协商民主的制度优势：中国共产党与民主党派政党协商的历史经验考察
2022-05-14周少来贺凯
周少来 贺凯
摘 要：新中国成立后，中国共产党与民主党派持续进行政党协商，在不同历史时期这种协商具有不同的制度背景、典型案例和阶段性特点。目前，政党协商不断高水平发展，各民主党派参与政党协商业已形成制度化的问题发现、考察调研、材料形成、意见建议表达、成果实现诸机制。新型政党制度的历史与现实表明，政党协商有利于中国政党制度的完善、有利于决策的科学化民主化、有利于国家治理的现代化，具有强大的协商民主的制度优势。
关键词：中国共产党;民主党派;政党协商;决策参与;全过程人民民主
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章編号：2096-5729（2022）03-0038-11
新中国成立七十多年来，各民主党派凭借其特有的制度优势、渠道优势、组织优势、人才优势，长期持续地参与中国共产党和国家的重大决策，与高层决策机构和决策者建立了较为密切的联系机制，全面介入公共决策的各个环节，这是全过程人民民主[1]的重要体现。政党协商是中国共产党同各民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式[2]，在社会主义协商民主中处于重要地位。目前，政党协商包括会议协商、约谈协商、书面协商三种形式，具有政治性、政党性、高层次性、直接性等特点，是各民主党派中央参与高层决策的重要渠道和方式。
一、新中国成立后中国共产党与民主党派政党协商的历史进程
新中国成立前，中国共产党与各民主党派已经开始进行一定形式的政党协商[3]。协商建国后到改革开放前，中国共产党与各民主党派进行多种形式的政党协商。改革开放以来，历任中共中央主要领导人恢复并坚持了政党协商传统。从20世纪80年代末开始，中共中央使这种协商逐渐制度化、规范化。政党协商在长期实践中形成了一些典型案例，确立了一系列重要原则、组织形式、工作机制、协商方式和制度规范[4]。（见表1）
（一）1949—1976年：奠基时期
中国共产党自建党以来就高度重视统一战线工作，先后建立国民革命联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线[5]，甚至把统一战线视为新民主主义革命取得胜利的“三大法宝”之一，长期注重统一战线作用的发挥。新中国成立前，中共中央领导人与民主党派领导人就已经建立了良好的个人关系，形成了座谈、会见、书信往来的传统，成为政党协商的原初形式。新中国成立后，中共第一代领导集体对多党合作的认识高度一致，形成了中国共产党对民主党派的总方针，即“在国家政治生活和祖国建设事业中同他们真诚合作，充分发挥他们的积极作用”[6]（P693）。1956年，中国共产党正式提出与民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针，更加激发了各民主党派的参政热情。这一时期，中共延续和创新与民主党派进行政党协商的做法，各民主党派中央从多种渠道参与了新中国的高层决策。
1.通过与中共中央领导人的座谈或会见。新中国成立初期，中国共产党与各民主党派先后就土地改革、抗美援朝、社会主义改造、中苏关系、制定《中华人民共和国宪法》等国家政治社会生活的重大问题进行协商[7]（P107）。如1950年6月，中共中央负责同志分别邀请各民主党派、无党派民主人士就土地改革的各种问题进行协商座谈，并邀请他们到各地参观土地改革的情况。毛泽东于1953年9月7日同李济深、黄炎培、章伯钧等民主党派和工商界代表谈话，系统说明对私营工商业社会主义改造的形式、方法、时间和利润分配等问题[8]（P159）。针对全国人大产生后人们对人民政协地位和作用的顾虑，1954年12月19日，毛泽东主席邀请各民主党派负责人和无党派民主人士在中南海座谈，发表关于政协的性质和任务的谈话，使得与会者对这些问题形成共识[9]（P324-326）。
2.通过最高国务会议。这一时期的政党协商，有一种形式上的创新。根据1954年宪法，国家主席在必要的时候可以召开最高国务会议①，许多提交最高国务会议协商讨论的重大议题，在会议前即已传达到社会各界尤其是民主党派、无党派及相关专业人士，经过充分酝酿和准备，会议主要在于听取反馈的意见和建议，加以集中和整理[10]。最高国务会议是作为执政党的中国共产党在国家制度层面上，与民主党派和社会政治力量进行政治沟通并就国家大政方针进行磋商、研讨的政治性合作组织形式[10]，许多重大决策是经会议协商讨论后作出的。②
3.通过考察调研形成意见建议报中共高层。政党协商的书面协商形式，是在新中国成立后，民主党派在不断实践探索中逐渐产生的一种决策参与方式。如在新中国政权稳固后，中共中央决定在1956年1月召开知识分子问题会议，定于1月下旬召开的全国政协二届二次会议，主要议题也是讨论知识分子问题。农工党中央于1955年12月4日发出《关于调查研究高级知识分子问题的通知》。根据各地方组织提出的知识分子遇到的问题和给出的改进建议，农工党中央整理了《关于知识分子团结改造问题的几点建议》，于1956年1月报中共中央。这些建议为中共中央知识分子问题会议的召开、中共中央《关于知识分子问题的指示》的制定提供了决策参考。
