内蒙古重点国有林区经济转型发展的效益评价

刘斯维

(中国内蒙古森林工业集团有限责任公司，内蒙古 牙克石 022150)

内蒙古重点国有林区是我国东北、内蒙古等重点国有林区的重要组成部分，长期以来在我国经济社会发展过程中为国家原始资本积累、区域生态建设及生态服务等领域做出积极贡献[1]。2015年以来内蒙古重点国有林区全面停止天然林资源的商业性采伐，这对林区长期以来依托森林资源形成的经济社会体系带来了深刻影响，尤其是对赖以存在的各类林产工业造成直接冲击。在此背景下，内蒙古重点国有林区加快了区域内经济转型和产业升级的步伐，一方面，大力发展各类非林非木产业，摆脱长期以来形成的对木材资源的高度依赖；另一方面，充分利用林区多年来积累形成的森工产业基础和行业优势，拓展原有森工产业链[2]；再者，进一步挖掘林区森林资源的其他潜在经济价值，积极培育和发展各类非木质林业产业。经过多年的发展，内蒙古重点国有林区在经济转型发展方面取得了一定成效，为了进一步为后续转型发展提供有效的改进建议，有必要对近年来林区经济转型发展成效进行有效评价，在评价过程中发现不足和问题[3]。

1 内蒙古重点国有林区经济转型发展现状

1.1 内蒙古重点国有林区经济发展概况

自21世纪初内蒙古重点国有林区启动实施天然林资源保护工程以来，就已经在大幅削减木材产量的背景下开始积极探索以非木质经济为主要内容的转型经济发展[4]。全面停伐的政策倒逼作用下林区进一步加快了经济转型发展的相关实践。结合统计数据来看，图1展示了林区9年来经济发展的基本趋势，总体上呈现先增长后下降的态势。其中，2010年以来林区经济总产值从45.99亿元增长到2019年的50.88亿元，增长了10.63%，2016年达到最高值，之后开始下降，这与2015年后林区持续推进的森工体制改革以及全面禁止天然林资源商业性采伐等严格的森林资源管控政策有一定关系，重大政策调整一定程度上对林区短期内的经济社会发展及产业转型等有较大冲击，2017年林区经济总产值开始出现回升，反映了体制改革所带来的经济发展红利开始逐步显现，尽管较2010年相比依然有约10%的增长表现，但是截至2019年这种回升的速度和规模依然有限。林区转型经济持续发展过程中，以森林旅游、森林食品、特色种植养殖等为代表的林下经济产业发展突出，2019年，林区林下经济实现产值3.1亿元，带动就业近1.4万人，人均增收达1.5万元。

图1 2011—2019年内蒙古重点国有林区经济发展趋势

1.2 内蒙古重点国有林区产业结构变动情况

内蒙古重点国有林区经济转型发展的一个重要内容即是产业结构调整，具体表现为以传统森工产业为核心的第二产业比重开始持续下降，而以林业旅游等服务业为主的第三产业比重有所上升[5]。另外，伴随林区经济的总体发展，在配第克拉克定律之下，林区产业结构总体呈现出从第一产业逐渐向第二、第三产业发展的基本特征[6]。表1展示了2010年以来内蒙古重点国有林区三次产业结构的具体变动情况。其中，受到减伐停伐的政策影响，林区木材产量大幅下降，第二产业比重从2010年的21.16%下降到2019年的11.69%；第一产业出现小幅下降，第一、第二产业下降份额均在第三产业上得到弥补，第三产业比重大幅增长深刻揭示了林区依托森林旅游等新兴热门产业有效支撑和推动着林区经济转型发展的进程、水平及成效。

表1 2010—2019年内蒙古重点国有林区三次产业结构变化情况

2 内蒙古重点国有林区经济转型发展存在问题

2.1 专门用于经济转型发展的资金投入不足

进入21世纪以来，内蒙古重点国有林区积极响应停伐减产的天保政策要求，加快推进林区经济转型发展，但是在转型产业发展升级的过程中必须面临的问题即是天保工程资金在促进产业转型方面的投入并不多，远低于用于社会保障及森林资源恢复保护两项内容[7-8]。而林区近年来逐渐发展起来的各类转型经济，以非木质林下经济为代表，尽管一定程度上缓解了停伐减产导致的传统森工经济严重萎缩的不利局面，但是各类型的非林非木经济整体上表现出产业规模小、技术水平低、附加值低等典型特征，大多数的转型产业仍然处在初级发展阶段，尚不能充分支撑林区经济转型需要[9]。

