2019年12月—2021年12月。试点内容主要包括探索共建共治共享的治理体制、探索乡村治理与经济社会协调发展的机制、探索完善乡村治理的组织体系、探索党组织领导的自治法治德治相结合的路径、完善村级权力监管机制、创新现代乡村治理手段等八个方面。考虑到部分试点地区受新冠肺炎疫情影响，工作启动较晚，试点经验需巩固提升，农业农村部和国家乡村振兴局发出通知，决定将试点期延长至2022年底。
上述措施针对当前乡村治理中的重点难点问题，找到了一些行之有效的突破口，形成了新的工作抓手，取得了一定的成效。这些措施有一个共同特点，就是“虚功实做”，这对于地方治理能力本身就是一个很大的考验。①如果操作不当，一些工作就有可能“做虚”，甚至陷入文牍主义、形式主义的陷阱。总体看，这些措施的“软治理”意义较强，仍然是在治理体制的浅表层面做文章，没有触及核心的体制机制内容，难以解决结构性问题，改革红利有限。目前，仅仅是通过信息反馈、推介案例、示范引领等手段进行适度润滑，这对一个专门的政策领域而言仍然是比较粗放和初级的。当然，这一问题也不宜过分苛责，乡村治理现代化面对的不是一项具体工作，而是整个乡村社会的除旧布新，单一部门也不可能推动广泛的全局变革。
四、乡村治理现代化走向及中长期展望
（一）“十四五”走向的基本判断
上文对乡村治理现代化的趋势性特征进行了分析，这些趋势性特征是慢变量长期积累的结果，在特定阶段具有较强的稳定性和不可逆性，多维趋势的总结基本可以归纳出乡村治理现代化的走向。
第一，专业农户崛起已成不可逆转之势。中国农业已经走上了商品化、专业化的路子，在产业自身迭代和国内外竞争压力下，农业专业化水平一定会进一步提升，专业农户会日渐崛起。这也意味着农业能够吸纳的劳动力会逐步减少，小农户尽管还在务农，但无法依靠农业实现有效就业。这是国际产业竞争大背景决定的，也是世界农业发展的普遍规律，无法也不应该去逆转。小农户只能从农业之外寻找新就业机会，但在经济下行预期下这一目标存在阶段性困难。专业农户崛起的趋势非常确定，依靠农业维持生计的农户进一步减少非常确定，但“挤出”人口是否能够实现有效就业则带有不确定性。
第二，农村产权改革红利将会持续释放。党的十八届三中全会以来，中央陆续部署了超过50项土地制度和产权制度改革事项。这些改革初期都局限在试点试验地区，改革事项之间的配套性也不强。随着改革试验陆续成熟，改革的扩展效应逐渐显现，“十四五”正是前期改革红利的集中释放期。在典型农区村庄，产权制度已经不会成为带来社会关系紧张的关键因素;但在城中村、城郊村和经济发达村，资产控制权的争夺仍然是引发冲突的重要诱因。
第三，城乡空间布局进入动态博弈区间。中国城镇化进程处于中后期，离城乡人口均衡还有较大距离，这个过程中乡村类型还会发生深度分化调整。这是一个客观趋势，只能应对，无法改变。政府在应对上面临一个三重策略结构：（1）从优化城乡土地资源布局、释放发展结构性潜能角度，央地政府都倾向于通过“增减挂钩”等手段逐步将乡村建设用地平替到城市，这一政策已运行多年;（2）从维护农民权利和农村稳定角度，中央政府更倾向于不改变空间现状前提下作渐进小幅调整，2020年山东“合村并居”被叫停就是一个实例;（3）从改善“空间—治理”结构的角度，如果大幅空间重组不被允许，将倒逼地方政府在调整治理单元和治理半径上下功夫，但这种方式也存在弊端和后遗症。城乡空间布局调整策略往什么方向走，主要取决于中央决策，這一决策结构中约束较多，很难准确判断下一步走向。
第四，乡村治理体制调整已经逐步入题。尽管乡村治理政策范式正式形成的时间不长，现有的政策举措也更偏重于修补和润滑，但只要具有了这方面的政策意识，未来根据实际情况作出调整并不困难。
综合上述因素，可以对乡村治理走向作出初步研判：“十四五”期间，村庄类型分化和乡村社会转型将日趋加深，“政经分开”改革有望向更大范围推广，城乡空间布局调整有可能放缓。典型农区，随着人口压力纾解、专业农户发育和社会分工深化，一个去依附的专业化社会将逐步形成，乡镇机构强身瘦体、村级机构化繁为简趋势已现，部分地区村民自治向社群合作形态转变的条件开始成熟，乡村治理水平提升比较确定。城中村、城郊村、经济发达村土地制度和治理体制改革如果长期滞后，大概率会形成“半城市化”聚居系统，有的地方甚至有演变为贫民窟的苗头，对其中潜藏的经济社会风险要高度重视。
（二）内外影响因素的分析
上述趋势的演化深度受到若干内外因素的影响，对其中长期演化方向作出判断，需要叠加考虑重要的外部变量。
1.国际风险因素。近几年，面对复杂多变的国际形势，中央以超高频率、超常强度强调“三农”的基础地位。习近平对“三农”问题作出大量重要论述，有两个思想对于应对现阶段风险尤其重要。一是“历史耐心”思想。特别是涉及土地制度和农村改革时，他强调这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。[10]（P259-260）二是“战略底线”思想。2020年中央农村工作会议上，他强调从世界百年未有之大变局看，稳住农业基本盘、守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”。①B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
