日本防治耕地撂荒的现实困境与政策布局

2022-05-10周旭海

亚太经济 2022年1期

胡霞周旭海

耕地撂荒通常指耕地因未得到有效耕种和管理而处于闲置或荒芜的状态。从生产者角度出发，可将耕地撂荒视为生产者应对耕地收益边际化做出的一种理性选择（李升发和李秀彬，2016）。狭义上的耕地收益边际化是指耕地利用的净收益下降至小于或等于零的状态；广义上的耕地收益边际化还包括了耕地利用的净收益大于零但低于其他可考虑用途的情形（刘成武和李秀彬，2005）。就理论而言，应对耕地收益边际化现象，生产者可做出流转、托管和改种等多种决策选择，然而，在现实中上述决策的前提条件不成立时，撂荒便成为最直接和简便的处置方式。在人多地少的东亚小农国家和地区，逐渐增多的耕地撂荒现象尤其应当引起高度重视（王文龙，2015）。日本是亚洲最早实现农业现代化的国家，为有效确保粮食安全和推动乡村振兴，防治耕地撂荒现象，其在持续开展撂荒地追踪调查的同时构建了一套系统的撂荒防治体系。

一、日本耕地撂荒的现实困境

（一）撂荒问题渐趋严重

日本官方对于撂荒地的界定包括荒废耕地和弃耕地两类。其将荒废耕地定义为“当前未被用于耕种而荒废，且客观上无法种植农作物的耕地”，反映的是地块层面的撂荒情况，数据来源于市町村及农业委员会1年1次的实地调查。按照荒废程度，进一步细分为可再生利用的荒废耕地和再生利用困难的荒废耕地。近年来，日本荒废耕地的总面积基本稳定在27万～29万公顷，但具体构成出现了明显变化（图1）。2010—2020年，日本荒废耕地中可再生利用的比例由5成下降到3成，再生利用困难的比例则由5成上升到7成，撂荒防治任务艰巨。

图1 日本不同类型荒废耕地的面积变化

日本将弃耕地定义为“以前曾被用于耕种，但在过去超过1年的时间里未种植农作物，且将来数年内亦无被考虑用于耕种的耕地”，反映的是耕地所有者层面的撂荒情况，数据来源于5年1次的农林业普查。1985—2015年，日本弃耕地面积由13.1万公顷上升到了42.3万公顷，弃耕率也由2.9%上升到了12.2%①，反映出耕地所有者的弃耕意愿加强。2000年以后，产品销售型农户的撂荒现象得到一定遏制，自给农户和非农户的撂荒现象则日益突出，尤其在2005年，非农户超过产品销售型农户成为最主要的撂荒主体（图2）。

图2 日本不同耕地所有者的弃耕面积变化

近年，耕地撂荒已超过耕地转用成为日本耕地面积减少的首要原因。为提高农业经营的规模化程度和成本竞争优势，2013年，日本政府提出要在10年的时间里将农业核心经营者（包括认定农业者、村落营农、农业法人和认定新务农者）手中集聚的耕地比例由5成提高到8成，然而，耕地撂荒明显阻碍了这一目标的如期达成。截至2021年3月，农业核心经营者手中集聚的耕地比例仅有58%②。在食物自给率持续下降的背景下③，撂荒对保障粮食安全和重要农产品供给的不利影响引发了日本社会各界的担忧。由此，日本政府将防治撂荒作为维护粮食安全和推动乡村振兴的重要环节，其2020年发布的第五次《食品·农业·农村基本计划》从战略高度强调要充分运用多种政策工具开展撂荒防治工作。

（二）撂荒成因错综复杂

根据日本农林水产省农村振兴局对全国1708个市町村的问卷调查，各类农业地区耕地撂荒的成因大体相似，但同一成因在不同农业地区的重要性排序存在一定的差异（表1）。

表1 日本各类农业地区耕地撂荒的成因统计单位：%

1.老龄化、劳动力不足、后继无人

对于日本不同农业地区而言，首要的撂荒原因均为“老龄化、劳动力不足、后继无人”。1990—2020年，日本骨干农业从事者数量由292.7万人下降到了136.3万人，在全体劳动力中的占比也由4.6%下降到了2.0%（表2）。2020年，日本骨干农业从事者的老龄化率已达69.6%，远高于13.4%的劳动力总体老龄化率。农业劳动力数量方面的不足和结构方面的失衡，严重阻碍了日本耕地利用效率的提升。