在新中国成立后的政治运行中，中共方面为民主党派及其成员提供了多种参与决策的渠道和方式，极大地促进了高层决策的科学化、民主化。虽然这一时期的参与制度化水平不高，但意义重大，为其后民主党派决策参与的恢复和发展及政党协商三种形式的确定奠定了基础。
（二）1977—1989年：恢复时期7506A925-DA23-4198-AB94-B194B57D3CC2
1977年，各民主党派、工商联恢复活动。中共十一届三中全会后，中国共产党在统一战线领域不断解放思想，正式恢复了就国家政治生活中重大问题与民主党派人士的协商。1979年10月，邓小平指出“我们热诚地希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热爱社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好”。[11]（P44）中共十二大正式将中国共产党同民主党派的方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”[12]（P47）。各民主黨派进行的对中国共产党和国家政治生活中重大问题的协商，尽最大可能代表、反映了成员和所联系群众的利益与愿望。
1.通过中共中央召开的座谈会或协商会。民主党派在这一时期通过中共中央召开的党外人士座谈会或协商会参与决策①，次数多、规格高、会期长、会议内容重要，会议协商成为这一时期民主党派最为主要的决策参与渠道。如中共中央于1987年8月29日—9月5日邀请各民主党派和部分无党派爱国民主人士、党外知识分子、民族宗教界人士举行座谈会，征求对中共十三大报告稿的意见，座谈会进行了几天的分组讨论，对报告稿提出了许多意见和建议。[13]（P1161-1163）
2.通过中共中央统战部召开的会议。中共中央统战部除了落实中共中央的多党合作政策之外，逐渐成为民主党派参与决策的一条重要渠道，是政党协商的具体途径之一。如据新华社报道，1983年10月中共十二届二中全会通过《中共中央关于整党的决定》之后，中央统战部先后召开多次座谈会，征求党外人士对整党问题的意见，各党派中央领导同志参加座谈。
3.通过调查研究提出决策参考建议。这一时期，各民主党派中央在自身界别优势基础上进行了一些调查研究，为党和政府提出有关意见建议。虽然整体数量有限，但为之后书面协商的大规模、常规性开展奠定了良好的基础。如1982年，民建中常会、农工党中央、全国工商联在进行认真调查研究的基础上，联合写出《关于扶持和振兴中药事业的建议》②，由中共中央统战部转报中共中央，获得中共中央总书记、国务院总理等领导人的批示。
改革开放后，各民主党派成员数量逐年增多、组织体系不断发展、机构设置渐趋完善，民主党派的决策参与可以依靠整个组织的力量开展。协商讨论专业的问题需要相关的专业知识和见解，这促使民主党派在保持原有主体界别的基础上发展不同专业领域的成员，进一步加强自身建设，力求通过发挥组织的力量以保证参加政党协商的水准。
（三）1990—2012年：制度化时期
1989年底出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》），首次明确规定中国共产党同民主党派进行政治协商的形式和内容③。1990年7月发布的《中共中央关于加强统一战线工作的通知》指出，“在我国，关系国计民生的重大问题，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见，进行充分的政治协商和民主监督，体现了我国广泛的人民民主，对于实现决策的民主化、科学化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策的贯彻执行，具有重要意义”[11]（P72-73）。1993年3月，八届全国人大一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，成为国家意志。2000年12月，江泽民在全国统战工作会议上讲话指出，“要建立健全配套措施，使多党合作进一步规范化、制度化。各级党委进行重大决策，要同民主党派、无党派人士进行协商。要扩大民主党派的知情范围和参与程度，进一步搞好参政议政”[13]（P1759-1762）。2003年，胡锦涛在党外人士座谈会上，肯定民主党派“围绕国家经济社会发展的重大问题开展考察调研活动，提出做好工作的意见和建议，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是实现决策科学化民主化的重要途径”[14]。2005年2月，中共中央颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称《新意见》），明确指出“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”，完善了政党协商的形式、内容和程序①。各民主党派通过参与政党协商，积极发挥参政党作用。