这一系列精神的一个核心意涵是在当前阶段的“三农”工作中，稳定的要求大于对效率的追求。这一指导思想向具体部门传导之后，一些方面的工作节奏已经出现了调整。比如，围绕贯彻“历史耐心”和“战略底线”思想，农业农村部部长唐仁健撰文表示，在粮食安全、土地和基本经营制度等重大问题上，不能只算经济账、眼前账，更要算政治账、长远账，强化底线思维和风险意识。[11]（P22）事实上，这一导向在政策面上也已经有所反映：农业领域，为稳定粮食生产对种植结构的刚性管控、增加对生猪养殖的泛计划调控措施、比较效益重压下大豆的恢复性生产;农村领域，鼓励农民工返乡就业创业、出台小农户保护措施、重启宅基地审批;等等。
这样一种“应变状态”何时能够打破，取决于国际形势的变化，难以作出判断。据经济学界的估计，2030年前后中国在经济总量上将会超过美国，科技、能源、全要素生产率等方面与发达国家的差距也会显著缩小。到了这个阶段，美国将不得不承认中国的崛起，美国和西方世界的对华策略可能发生一个较大调整，这时中国在基础领域的改革和政策调整将会有新的空间。这或许可以作为一个重要参照。
2.产业结构因素。与主要发达国家相比，中国一个非常独特的特征就是农业就业比重较大。从各个时点上比较都呈现出这个特点。这与独特的禀赋结构有关，同时也不能回避多方面政策偏差的长期积累。
如果以联合国给出的人均GDP12 500美元作为进入高收入国家的门槛水平，中国在2022年将正式迈入高收入国家行列。对美国、英国、法国、德国、日本等主要发达国家进入高收入阶段时的产业和就业结构进行比较，就可以发现中国存在两方面问题（如表2所示）。一是农业产业占比偏高。上述5国在进入高收入阶段时，除法国外，农业产业占比通常在3%以下。但中国目前农业产业占比仍然达到7.7%，而且近些年出现了徘徊趋势。二是农业就业比重畸高。在现代化过程中，很多国家都存在农业增加值占GDP的比重下降快，农业就业比重下降慢的现象。也就是说，在特定阶段农业产业比重与农业就业比重的下降呈现异步性是一个正常现象。但要注意，上述5国在进入高收入阶段时，农业就业比重通常是农业产业比重的2倍左右。但中国目前农业就业比重是农业产业比重的3倍以上，高达23.6%。有研究对2015年131个国家三次产业相似系数进行了分析，中国在131个国家中排名第87位，距离发达水平相差甚远。[12]（P8）
从统计数据来看，似乎仍然有大量小农户堆积在农业上。但结合前面的分析可以看到，统计数据中的农业就业人员实际包含了一大批被现代农业“挤出”的人口，他们仍然居住在农村从事着小规模的农业兼业劳动，但并未真正实现有效就业。一般而言，这部分人的出路应该是进入二三产业首先是制造业就业。而中国面临的一个比较麻烦的问题是制造业的早熟，也就是当我们制造业达峰多年以后（制造业2006年已经超过峰值），仍然存在较大的隐形农业就业比重，意味着农业和低端服务业必须承受这个剩余劳动力负担，结果会造成二元经济结构难以消除。[13]（P36）這是一个结构性约束，如何应对，也影响到乡村治理基础结构的演化。
（三）中长期走向分析与展望
在“十四五”走向分析的基础上，再结合内外两方面因素的估计，可以对乡村治理演化的中长期趋势作出展望。2035年，中国要基本实现社会主义现代化，这也包括基本实现农业农村现代化。从“十四五”末到2035年这10年，可以以2030年为界，分两个阶段进行讨论。
从2025年到2030年，农业农村现代化水平会持续提升，城乡公共服务均等化、农村生活设施便利化继续改善是毋庸置疑的。但2030年之前“三农”更多要为应对外部风险发挥支撑作用，农业农村作为“蓄水池”“压舱石”的地位仍然会受到重视，自身的改革和效率追求只能放到次要位置。外部压力下，农村改革不会太快，特别是触及核心体制机制的方面很可能悬置较长时期。即便是城市化继续推进、农村常住人口持续减少的趋势得以延续，进城落户人口农村权益的退出恐怕也不会大幅放开;会适度容忍人口和空间错配带来的效率损失，以保证粮食产量和社会稳定;此外，应对城乡空间分化的重组政策、乡村治理体制的适应性调整都会相对审慎。缺少改革牵引，乡村治理也会进入“平台期”，总体格局将基本维持在“十四五”可能达到的水平，继续深化调整的幅度不会太大。
从2030年—2035年，如果外部环境能够有所好转，改革框架得以大幅拉开，农业农村现代化累积效应快速向社会治理领域传导，乡村治理现代化将进入跨越发展阶段。这个时候，政策调整有了更大的主动权，克服自身在治理体制、产权制度、产业结构上的一系列弊端，将成为一个急迫问题。