表2 日本骨干农业从事者与全体劳动力的情况对比单位：万人，%

日本农业资源禀赋的一大重要特征是耕地细碎化，且通常农户拥有的数块耕地并非同质。由于理性农户会依照不同地块的质量设定劳动投入的优先顺序，在家中农业劳动力不足的情况下，那些不具备经济价值的劣等地块将首先被撂荒（定光平等，2009）。与此同时，老年农业生产者对于新技术和新模式的接受程度大多较低，难以灵活应对市场需求的不断变化，当市场价格和补贴政策的不确定性提高时，风险厌恶的生产者会选择减少耕种面积。部分产品销售型农户甚至会因此转变为自给农户，即仅将满足家庭成员的食品需求作为耕种的出发点。1990—2020年，日本产品销售型农户数量下降了65.4%，自给农户数量则只下降了16.8%，2020年，日本产品销售型农户数量仅为自给农户数量的1.4倍④。

2.持有土地的非农户增加、不在村或离农

在影响不同农业地区耕地撂荒的因素中，“持有土地的非农户数量增加、不在村或离农”的重要性均排前列。近年来，日本产品销售型农户和持有土地的非农户数量出现了较大变化，自给农户数量则基本保持稳定（表3）。1985—2015年，日本产品销售型农户数量由331.5万户减少到了133.0万户，持有耕地的非农户数量却由44.3万户增加到了141.4万户，2015年持有耕地的非农户数量已经超过了产品销售型农户数量。与此同时，持有耕地的非农户的户均撂荒面积明显高于产品销售型农户和自给农户。2015年，产品销售型农户和自给农户的户均撂荒面积分别为0.10公顷和0.11公顷，持有耕地的非农户的户均撂荒面积则达到了0.15公顷。

表3 日本农户和持有耕地的非农户的数量及撂荒情况单位：万户，公顷

事实上，那些撂荒面积较大的非农户通常是已经完全实现非农转移的不在村土地所有者，他们平时与村庄内的住户接触不多，缺少获取各类信息的渠道，进而难以通过流转和托管等途径提高耕地的利用效率。即使能找到熟人或村落内的其他农业生产者进行代耕，整备闲置耕地的成本和回村调整耕地利用方式的交通费开支也不得不考虑，因此，其有更大概率选择将部分乃至全部耕地撂荒（久保雄生和系原羲人，2012）。此外，不在村土地所有者的后代和实际耕作者的外部继任者可能并不了解耕地的分布和管理情况，对农业生产的重视程度也较低，从而耕地利用效率还会进一步下降（久保雄生和系原羲人，2013）。

相较而言，这类因素在城市近郊和平原地区的影响比山区半山区更为显著。这主要是由于山区半山区距离地方中心城市较远，交通基础设施建设也相对滞后，居民难以获得各种非农就业和增加收入的机会（胡霞，2007）。同时，20世纪80年代后，日本劳动密集型产业不断向海外转移，山区半山区周边的劳动市场出现了明显萎缩，农业经营机会成本较低的那些农民选择继续在村落从事一些简单的农业生产活动，从而在一定程度上延缓了耕地撂荒的进程。

3.农产品价格低迷、缺少高回报作物

对于城市近郊和平原地区而言，“农产品价格低迷、缺少高回报作物”是导致耕地撂荒的第三大重要因素。这些地区的农户虽有耕种条件较好和耕地细碎化程度较低的天然优势，但同时靠近主要消费市场，不得不面对全国各地优质农产品乃至海外低价农产品的激烈竞争，并不一定具备农业经营的比较优势。如果不能在质量和价格中的任一方面取得突破，便可能加剧农产品的滞销风险。此时，农业经营机会成本较高的农民倾向于从事一些收益确定性更高的非农工作，耕地撂荒成为农户的理性选择。另一方面，山区半山区的消费市场本身就相对封闭，且地方政府多年以来一直鼓励农民积极投身到“地产地消”的各类活动中，本地农产品占据了较大的市场份额，被撂荒的可能是那些耕作不便的地块。