1.通过中共中央召开的座谈会或协商会。《意见》总结了会议协商的几种形式：民主协商会，高层次、小范围的谈心活动，民主党派、无党派人士座谈会。会议一般讨论中共中央将要提出的大政方针问题或某些专题，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议。《新意见》对协商的程序进行了规范，规定协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料;各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议;对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况[15]。每年能制度化地面见中共中央总书记并发表观点，这是民主党派参与决策的最直接有效渠道，也是其他方面不可比拟的优势。
2.通过中共中央统战部召开的会议或组织的考察。这一时期，各民主党派中央继续通过中共中央统战部召开的座谈会、协商会、通报会参与决策。实践中，中共中央统战部每年多次召开不同形式的会议，通报或交流情况，讨论某些专题，听取各党派提出的建议。如2000年3月16日，中共中央统战部举行党外人士情况通报会，曾培炎作关于西部大开发问题的报告，王兆国出席报告会并讲话[16]（P405）。
通过参加中共中央统战部组织的考察提出意见建议。从1993年开始，中共中央统战部邀请各民主党派主要领导对三峡工程、京九铁路、西部大开发等国家重大建设项目、经济社会发展中的重大课题进行联合考察，考察结束后，中共中央主要负责同志主持召开座谈会，听取民主党派、无党派人士的情况汇报和意见建议[13]（P1577-1578）。这是协商在决策的实施过程之中的体现，也是民主党派参与决策的新形式，成为目前民主党派重点考察调研的前身。7506A925-DA23-4198-AB94-B194B57D3CC2
3.通过考察调研提出决策参考建议。《意见》明确提出“各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议”。这一时期，各民主党派的调查研究迅猛发展，考察调研从每年一两项发展到每年十余项。考察调研除了邀请相关专家，还会邀请有关部委的领导共同开展考察。如时任农工党中央主席蒋正华带队于1998年8月赴曹妃甸的考察，就有国务院有关部门及相关国企等单位同志参与。实地考察后，农工党中央将《关于河北省京唐港曹妃甸20万吨级进口矿石码头建设项目尽早立项的建议》报中共中央、国务院。在2004年12月，国务院审议并原则通过了包括曹妃甸港区在内的《长江三角洲、珠江三角洲、渤海湾区域沿海港口建设规划》。
这一时期，中国共产党不断加强中国特色政党制度建设，通过具体措施及程序，促进了民主党派决策参与，特别是政党协商的制度化、规范化。中国共产党决策议事在这一时期的制度化，如集体领导和个人分工负责制、每年秋季召开中共中央全会、每年3月份召开全国两会、每年年底召开中央经济工作会议，使得民主党派明确了政党协商的周期和重点。
二、中国共产党与民主党派政党协商的制度机制
中共十八大以来，政党协商在中央层面保持着高水平发展态势。2012年，中共十八大报告明确指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。2015年1月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次明确提出“政党协商”的概念，并将之列为社会主义协商民主七种形式之首[7]（P95）。2015年5月在中央统战工作会议上，习近平总书记从战略高度指出：“我们发展社会主义民主政治、加强社会主义协商民主建设，就是为了发扬民主、集思广益，避免发生大的失误。民主和协商是实现党的领导的重要方式。”[17]（P558）会前，中共中央审议通过了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，把“参加中国共产党领导的政治协商”①列为民主党派的基本职能之一。2015年12月，中共中央办公厅专门印发《关于加强政党协商的实施意见》，明确了政党协商的定位、内容、形式、程序、保障机制。2017年，中共十九大报告指出“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”。2019年9月，习近平总书记强调，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。2020年12月，中共中央发布了修订后的《中国共产党统一战线工作条例》，再次以党内法规的形式明确政党协商的内容和总体要求。
按照《关于加强政党协商的实施意见》，中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件;宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议;国家领导人建议人选;国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况;关系改革发展稳定等重要问题;统一战线和多党合作的重大问题;其他需要协商的重要问题”，都是具有根本性、全局性、战略性的重大问题。