2.2 缺乏高素质专业人才的支撑

内蒙古重点国有林区在大力推进转型经济发展的过程中需要尽快解决的第二个突出问题是现阶段林区严重缺乏各类型高素质专业人才。一方面，林区存在着比较严重的人才流失问题，尤其是青年人才资源大量流失，对林区未来持续发展和产业转型升级等造成不利影响[10]；另一方面，在人才引进和人才培养方面，近年来林区并没有取得积极进展，以林业旅游、林产品深加工、拓展各类林产工业链等为代表的转型经济发展急需各类高素质专业人才，人才缺乏大大削弱了林区转型发展的能力和潜力[11]。

2.3 林区政策波动影响需要一定时间恢复

内蒙古重点国有林区自2000年以来先后经历了职能定位转变、一期和二期天保工程实施、全面禁伐政策、国有林区改革等一系列重大政策的调整和实施，尤其是最近几年实施的禁伐政策及国有林区森工体制改革等顶层设计[12]，对林区长期以来经济社会的稳定发展带来一定复杂影响。尽管严格的资源管控政策及有利于破解长期限制林区发展的僵化的体制机制具有经济、社会、生态等多重潜在效益和红利，但是短期内对林区经济社会发展的影响也是客观存在的。为此，林区未来加快转型发展需要面临的一个现实问题就是尽快适应和逐渐消除政策变动对林区带来的一系列不确定性影响，并在一段时期内逐渐恢复，将不利影响逐渐转变为改革红利，促进林区转型发展。

3 内蒙古重点国有林区经济转型发展效益测算

3.1 经济转型发展效益的评价指标体系构建

对内蒙古重点国有林区而言，经济转型发展意味着实现林区森林资源保护、生态环境建设以及培育新的经济增长点、改善林区社会生计状况等多重目标，经济转型是实现上述多重目标的重要前提和基础保障，也是林区可持续发展顶层设计的有效支撑。林区经济转型发展是一个持续推进的过程，通过对某一阶段内的转型发展状态和水平等进行定量评价，既可以对前期林区转型发展情况进行综合考核，也可以通过评价分析为后续发展实践提供启发和参考。为了有效评价近年来内蒙古重点国有林区经济转型发展取得的积极成效和充分明晰林区经济转型的发展水平，结合林区林业经济转型的客观实际，立足经济规模、经济结构、经济支撑三个二级指标，系统构建了内蒙古重点国有林区经济转型发展效益的评价指标体系。表2中的评价指标的选取主要基于其能够充分代表和反映林区经济转型发展进程和发展水平的客观考虑，同时这些指标也是直接影响林区转型经济发展的重要因素。其中，接续替代产业是近年来林区发展最为显著的林业旅游与休闲服务产业，已经成为支撑林区第三产业发展及转型经济发展的重要选择。

表2 内蒙古重点国有林区经济转型发展效益的评价指标体系

3.2 研究方法及数据来源

本文主要采用基于熵值法的三级指标综合评价方法。其中，熵值法主要是测算各个指标的权重值，运用该方法测算指标权重能够避免主观因素的影响，确保指标权重的客观合理。另外，鉴于近年来国内外学者在诸多涉及权重测算及综合评价的研究中广泛使用了基于熵权法的多目标综合评价方法，因此文中不再对方法步骤进行赘述。在评价结果的等级划分上，最终评价得分处在[0.7，1)区间为优秀，[0.4，0.7)区间为良好，0.4以下则为一般。本文所使用的数据主要是基于2011一2020年中国林业出版社出版的《中国林业统计年鉴》(2018后改为《中国林业和草原统计年鉴》)中关于内蒙古森工集团的相关统计数据。