不可回避的是，农产品价格低迷及缺少高回报作物仍是日本多数农户面临的共同难题。为改变国内大米生产过剩和农产品供给结构失衡的局面，20世纪90年代以来，日本政府就推行大米市场化改革付出了很大努力，然而，老龄化的农业生产者结构和来自农协方面的阻力还是使得“水稻养老”模式难以得到明显改变（胡霞等，2021）。当前，日本国内还有1/3的耕地被用于种植水稻，且近年来水稻种植面积趋于稳定，自给率偏低的小麦和大豆等作物的种植面积则没有明显的增加趋势⑤。在农业生产的人工成本不断上涨的同时，农业生产的物资费用也在持续上升。1990—2020年，日本农业生产的物资费用上涨了29.4%，但同期水稻和小麦这两大主食的价格却分别下降了25.4%和55.1%⑥。

4.耕地质量较低、鸟兽危害严重

对于山区和半山区而言，“耕地质量较低、鸟兽危害严重”分别是导致耕地撂荒的第2和第3大重要因素。与平原地区和城市近郊相比，山区半山区的农户通常会面临坡度大、土壤贫瘠、耕地细碎化程度高和农业基础设施老化等问题，农业规模化和机械化进程受阻，在同等经营规模下需要投入更多的劳动（李升发和李秀彬，2016）。又由于交通条件不便，通勤距离过远的农户可能会优先关注毗邻住宅的那些地块，其余地块则长期疏于管理。更糟糕的是，在过疏化和老龄化现象极为突出的村庄，人类活动正持续减少，大量农田由于成为野生动物栖息和觅食的场所而不得不被荒废。2019年，日本鸟兽危害造成的农作物损失金额达到158亿日元，受害面积为4.8万公顷⑦。鸟兽危害频发严重挫伤了农业生产者的积极性，由此形成“耕地利用效率下降→鸟兽危害加剧→耕地再生利用困难”的恶性循环。考虑到山区半山区农业生产受自然条件的影响如此之大，也就不难想象其成为日本耕地撂荒最严重的地区。农林水产省数据显示，日本山区和半山区的耕地撂荒率分别是平原地区的2.6倍和2.4倍⑧。

5.没有进行土地改良

日本的土地改良事业主要指国家、都道府县、市町村和土地改良区在农协和农地中间管理机构的配合下，通过推动农地平整化和集中连片，以及完善排水灌溉和田间道路等工程，最终达到农地集约利用和农产品附加值提升的目的。其能在一定程度上改变部分地区地块零碎分散、基础设施落后的困局，实现农业要素的整合与优化，降低农业生产成本，进而有效减少耕地撂荒现象。农林水产省2019年调查显示，实施了土地改良事业的地区耕地荒废率仅为0.2%，远低于6.0%的全国平均水平⑨。从结果来看，没有进行土地改良对于耕地撂荒的影响在山区更为显著。但不可忽略的是，土地改良与耕地撂荒之间可能存在双向因果关系，即越是粗放利用和耕作困难的地块，实施土地改良事业的难度就越大。

6.资产保有意识强、不愿意流转

当农户缺乏耕作意愿或能力时，可以选择将耕地流转出去，然而，较强的资产保有意识可能会降低农户的流转意愿，进而提高耕地撂荒的概率。二战后经济高速增长时期，日本非农建设用地需求大幅上升，农户对于农地转用价格抱有较高期待，而不愿轻易出售耕地。又由于城市近郊地价上涨预期通常更高，不难解释为何资产保有意识对耕地撂荒的影响在城市近郊更为显著。20世纪90年代日本泡沫经济崩溃后，地价趋于稳定，但有学者发现农地转用预期对于所有权流转的阻碍作用仍然存在（川喜田太郎等，2017）。农户不愿出租耕地这一现象则可用禀赋效应来解释，即耕地对于农户而言是一种难以替代的人格化财产，农户通常会给予其更高的价值评价（Radin，1982）。耕地出租意味着将耕地的实际经营权转交给了他人，而经营权收回时耕地的质量和用途可能发生改变，如果农户对流转形成事前预期，且这种预期不在农户的可接受范围内，势必会导致禀赋效应增强，进而抑制耕地流转（罗必良，2014）。