会议协商方面，中共十八大以来，政党协商会议召开了170余次[18]（P22）（截至2021年6月），这些会议有以下几种形式：一是一般每年有五次专题协商座谈会，包括农历春节前中共中央总书记主持召开座谈会，同党外人士共迎新春，一位民主党派中央主席作为代表发言，中共中央总书记作重要讲话;全国两会前总理主持召开座谈会，就《政府工作报告（征求意见稿）》听取党外人士意见建议;7月中共中央总书记主持召开座谈会，就上半年经济形势和下半年经济工作听取意见建议;8月或9月中共中央总书记主持召开座谈会，就中共中央全会文件或全国代表大会报告（征求意见稿）听取意见建议;12月中共中央总书记主持召开座谈会，就当年经济形势和次年经济工作听取意见建议。二是每年有两次调研协商座谈会，由中共中央政治局常委、全国政协主席主持，就民主党派中央的重点考察调研成果进行协商座谈，每次四个民主党派围绕一个主题座谈，有关部门参加。三是每年还有若干次其他协商座谈会，由有关中共中央领导同志或委托中共中央统战部主持召开，传达中央重要会议精神等，听取党外人士的意见建议。另外，在换届年会由中共中央负责同志主持召开人事协商座谈会，就重要人事安排在酝酿阶段进行协商，主要是就国家机构领导人员人选建议名单、全国政协领导人员人选建议名单听取意见。
约谈协商是中共党委负责同志不定期邀请民主党派负责同志就共同关心的问题开展小范围谈心活动，民主党派主要负责同志约请中共党委负责同志反映情况、沟通意见。[18]（P22）一般是全国政协主席或中共中央统战部部长邀请民主党派中央主席、常务副主席交流本党派自身建设中存在的问题以及对中国共产党和国家的工作建议。
书面协商是中共党委就有关重要文件、重要事项书面征求民主党派的意见建议，民主党派围绕重大问题以书面形式向中共党委提出意见建议[18]（P22）。中共十八大以来，各民主党派中央、无党派人士提出书面意见建议730余件[18]（P22-23）（截至2021年6月）。其中，各民主党派中央每年一次受中共中央委托就经济社会发展重大问题开展重点考察调研，在调研协商座谈会后，根据座谈会的协商意见，对建议专报进行修改完善后报送中共中央、国务院;每年有若干次经常性考察调研，基于调查研究形成的建议专报，根据主题报送中共中央或国务院。
为了做好政党协商有关工作，各民主党派业已形成制度化的问题发现、考察调研、材料形成、意见建议表达、成果实现诸机制，确保民主党派中央组织参与政党协商的高水平。
（一）问题发现机制
问题发现机制即选题机制。准确、快速地发现有必要、有可能提出意见建议的問题，是有效参与的前提。7506A925-DA23-4198-AB94-B194B57D3CC2
重点考察调研的选题，由中共中央统战部协助各民主党派中央确定。经常性考察调研的选题，有些是为解决界别特色领域的重要问题①，有些是为了准备既定会议的既定议题，还有些是骨干成员在日常工作学习中发现并提出。
（二）考察调研机制
考察调研机制是各民主党派通过形成调研方案、组成调研组、实地调研以形成对问题的直观认识的一整套程序。
在时间较紧的情况下，考察调研与材料形成两个环节几乎同时进行。如农工党中央关于区域灰霾污染防治的专题调研。2013年2月5日，同时担任农工党中央主席及卫生部部长的陈竺在卫生部主持召开专家座谈会。随后，农工党中央参政议政部完成了《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议（初稿）》，并认真核实数据。20日定稿后，农工党中央通过中共中央统战部向习近平总书记报送了《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议》。[19]
常规情况下的考察调研，首先根据调研计划起草调研提纲、确定调研方案。如农工党中央2016年开展的“医学教育改革发展”调研，参政议政部先拟出调研提纲，形成对这一问题的初步认识，随后制定调研方案。方案获得批准后，给调研目的地所在的省级组织发出通知，请其协助做好调研工作，并给有关部委司局发函邀请参加调研。接下来，通过现场参观交流、召开座谈会、听取汇报等方式完成实地调研。农工党中央参政议政部的同志做好记录、收集有关资料工作。
（三）材料形成机制
材料形成机制即民主党派参加政党协商有关文稿的撰写、修改、定稿的程序和过程，主要包括党外人士座谈会发言稿的形成、建议专报的形成等。
党外人士座谈会，尤其是中共中央总书记主持召开的党外人士座谈会，是政党协商中最为重要的会议协商。所以，各民主党派会精心准备其党派中央领导在座谈会上的发言稿，坚持问题导向，所提出的意见建议力求具有针对性、专业性、科学性。中共中央统战部会在座谈会召开前，安排党外人士集中阅读文件、听取情况分析，民主党派中央领导和责任部门的同志参加。在阅读文件前后，责任部门根据多方面素材，结合界别特色起草完成发言参考稿，供各民主党派中央主席使用。