需要注意的是，当前的审慎框架可能会带来一系列内生风险：一是农民形态固化带来乡村社会结构黏滞。如果农业剩余劳动力就业问题长期得不到解决，再发展5—10年，乡村社会就会呈现出富裕的专业农户与贫穷小农户长期共存的局面。其后果是：一方面，小农户占据相当数量的土地，维持着低水平的产能，制约了农业现代化进一步发育的空间;另一方面小农户生存状况长期得不到质的改善，会与专业农户形成对立，不利于乡村社会稳定和文明程度提升。二是产权改革和空间调整滞后影响结构性潜能。当前，土地利用的低效、分散、浪费问题严重，支撑经济发展的结构性潜能逐步趋于衰竭。如果农村产权改革和空间布局调整维持5—10年的保守策略，这种后果宏观经济能否承受，是一个未知数;乡村治理效率改善和治理体制调整亦不得不屈从于人口和空间错配的格局。三是治理体制调整延误，城乡治理一体化难以实现。不同类型乡村的治理体制得不到适应性调整，空心村和小规模村庄维持高成本、低效率的治理模式，城中村、城郊村和经济发达村潜藏的风险进一步放大，典型农区与专业化生产相适应的自治形态也得不到发育，乡村治理现代化就会面临停滞风险。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
考虑到外部风险难以自主掌握，而且2030年国际环境能否好转尚有很大不确定性，从国家治理层面要留出风险屏障，因此要对目前的审慎框架作适度优化，在风险可控、红利较大、潜能充分的领域以超常力度深化改革，以应对可能的冲击和内生风险集中爆发。
五、乡村治理及农政领域的关联改革
第一，依循人口布局规律优化空间布局，采取以县域为单元、以县城为中心的乡村振兴策略。适度靠前增加县城基础设施投资，通过投资创造“挤入”效应，带动县域二三产业就业。为保证投资效应的持久性和对潜在增长的刺激作用，要避免“撒胡椒面”，避开衰退地带，特别是严控在村庄层面的分散低效过度投入。
第二，分类推进乡村治理体制改革。（1）典型农区村庄。推广“政经分开”改革，产权单元、治理单元和自治单元分开，产权单元独立于治理活动，治理单元适当扩大、自治单元适当缩小，减少治理中的制度摩擦。（2）经济发达村。企业与村庄脱钩，村庄社区按规模和区位确定新的组织方式，明确村庄和企业间的财务边界;村办企业开展股份化改制，明确股权结构、建立现代企业制度;企业党委纳入民营企业党建范畴，不再保留“党政社企”合一的村庄体制。（3）城中村、城郊村。已经进入城市规划区的村庄，逐步变乡村治理体制为城市治理体制，使治理形态与空间形态、产业形态相适配，村庄所属企业参照经济发达村方案进行股份化改制。
第三，突出强化衰退型地带和空心化村庄的治理措施。对于衰退型地区而言，有限的财政资源首先要保运转、保底线，确保不发生规模性返贫。衔接推进乡村全面振兴，应与经济发达地区有所区别，要找准工作切口和工作角度，根据禀赋结构挖掘差别优势。具体建议：一是严控财政支出，不再增加公共组织规模，不新增政府投资项目，集中有限资源保民生底线，确保不发生规模性返贫和新的致贫。二是促进人口集聚，衰退地区人口向县城及更高等级城市集中。优先引导社保兜底脱贫人员向城镇集中，因为这部分人群没有劳动能力，不涉及就业安排问题，在城市能够得到更好救助。三是促进隐性失业人口就业，这一工作可与县域投资作统筹部署，适度采用“低薪酬、广覆盖”的策略，实现“边就业、边培训”，在过程中扩充人力资本存量。
第四，通过资本重组构建农村集体经济开放发展新格局。当前的大部分农村集体经济，既获得不了规模经济效益，又没有什么要素比较优势，长此以往，集体经济与市场经济衔接只能是一句空话。建议在“政经分开”改革推广后，逐步打破村庄边界发展新型集体经济，将若干村庄的集体土地使用权和其他集体权益（比如生态景观观览权）打包，与优质资本有机结合组建规模企业以提升市场竞争力。
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Modernization Trend of Rural Governance during the 14th Five-year Plan Period and the Prospect of 2035
CHEN Ming
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）
Abstract：To understand the trend of rural governance modernization，we should grasp the overall situation from multiple dimensions such as farmers form，property right order，spatial layout and governance system，which constitutes a broad framework for analyzing Chinas rural governance modernization. During the 14th Five-year Plan period，the differentiation of village types and the transformation of rural society will be deepened day by day. In addition，with the deepening reform of rural governance