综上可知，当前日本遏制耕地撂荒和推动耕地资源集约利用需要重点考虑三方面问题：一是既存撂荒地和利用效率低下的耕地该交由谁耕种；二是能否合理改造不便于耕种和管理的地块；三是如何创新耕地资源的利用方式和提高耕地利用的比较收益。

二、日本防治耕地撂荒的政策布局

面对撂荒问题渐趋严重和撂荒成因错综复杂的现实困境，近年来日本探索出了一套防治耕地撂荒的完整政策体系。总体而言，其包含三个层面的内容：一是通过农业直接补贴政策和农地中间管理事业，加大对于耕种的支持力度和撂荒的监管力度，解决“谁来种地”的问题；二是通过土地改良事业和鸟兽害防治工作，推进耕地质量保护和耕地地力提升，解决“地可否种”的问题；三是通过农业高附加值化策略和农福联合政策，拓宽农业经营领域和农业增收渠道，解决“地怎样种”的问题。

（一）解决“谁来种地”的问题

1.农业直接补贴政策

日本与确保农业生产者密切相关的农业直接补贴政策主要有“山区半山区农业补贴政策”“农业农村多功能补贴政策”“最佳土地利用政策”三类。山区半山区农业补贴政策是日本2000年出台的基础性农业直接补贴政策，其补助对象为生产条件较差的地区以村落或个体的名义签署补助协议，约定在5年的协议期内继续从事农业生产的农户和农业合作组织。当前，山区半山区农业补贴政策已进入第5个五年计划期。据农林水产省推算，第2至第4个五年计划期，分别防范了3.3万、3.7万和3.9万公顷的耕地演化为弃耕地⑩。对于村落内现存的荒废耕地，如果生产者保证在协议期满前恢复农业生产，也能取得与一般耕地同等数额的补贴，否则需返还已发放的补贴。更为关键的是，为确保耕地利用效率和村落共同体机能不会因协议到期而显著下降，第5期政策提出了“村落战略规划”的概念。协议参加者不但要对村落内不同年龄段劳动力的务农情况和农业继任者的确保情况拥有清晰的认知，还要明确待修缮基础设施、可再生荒废耕地、联耕联种和委托耕种等事项的具体范围，在此基础上向市町村提交他们共同商定的村落战略规划。未能提交村落战略规划而单纯以“继续从事农业生产”为条件申请补助的生产者，仅能获得80%的补贴。

日本农业农村多功能补贴政策是2014年正式形成的综合性补贴政策，其主要由土地维护补助和资源提升补助两方面构成，补助对象是以村落或地域共同体为设立基础的各类活动组织。除被用于农用道路和农业设施的日常维护和改造工作外，上述两类补助也被用于开展村落或地域内的交流与合作。例如，农地利用利益相关者会议的举办和不在村土地所有者的调查联络工作都能得到土地维护补助的支持，资源提升补助在扩大组织规模和推动组织实行非营利法人化改造等方面发挥着十分重要的作用。为此，活动组织需要制定时长为5年的事业规划，随后向市町村提出补贴申请，获批后还要及时汇报工作内容和开支情况。另外，都府县和北海道的补助标准存在着一定的差异。由于北海道地形以平原为主，农业生产的自然条件较好，农业劳动力也相对充裕，其补贴水平通常低于以山区半山区为主的都府县（朴英爱和付兰珺，2021）。