建议专报的形成一般有以下几个环节：（1）收集资料，包括政策法规、专业研究成果、地方实践、领导讲话;（2）形成观点，要梳理事物发展规律、判断国家政策走向、厘清现状并分析对策;（3）搭好框架，包括现状与规律之间的矛盾、阶段性与长期性的关系、共识性意见建议;（4）补充完善，如果存在对重大问题缺乏判断、重要技术性手段缺失、观点重复或自相矛盾，在这一环节能得到纠正;（5）征求意见，请其他单位的领导或专家对稿件进行审阅，力求包括更广泛的共识性意见，使得建议的可操作性增强、语言文字精益求精①。之后，完成各民主党派中央机关发文程序，形成正式的书面協商材料。
（四）意见建议表达机制
意见建议表达机制即民主党派将调查研究成果以口头或文字的形式，通过不同渠道传递给高层决策者、决策机构的程序，是党派履行职能的具体表现，包括在党外人士座谈会上发言、呈送建议专报等。
在党外人士座谈会上发言：各民主党派中央主席、常务副主席根据通知的时间、地点到会。中共中央总书记主持召开的党外人士座谈会，国务院总理、全国政协主席等多位中共中央政治局常委出席。座谈会上，各民主党派中央主席按党派排序先后发言，在听取全部发言后，由中共中央总书记作重要讲话。这是党派把调查研究成果在最高层面展示的最好机会。
呈送建议专报：《关于加强政党协商的实施意见》规定，民主党派中央或其负责同志的调研报告、建议等书面意见，可由其直接向中共中央提出[2]。因此，民主党派中央的建议专报可以直送中共中央办公厅或国务院办公厅，由其转呈中共中央或国务院领导。
（五）成果实现机制
成果实现机制是民主党派建言献策成果得到决策者、决策机构的回应和处理，是党派存在价值的体现，包括党外人士座谈会发言被采纳、建议专报得到中国共产党和国家领导人批示等。
党外人士座谈会发言被采纳，能体现政党协商的积极意义。党外人士发言中提出的意见建议，由中共中央统战部协助中共中央办公厅分门别类地进行梳理、汇总，之后送给有关部门限期进行研究办理和落实，不能办理的，也要说明情况。②如农工党中央除了通过建议专报的形式多次建议③进行医保管理体制改革，尽快设立国家医疗保险局，还在党外人士座谈会上提出相关意见建议，此类建议在2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中得以实现，国家医疗保障局于2018年5月31日正式挂牌。
建议专报得到中国共产党和国家领导人批示，是各民主党派参与政党协商的重要成果。如前述2013年2月农工党中央报送的《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议》，得到中共中央总书记、国务院总理和多位副总理的批示，3月21日，国家发改委邀请相关部委和研究机构，召开雾霾污染防治工作座谈会，并特别邀请了农工党中央的领导参会发言[19]，9月10日，国务院下发《关于印发大气污染防治行动计划的通知》，农工党中央的建议切实推动了大气污染治理工作，并为国务院政策文件制定提供了科学参考。
三、中国共产党与民主党派政党协商的制度功能
中国共产党开展政党协商，是其发展全过程人民民主，提高治国理政能力的重要举措。民主党派参与政党协商，是其发挥政党功能的集中体现，是其在当代中国政治与政党中独特作用的充分展示。发展政党协商，有利于中国政党制度的完善、有利于决策的科学化民主化、有利于国家治理的现代化。
（一）政党协商有利于中国政党制度的完善
1.参与决策是不同政治制度下政党的最主要功能。政党是国家政治生活中的重要力量。政党制度与选举制度、议会制度，共同构成了西方国家政治制度的基础。西方政党要表达所代表的利益，是通过选举取得执政地位或在议会获得尽可能多的席位，从而使经过利益综合而形成的党的政策主张得以实现或产生影响。当代中国的政治制度，是中国共产党领导下的现代政权体系，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。各党派中央由于具有政党协商的渠道，与中共中央政治局委员、政治局常委，特别是与总书记有当面或书面接触的机会，能够间接参与当代中国的重大决策。通过参与，能够表达、实现成员和所联系群众的利益，体现民主党派存在的价值和意义，能够保证决策实现科学化、民主化。7506A925-DA23-4198-AB94-B194B57D3CC2
2.中国政党制度的形成和发展伴随着政党协商的发展。1948年8月1日，中共中央主席毛泽东电复各民主党派与民主人士，指出为了“建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国……实有召集各民主党派，各人民团体及无党派民主人士的代表们共同协商的必要”。其后，中國共产党同各党派、各团体、各族各界人士开始协商建国。1949年1月，各民主党派领导人李济深、沈钧儒等55人联名发表了《对时局的意见》，首次明确提出“愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行”。当年3月，在中共七届二中全会上，毛泽东明确提出“我们党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来”。9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立[20]。