3.3 效益测算结果与分析

结合已经确定的研究方法及相关统计数据，最终测算得到如表3所示的内蒙古重点国有林区经济转型发展效益的评价结果。根据上述测算结果，分别从两个层面展开具体分析：一是对内蒙古重点国有林区经济转型发展综合效益评价结果进行分析，即总体上识别和评价林区近年来经济转型发展取得的成效；二是分别从三个二级指标入手进行结果分析，通过比较三者的变化特征，发掘影响林区经济转型发展综合效益的障碍因素，为后续提出改善林区经济转型发展综合效益的对策建议提供依据。

表3 内蒙古重点国有林区经济转型发展效益的测算结果

第一，内蒙古重点国有林区经济转型发展综合效益评价结果分析。结合表3得到的具体测算结果来看，2010年以来林区经济转型发展综合效益得分略高于0.5的分界线，处于良好水平。在变化特征上，总体上处于先升后降，然后稳步回升的基本趋势，截至2019年已经回升至2010年的水平。上述变化一方面在一定程度上反映了现阶段林区受到体制改革的影响，产业转型发展的地位和重要性一定程度上让位于国有林区改革；另一方面也说明全面禁伐及国有林区改革等重大政策调整和资源管控措施出台的同时，也在广度和深度上持续对林区经济转型发展规模、发展水平等产生倒逼驱动力。这种倒逼机制的影响从2017年以来林区综合得分开始逐渐回升就有所体现，反映了林区经济转型发展逐渐恢复到正常轨道，尤其是伴随林区政企合一体制的逐步瓦解及更加顺畅的制度体系建立起来，内蒙古森工集团充分建立现代企业组织经营管理体制，积极参与到市场竞争当中，会进一步推动林区的经济转型发展水平。

第二，内蒙古重点国有林区经济转型发展二级指标效益评价结果分析。鉴于三个二级指标对林区经济转型发展具有的深刻影响，从表3中的平均得分结果来看，要素投入指标10年间的平均效益得分最低，成为影响和阻碍林区经济转型发展总体水平的主要因素。结合林区近年来的具体发展实践来看，资金投入和劳动力投入长期以来的客观表现并不利于林区经济转型的持续进步。从资金投入方面来看，前文已经阐述了专门用于支持林区经济转型发展的资金投入近年来严重不足的客观问题，由此也能够进一步验证表3中的测算结果。从劳动力要素投入来看，2010年以来内蒙古重点国有林区年末在岗职工人数从6.05万人减少到2019年不足5万人的水平，除了劳动力要素的投入数量明显下降之外，劳动力要素的综合素质和专业水平也有待提高，严重影响着林区经济转型发展进程。

4 结论与建议

4.1 研究结论

综合上述研究，得出如下几点结论：首先，近年来内蒙古重点国有林区在经济转型发展上取得了一定成效，综合发展效益平均得分为0.518，处于良好水平，但是略高于分界线，因此整体上经济转型发展的综合效益有待进一步提高；其次，近年来影响和阻碍内蒙古重点国有林区经济转型发展进程的主要因素为资本、劳动力等各类生产要素的投入，不利于林区转型产业的培育和发展；再次，近年来内蒙古重点国有林区在经济转型发展在一定程度上受到政策不稳定性的影响，但是在体制机制改革之后进入相对稳定时期，林区的经济转型发展也开始逐步进入改善状态。

4.2 对策建议

结合论文得到的评价结果及内蒙古重点国有林区近年来经济转型发展的客观情况，分别从政策、资金、劳动力等方面提出加快内蒙古重点国有林区经济转型发展进程及提升综合效益水平的对策建议。第一，持续深化国有林区体制机制改革，尽快构建政企分离后林区顺畅的管理制度体系，尤其是资源管理体系、林业企业组织经营体制等，确保林区具有比较稳定的有利于经济转型发展的政策环境；第二，优化林区资金投入结构，逐步提高对林区转型经济发展的资金支持，建立多元化的资金供给体系。一方面，鼓励政府积极引导资金投入结构的调整和优化，重视转型经济的持续培育和长期发展，另一方面，积极引入社会资本、境外资本等，扩大林区经济转型发展的资金供给体系并提高资金供给规模；第三，优化林区劳动力资源结构，实施“培育+引进”的基本模式，通过各类职业技术培训，提高林区职工再就业能力和创新创业水平，同时积极引进先进专业人才，为林区经济转型提供智力支持。