最佳土地利用补贴政策是2021年日本政府为应对耕地撂荒问题专门出台的农业补贴政策，其补助对象为负责实施“农地活用事业”和“低成本土地利用事业”的市町村、农协、土地改良区和地域协会等主体。在农业生产者、农地所有者和地区居民等利益相关者集体协商的基础上，由事业实施主体向都道府县和国家提交时长为2～5年的实施计划，申请通过后还要进一步制定更为详细的“最佳土地利用计划”“整备计划”和“食物增产计划”。具体而言，农地活用事业的实施目标是改善农业生产的基础条件、推动地区特色农业发展和提高地区资源附加值，事业内容包括邀请专家参与制定最佳土地利用计划、以调整农作物种植结构为导向进行初步的土地改良和改造农村人居环境等方面；低成本农地利用事业的实施目标则是以尽可能低的成本维护和管理包括土地在内的宝贵地域资源，其补助一方面被用于支持具有环境保护功能的蜜源植物、绿肥作物的种植，另一方面还被用于开展土地生产潜力的评估工作。

综上可知，在农户自家劳动力不足的背景下，日本政府将农业继任者的搜寻范围扩大到村落共同体乃至整个地域共同体，能否获得较高水平的农业补贴有赖于民间智慧和集体力量的充分发挥。消除撂荒不再只是各家各户的责任，还是村落和地域内所有民众共同的责任。与此同时，日本政府近年来还通过“农业次世代人才投资事业”来培养一批有热情和有能力从事农业经营的青壮年职业农民，不断扩充农业核心经营者的后备军，进而防范耕地撂荒现象的继续蔓延。农业次世代人才投资事业的资助对象是年龄未满50周岁的新务农人员，针对事业起步者的最长资助期限为5年，其中第1～3年每年资助150万日元，第4～5年每年资助120万日元，申请者需要事先向市町村提交时长为5年的务农计划⑪。

2.农地中间管理事业

为全面提升耕地资源的配置效率，日本政府于2013年12月颁布《关于推进农地中间管理事业的法律》，在全国各地设立了兼具土地流转中介和土地托管服务平台功能的农地中间管理机构，其性质为地方政府监管下的非营利法人。农地中间管理事业鼓励没有耕种意愿或耕种能力的农地所有者将分散和弃耕的地块转出给机构，在开展土地改良和制定土地利用规划的基础上，由机构匹配条件合适的土地受让方或进行暂时性的代耕代种。由于机构匹配的土地受让方多为有持续耕种意愿和较强经营能力的农业核心经营者，且土地转出期限基本规定为10年以上，转出土地的利用效率得以显著上升。对于缺少农业继任者和犹豫是否要将土地交由他人耕种的土地所有者而言，其无须自行搜寻土地受让方和承担无法收回土地的风险即可获得稳定的租金收入，从而降低了撂荒的概率。

值得注意的是，日本政府还在农地中间管理事业的基础上初步建立了撂荒追责机制。2013年12月修订后的《农地法》规定，市町村的农业委员会要对闲置耕地所有者开展土地利用意向调查，引导其将闲置耕地流转给农地中间管理机构。闲置耕地所有者若未按意向调查的回答情况处置土地，且经农业委员会和农地中间管理机构劝告后，仍不愿把闲置地块出让给机构或重新开始耕种，则将面临更高数额的固定资产税。根据日本2016年颁布的《税制改革大纲》，上述土地所有者每年需缴纳约1.8倍的固定资产税，平均每公顷增加近1万日元的税额（石田一喜，2016）。经由都道府县知事裁定，农地中间管理机构甚至能取得这些地块的使用权。此外，对于所有者不明的土地以及半数以上份额归属不明的共有土地，经过正式的公告程序后，农地中间管理机构也可以取得使用权。

截至2021年3月，农地中间管理机构累计转入耕地30万公顷，累计转出耕地29.5万公顷，并有0.5万公顷的耕地现处于机构托管状态⑫。由此可知，当前农地中间管理机构所发挥的土地流转中介功能要明显强于土地托管服务平台功能，而遏制耕地撂荒有赖于土地流转和农业社会化服务的齐头并进，这也正是农地中间管理事业未来应当努力的方向。