由于新中国成立初期民主党派在社会主义革命过程中广泛参与了决策，发挥了重要作用，1956年中国共产党确定了与民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针。这一方针又促进了各民主党派更加积极地参与决策。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期后，建言献策工作逐渐成为各民主党派的中心工作。为了坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中共中央陆续出台了一系列文件，政党协商走上了制度化、规范化轨道。在新时代，通过推动高素质中国特色社会主义参政党建设，民主党派参与政党协商的水平更是不断提高。
3.民主党派更广更深参与政党协商标志着政党制度不断成熟。民主党派通过参与政党协商，把成员的利益和愿望表达给执政党，实现了部分群体的有序政治参与，发挥了政党应有的利益表达和利益综合功能;同时，民主党派成员在决策参与过程中不断了解国情，有利于他们加深对执政党路线、方针、政策的理解，凝聚共识，保证党派成员始终团结在执政党周围，这有效避免了西方多党政党制度下各政党之间的恶性竞争和民粹极化，进而避免了无底线的政治恶斗和社会撕裂。中国政党政治模式既体现和加强了中国共产党的执政党地位，也反映和巩固了民主党派的参政党地位。今后，民主党派更加广泛深入参与政党协商，履行好基本职能，在国家治理中发挥好独特的作用，就意味着中国新型政党制度的成熟完善。
（二）政党协商有利于决策的科学化民主化
1.决策的科学化民主化是治国理政的根本要求。公共决策体制机制触及各国政治体制的核心，通过分析一个国家的决策制度和决策过程，就可以揭示这个国家的政治发展水平。万里同志在1986年的全国软科学研究工作座谈会上指出，“政治体制改革的一个极为重要的方面，就是要充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化”“解决了决策民主化、科学化的问题，就能够大大完善和巩固我国的社会主义制度，充分发扬亿万人民的主人翁责任感，充分发挥他们的积极性和创造性”[21]。做到决策科学，可以使判断符合客观实际。做到决策民主，可以使人民能通过多种方式持续影响决策，保证决策结果能反映大多数人的利益。
2.科学民主决策在社会主义国家更为关键。社会主义的本质特征是公平正义。通过发挥中国特色社会主义制度优势，保证人民的幸福，实现国家的长治久安。民主党派提出了符合事物变化发展规律的意见建议，能体现决策的科学性;民主党派参与了高层决策，能体现决策的民主性。实践证明，从宪法修改到文件制定，从经济增长到政治发展，从医药卫生到食品安全，民主党派通过政党协商，为促进科学决策、民主决策发挥了重要作用。
3.决策领域的形势需要民主党派优化参与。目前我国任何一项重大决策，都涉及多个专业领域，甚至牵一发而动全身，需要做出配套安排。加之全球化时代的到来，我国与国际的交往日益频繁，国内国际因素互相影响更加深远，因此增大了决策的复杂性。伴随高速现代化的进程，当代中国的社会结构已经发生了深刻复杂的变迁，阶级阶层分化、利益诉求多样[22]，如何协调各种不同利益，如何防止利益集团对决策的负效应，都是摆在决策者面前的重要课题。
随着民众知识素质的提高，对利益表达和利益实现的要求越来越高，人们争取对自身利益最大化的决策出台。专家学者也凭借专业优势，大规模深度参与决策过程。决策者为了使决策得到全社会的认同和有效的实施，越来越无法忽视各方面的参与要求。[23]
面对上述决策复杂性增加、决策参与要求扩大的现实形势，民主党派应在现有基础上，更加努力凭借知识和渠道优势，有所作为，在重大政治、经济、社会问题上，秉持客观公正立场为中共中央、国务院建言献策，进一步促进决策的科学化民主化。
（三）政党协商有利于国家治理的现代化
1.国家治理的现代化需要智库支持。中共十八大以来，中共中央提出要加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，民主党派长期围绕党和国家工作大局，积极建言献策。可以说，民主党派参与政党协商是一种智库作用的发挥。
民主党派是知识分子群体的政党，是知识水平较高的政治组织。这种知识优势会以口头或书面的形式表达出来，即各类会议的发言及建议专报等。民主党派相对于一般智库，优势在于有遍布全国的组织体系，能邀请到相关部委官员、权威专家进行调研或座谈，有与最高决策层畅通的联系渠道。民主党派应吸取国内外知名智库的成功经验，做好自身建设，以发挥好智库作用。
2.民主党派参与政党协商能促进自身治理的现代化。宪法已经赋予民主党派在我国政治体制中的重要地位。为此，党派要以优化政党协商为根本点，提高参政党治理水平。参政党治理体系方面，党派中央机关内部要优化部门设置，加强信息化建设，保证高效、有序运行;纵向上选好配强各级组织领导班子成员，提前谋划后备干部队伍建设，增强中央组织对地方和基层组织的回应性，形成决策—执行—反馈循环往复的严密的组织网络。参政党治理能力方面，党派领导班子成员要提高“政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力”[24]，其中，要特别重视多发展高层次、特色专业领域的成员，并将骨干成员推荐到人大、政府、政协重要岗位上去，为党派参与政党协商打下良好的基础，从而在更大程度上提高建言献策的能力水平，实现自身治理的现代化。7506A925-DA23-4198-AB94-B194B57D3CC2