system and the construction of governance system，the improvement of rural governance modernization level in typical agricultural areas is relatively certain，but the governance risks hidden in urban villages，suburban villages and economically developed villages should be paid great attention to. In order to cope with international pressure and external risks，the adjustment of basic factors of rural governance will slow down from now to 2035. However，in order to prevent endogenous problems caused by development stagnation，we still need to deepen reform in areas with controllable risks，large dividends and full potential.B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
Key words：rural governance;social governance;agricultural and rural modernization;rural revitalization
责任编辑：赵 哲
① 适应性效率是指在面对重大社会风险时，具有通过竞争迅速耗散超额租金，从而实现动态稳定的体制韧性。参见[美]諾思，瓦利斯，温格斯特.暴力与社会秩序：诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架[M].杭行，王亮，译.上海：上海人民出版社，2013：182-185.
① 参见中国社会科学院农村发展研究所“中国乡村振兴调查”（CRRS）数据。
② 2021年6月18日，许成钢以《产权作为制度基因》为题在清华大学产业发展与环境治理研究中心举办的“青木昌彦经济学论文奖系列高端讲堂”进行了专题演讲。文字稿参见许成钢：《产权与制度基因》，“大势看财经”公众号2021年12月22日。
① 2015年中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验;2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》强调，有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。
① 2017年中央农村工作会议，对“乡村治理体制”和“乡村治理体系”作出了区分。参见《中央农村工作会议在北京举行 习近平作重要讲话》，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/29/content_5251611.htm。
① 2021年中央“一号文件”明确：在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞“一刀切”。参见《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm。
① 中央农办主任、农业农村部部长唐仁健撰文指出：“乡村治理、乡风文明等工作，抓的是软件，务的是实功，要想取得明显成效，必须‘虚事实做、软件硬抓，让这些工作看得见摸得着，农民有真切实感。”这一论述也从侧面反映出当前加强和改进乡村治理在工作切入、工作角度方面面临的微妙处境。参见唐仁健《以务实管用的方法加强和改进乡村治理》，《农民日报》2021年12月9日第1版。
① 参见《习近平出席中央农村工作会议并发表重要讲话》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/29/content_5574955.htm。
收稿日期：2022-02-12
基金项目：国家社会科学基金项目“专业农户崛起与典型农区乡村治理现代化研究”（19CZZ030）;中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题“农业农村现代化的中国道路研究”（rkx20220301）
作者简介：陈明，管理学博士，中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授，主要研究方向为乡村治理与土地制度。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1