（二）解决“地可否种”的问题

1.土地改良事业

东亚小农经营模式的一大典型特征在于，零碎交错的低等级地块给农业生产率的进一步提高带来了较大难度，经由土地改良让农田变得更适宜耕种的重要性不言而喻。日本的土地改良事业具备公共性和公益性两大属性。根据日本2017年修订后的《土地改良法》，无论事业实施主体是谁，开展土地改良均需征得地域内2/3以上受益农民的同意。进一步细分，国家和都道府县在考察地域是否适合开展土地改良的基础上制定事业规划后，还需15名以上的受益农民共同制定事业规划，原则上半数至2/3的事业实施费用由国家补助⑬。

作为改善农业生产条件的长期政策工具，土地改良事业曾对日本二战后农业现代化的迅速实现做出了突出贡献。在当前乡村振兴的时代背景下，土地改良事业更是被赋予了多重使命，防范耕地撂荒和推动撂荒地复耕复种便是其中一项重要目标。政策重心主要有三点：一是通过降低农地耕种成本提高农业生产率；二是通过水田改造扩大作物种植的选择范围；三是通过农地互换归并实现农地利用的大区划化。据农林水产省统计，实施土地改良事业能缩短约5成的水稻生产时间和节省约1/3的水稻生产费用，经过改良的农地被用于种植麦类和大豆的比例平均提高9个百分点，改良后农业核心经营者的经营规模平均提高1.1倍⑭。由此可知，土地改良事业极大地提升了耕地利用的效率和空间，在撂荒防治方面发挥着极为关键的作用。

2.鸟兽害防治工作

根据日本2007年颁布的《鸟兽害防治特别措施法》，鸟兽害防治采取属地管辖的原则。首先，由距离受害地最近的市町村负责制定损害防治计划，随后各级政府对鸟兽害防治工作提供必要的支援。当前，针对鸟兽害防治的财政补贴主要包括三方面：一是驱除鸟兽的经费，主要用于购买防护栅栏、设置缓冲带和《鸟兽保护法》允许范围内的鸟兽捕获；二是宣传经费，主要用于指导农户防范可能出现的鸟兽危害并提醒他们及时为鸟兽准备其他饵食；三是研究经费，主要用于勘测鸟兽的生存状况和评估防治措施的成效。

2021年修订后的《鸟兽害防治特别措施法》突出强调了防治工作中吸纳多样化人才的重要性，市町村的对策实施队不仅包含行政人员，还引入参与意愿强烈和具备专业知识的民间队员。截至2020年4月，日本已有86.3%的市町村制定了损害防治计划，70%的市町村成立了对策实施队。从工作成效来看，2010—2019年，日本鸟兽危害造成的农作物损失金额由239亿日元下降到了158亿日元，降幅十分明显⑮。

（三）解决“地怎样种”的问题

1.农业高附加值化策略

产业振兴是乡村振兴的基石，改变作物种植结构单一和农业经营回报低的现状也是撂荒防治必须要面对的课题。在近年来推动乡村产业振兴的过程中，日本将农业高附加值化作为基本策略，聚焦“农工商合作”和“产学政合作”两条主线，进而在一定程度上减少了农业回报不佳所引发的撂荒现象。

农工商合作指的是农业与加工业、流通业和观光业等行业的从业者联合起来开展地产地消、六次产业化等提高农业附加值的活动。基于2008年《农工商合作促进法》和2010年《六次产业化·地产地消法》的合作框架，日本农户主要通过共同设立团体、法人和与中小企业合作的方式，向中央提交农业产业化经营的资质认定申请。获得认定的经营者可以得到产品研发推广、直销和加工设施建设以及专业意见咨询等方面的政策支持，认定能否通过取决于申请者近5年经营的关联产品和关联事业的营收情况。在此背景下，农户生产的品种范围逐步由供应过剩的水稻扩大至供应不足的经济作物和其他粮食作物，并形成了农产品加工型、加工直销一体型和加工直销出口一体型等多种经营类型。由此可见，农工商合作有效扭转了农村生产要素配置效率低下的局面。农户改善经营的热情和智慧得到充分调动，其对于耕地集约利用的重视程度自然会随之提高。