3.民主党派参与政党协商能促进相关治理体系和能力的现代化。使民主党派更好地参与政党协商，还需要国家治理体系诸方面的改进并加强协调。中共中央组织部、统战部要加强对党派干部的实职安排与政治安排;中央编办要优化党派中央机关的机构设置和人员编制;财政部应根据党派职能定位给予相应的资金支持;中共中央统战部要履行好《中国共产党统一战线工作条例》规定的职责，解决多党合作领域的重点难点问题，如统战部为了建立对民主党派建言献策情况的评价体系，需要与中共中央、全国人大、国务院、全国政协有定期联系机制，收集、分析党派及其成员的各种履职情况，又如各民主党派意见建议被批转到相关部委时，部委要认真处理，积极与党派沟通，把办理结果及时反馈给民主党派。这些治理体系方面的变化，会伴随治理能力的提升。
四、结 语
政党协商是我国全过程人民民主在政党制度中的生动体现。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。这一政党制度，不仅符合当代中国实际，也符合中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化。[25]新型政党制度与其他政党制度的不同之处，最主要的是民主党派能够通过政党协商参与到高层决策之中，并且这种参与不是通过多党竞争实现的，而是通过多党合作实现的。展望政党协商的未来发展，理论层面，政治学研究者和民主党派党务工作者应加强政党协商理论研究，深入梳理历史，总结经验规律，探讨其机制原理、评价体系、与其他协商民主形式的协调等。实践层面，执政党为参政党提供有利的政治和经济资源、提供相应的体制机制安排;民主党派内部要提升自身制度化水平、加强内部智库建设、提高人员能力和水平、完善运行机制。通过中共中央的重视和各民主党派的努力，不断规范政党协商形式、提升政党协商水平，进一步完善我国新型政党制度，促进科学民主依法决策，推进国家治理现代化进程。这是当代中国协商民主发展的强大制度优势，也是中国民主政治发展的特色制度路径。
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Advantages of Deliberative Democracy：Historical Experience of Political Party Consultation between the Communist Party of China and Democratic Parties
ZHOU Shao-lai1，HE Kai2
（1.Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China; 2.Central Research Office，Chinese Peasants And Workers Democratics Party，Beijing 100011，China）
Abstract：After the founding of new China，the Communist Party of China and the democratic parties continued to carry out political party consultation. In different historical periods，this consultation has different institutional backgrounds，typical cases and phased characteristics. At present，political party consultation has been developing at a high level，and all democratic parties have formed institutionalized mechanisms for problem discovery，investigation and research，material formation，expression of opinions and suggestions，and achievement realization. The history and reality of the new party system show that party consultation is conducive to the improvement of Chinas party system，the scientific democratization of decision-making，the modernization of national governance，and has strong institutional advantages of consultative democracy.