伴随着2013年农业新政的出台，农业科研成果如何有效衔接市场需求受到了日本政府的高度关注。2015年，产学政合作协会的成立，标志着日本开启以产学政合作探索实现农业高附加值化的升级战略。2016年后，日本在全国范围内建立起以“产学政合作协会+研发平台+研究协议组织+外部评价机制”为基本架构的开放型创新联合体，将其命名为“知识聚集和活用的场所”（李娜，2020）。这一举措旨在发挥农户、民营企业、院校、科研机构、金融机构、地方政府和社会组织等多方力量，向农业领域引入其他行业的先进技术和理念，努力推动科研成果商品化和产业化，进而实现农业价值链的提升。截至2021年11月，创新联合体已吸纳4047个来自不同领域的会员，并搭建了175个研发平台⑯。科研成果的顺利转化对提升农产品品质和复杂度做出了重要贡献，进一步锻造了日本农业经营的核心竞争力，各类合作主体提高耕地利用效率的积极性也得以充分调动。

2.农福联合政策

日本近年来大力推行的农福联合政策，其主要出发点在于引导地域内的残障人士、高龄人士和贫困户参与农业劳动和乡村建设。这不仅能够起到维持地力和减少撂荒的作用，还能提高参与者的生活水平、身体素质和自我认同感，即实现农业和福利的互促共进。由于各类人士之间的耕作意愿和耕作能力可能存在较大差异，就业服务机构会在科学分工的基础上，委派专门的职业指导员进行产品生产技术、加工包装方法和销售手段等不同方面的指导。

当前，农福联合活动的开展主体主要包括家庭农场、民营企业、农协和各类非营利团体。2019年，日本正式颁布《农福联合推进计划》，要求进一步提升农福联合政策的认知度、提高农福联合活动的组织化程度和扩大农福联合组织的规模，并计划在2024年前新增3000个致力于农福联合事业的活动主体⑰。可以预计，以挖掘农业多元价值为追求的农福联合政策，未来将会对提升耕地利用效率和推动乡村业态升级做出更大贡献。

（四）政策总体实施成效

可以从闲置耕地面积的变化得知日本撂荒防治政策的实施成效。闲置耕地数据同样来源于农业委员会每年一次的实地调查，但其与荒废耕地的统计存在一定的差别。具体将闲置耕地分为1号和2号闲置耕地：1号闲置耕地即可再生利用的荒废耕地；2号闲置耕地指的是在同一地区内利用程度偏低的耕地，其并不属于荒废耕地范畴，但未来有较大可能演变为荒废耕地。由图3可知，近年日本闲置耕地面积呈连年下降趋势，且2014年农地中间管理事业开展后的最初几年闲置耕地面积下降尤为明显，说明日本撂荒防治政策取得了较好成效。与此同时，2号闲置耕地面积的下降幅度要大于1号闲置耕地面积的下降幅度，说明政策在防范耕地撂荒方面取得了更为明显的成效，在推动撂荒地复耕复种方面则还有进一步提升空间。又由于2017年以后，闲置耕地面积整体的下降幅度有所收窄，日本政府未来对于撂荒防治工作的支持力度还需进一步加大。

图3 日本闲置耕地面积的变化

三、对中国的启示

着眼于维护粮食安全和推动乡村振兴的现实需要，日本政府将防范耕地撂荒和恢复撂荒地生产上升到了战略高度，并从“谁来种地”“地可否种”“地怎样种”三个维度构建了防治撂荒的综合政策体系，其实践可以为中国当前探索遏制耕地撂荒问题的有效机制提供有益启示。

（一）建立撂荒动态监测机制

在国际形势不确定性加大和极端气候频发的背景下，为全力保障国家粮食安全和重要农副产品的有效供给，必须高度重视消除耕地撂荒的战略性意义，将应对耕地撂荒问题作为农业农村现代化建设和乡村振兴的一项重要任务来落实。鉴于中国尚未建立起统一的撂荒动态监测机制，可以借鉴日本弃耕地和荒废耕地的统计方法，分别从主观和客观两个维度出发，做到逐户摸查、逐块核实。同时，应有效衔接土地按常规统计调查和普查工作，明确地块持有者、地块面积、地块方位和撂荒原因等重要信息，为撂荒防治工作的开展奠定基础。

（二）完善农业补贴政策

中国现行的农业支持保护补贴政策，在很大程度上仍是面向小农户的普惠性支持。如何通过完善农业补贴政策，构建起农业经营贡献和农业经营回报相匹配的激励相容机制，是遏制耕地撂荒必须面对的课题。可以参照日本农业补贴政策的精心设计，鼓励村落和地域内的农业生产者以集体申报的形式获取事业补助，提高民众的地域共同体意识，不断壮大新型职业农民队伍。对于主动要求利用撂荒地开展农业生产的个人和集体，应从资金和项目安排上给予倾斜。对于具备生产或流转条件但经劝告后仍选择撂荒的承包农户，应及时停发和追回相关的农业补贴，并要求其承担一定的违约责任。

（三）引导土地流转和托管

为缺乏耕作意愿或耕作能力的农户创造流转和托管的条件，也是减少撂荒的重要途径。可以借鉴日本农地中间管理事业的运作经验，通过有效引导土地流转和托管，鼓励开展多种形式的农业适度规模经营。为此，一方面要充分依托各地现有的农村经营管理机构，建立一批规范化的土地流转中介组织，强化其提供农业社会化服务的功能；另一方面也要尊重农户自身的处置意愿，改进土地流转和托管的宣传与引导工作。针对常年撂荒且无法联系到承包经营户的地块，应当允许新型农业服务主体进行暂时性的代耕代种，并在切实保障农户土地承包经营权的前提下，积极匹配有志于开展适度规模经营的生产者。

（四）加快高标准农田建设

在山地丘陵地区，耕作条件较差通常是引发耕地撂荒的一大主要因素，因此，要优先支持这类地区开展高标准农田建设工作。参照日本土地改良事业的实践经验，应当将推进农地平整化、集中连片和完善农田基础设施作为高标准农田建设的重要任务，有效降低农业生产成本，积极落实“藏粮于地”战略。又由于中国幅员辽阔，在推进高标准农田建设的过程中，也需要根据不同地区的要素禀赋条件和产业发展需要，将土地整治规划落实到具体项目和地块上，坚持分类指导的原则，充分挖掘保供潜力。

（五）拓宽农业发展空间

在城市近郊和平原地区，农业比较收益不高通常是引发耕地撂荒的一大主要因素，然而这类地区其实具备生产要素优化重组的潜力，因此，要不断拓宽农业发展空间，激活农业发展所需的各类要素。日本农业高附加值化策略格外重视推动不同领域主体之间的密切合作，力求运用先进的技术和理念来提高农产品的品质和复杂化程度。中国应充分扩大农户与新型农业经营主体之间的合作规模，借助特色资源打造农产品区域公用品牌，调动农户改善农业经营的热情和智慧。与此同时，还可借鉴日本农福联合政策的推行经验，通过挖掘农业在康养、互助和教育等方面的多元价值，让防治耕地撂荒成为全社会的共同行动。

注释：

①弃耕率=弃耕地面积/(弃耕地面积+经营耕地面积)。需要说明的是，经营耕地面积和耕地面积是两种不同的统计口径：前者统计经营者用于农业经营的耕地，包括租入耕地，不包括租出耕地和弃耕地，每五年调查一次；后者数据来源于统计调查员等人每年对样本单位区进行的实测调查。

②参见：農林水産省「農地中間管理機構の実績等に関する資料」，2021。

③1965—2020年，日本按生产额计算的食物自给率由86%下降到了67%，按热量计算的食物自给率由73%下降到了37%，且近年来食物自给率的下滑态势仍未得到完全遏制。

④参见：農林水産省「農林業センサス」，2021。

⑤参见：農林水産省「面積調査」，2021。

⑥参见：農林水産省「農業物価統計調査」，2021。

⑦参见：農林水産省「全国の野生鳥獣による農作物被害状況について」，2020。

⑧参见：農林水産省「平成24年度食料·農業·農村白書」，2013。

⑨参见：農林水産省「荒廃農地の現状と対策」，2021。

⑩参见：農林水産省「中山間地域等直接支払制度の最終評価」，2021。

⑪参见：農林水産省「農業次世代人材投資資金の交付要件や実施体制について」，2021。