Key words：the Communist Party of China;the democratic parties;political party consultation;decision-making participation;the whole process of peoples democracy
责任编辑：刘 博
① 1954年宪法规定，最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。
② 会议由国家主席召集，参加会议的主要是人大和政府部门的领导人，所以是高层次的。前期因民主党派和无党派人士在政权中任职较多，所以会议的参加者中，民主党派负责人和无党派人士也占到一半以上，虽然他们是以国家工作人员身份参加的;在后一时期，最高国务会议则明确规定参加者包括各民主党派和全国工商联、无党派民主人士及民族、宗教、华侨界上层人士。
① 从1975年宪法开始，已不再规定最高国务会议，所以中共中央召开的座谈会、协商会成为规格层次最高的民主党派参与决策的会议种类。
② 建议书中，就加强专业领导;适当调整政策;加强收购，改进生产，提高质量;大力培训中药人才;加强中药科研工作;发挥优势，统一出口等六个方面的问题，提出意见和建议。
③ 具体规定为：中共同民主党派进行政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容。主要采取以下几种协商形式：中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。这种会议一般每年举行一次。中共中央主要领导人根据形势需要，不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，就共同关心的问题自由交谈、沟通思想、征求意见。由中共召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。这种会议大体每两月举行一次。重大事件随时通报。有的座谈会亦可委托中共全国政协党组举行。除会议协商以外，各民主党派和无党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向中共中央提出书面的政策性建议，也可约请中共中央负责人交谈。
① 具体规定为：中国共产党同各民主党派政治协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。协商的内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。要进一步完善协商的程序。中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划;协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料;各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议;在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识;对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。
① 长期以来，中国共产党领导的政治协商通过两种基本方式进行：第一种是中国共产党同各民主党派的政治协商，即政党协商;第二种是中国共产党在人民政协同各民主党派的政治协商，即政协协商。两者在具体含义、协商特点、协商主体、协商内容、协商形式上都有区别。
① 由于民主党派在组织发展上长期坚持“三个为主”方针——以协商确定的范围和对象为主，以大中城市为主，以有代表性的人士为主，所以各民主党派均在较为固定的重点领域发展成员，因此成员构成上形成了各自的界别特色，如民盟和民进的“教育”特色，民建的“经济”特色，农工党的“医卫”特色，九三学社的“科技”特色。在某些领域的专业人才数量、质量优势，可以轉化为决策参与的知识优势，具体体现为开展调研的选题多与界别特色相关。
① 参考对农工党中央参政议政部熊凤同志的访谈。
② 2021年6月25日，国务院新闻办举行新闻发布会，发表《中国新型政党制度》白皮书。发布会上，中央统战部民主党派工作局局长桑福华介绍了政党协商的内容和形式。
③ 农工党中央从2013年到2017年五年间多次深入调研，先后报送了《关于建立符合国情、体现规律、促进发展的医疗保障管理体制的有关建议》《关于构建统筹协调一致的医保管理体制的建议》《关于统筹基本医保管理，加快推进医改向纵深发展，尽快设立国家医疗保险局的工作方案建议》《关于将基本医保政策制定纳入医改领导小组权责范围的建议》《关于推广福建医保改革经验，完善国家医疗保障制度供给的建议》等5份建议专报，分别得到国务院总理李克强等领导同志的重要批示。
收稿日期：2022-04-08
基金项目：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展研究”（21ZDA124）
作者简介：周少来，中国社会科学院大学政府管理学院副院长，中国社会科学院政治学研究所首席研究员，主要研究方向为民主理论、中国政治发展与国家治理;贺凯，中国农工民主党中央研究室四级调研员，主要研究方向为政治理论与协商民主。7506A925-DA23-4198-AB94-B194B57D3CC2
