社会力量提供全民健身公共服务的方式、困境与对策

2022-05-10张玉莹，肖坤鹏

山东体育科技 2022年1期

张玉莹，肖坤鹏

摘要：运用文献资料等方法，梳理社会力量提供全民健身公共服务的方式，探讨不同方式在实践中面临的问题，提出相应的实施策略。研究认为，社会力量提供全民健身公共服务面临着参与主体积极性不高导致公共服务产品供给有限、过度依赖政府导致组织资金筹集能力欠佳、承接政府购买全民健身公共服务政策不清晰、监管制度不完善使参与供给的主体得不到保障等问题。提出策略：破除制度壁垒，壮大体育社会组织;拓展资金来源，引导市场组织参与;细化购买政策，完善体育服务内容;完善监管制度，引入第三方监督。

关键词：社会力量;全民健身;公共服务

中图分类号：G80-051文献标识码：A文章编号：1009-9840（2022）01-0072-07

Ways， difficulties and countermeasures of social forces to provide public service of national fitness

ZHANG Yuying， XIAO Kunpeng

（School of Physical Education， Northeast Normal University， Changchun 130024， Jilin， China）

Abstract：By using the methods of literature， this paper sorts out the ways of providing public service of national fitness by social forces， probes into the problems faced by different ways in practice， and puts forward the corresponding implementing strategies. Study found that social forces in providing public services for national fitness are confronted with such problems as the low enthusiasm of the participants leading to the limited supply of public service products， the poor fund-raising ability caused by the over-reliance on the government， the unclear policy of undertaking the government's purchase of public services for national fitness， and the imperfect supervision system， etc. The paper proposes to break down the system barrier， strengthen the social organization of sports， expand the sources of funds， guide the participation of market organizations， refine the purchase policy， perfect the content of sports service， perfect the supervision system， and introduce the implementation strategy of the third party supervision.

Key words：social forces; national fitness; public service

社會力量作为社会发展的推力器，早就成为发达国家发展公共服务的一大供给主体，面对我国全民健身公共服务发展缓慢的现状，国家正积极倡导社会力量参与进来，作为供给主体来推动全民健身公共服务发展。

十九大报告将“实施健康中国战略”作为国家整体发展战略，要求改善全民健身供给不足，重视疾病防御和健康管理，推进健康治理现代化。其中“社会力量”作为除政府力量以外的一大力量，是推动中国治理能力现代化和社会发展进步的重要主体。社会力量参与公共治理是国家发展所需，是社会进步所需，是切实满足群众对公共服务所需。社会力量参与全民健身建设有助于促使国家、社会、个人及家庭健康观的形成。同时，党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾。映射在体育领域中，就是伴随着人民物质生活水平的不断提高，全民健身公共服务已难以满足群众多元化的健身需求。社会力量的参与可有效解决此问题。根据全民健身活动现状调查显示：不同年龄段不想参与体育锻炼的原因有：未能满足因经济水平差距大导致的多元化健身需求;缺乏运动健身场地器械;个体参与全民健身路径少等[1]。总结产生以上情况可能是因为全民健身公共服务供给普及性不全面，加上政府能力有限，很难为群众直接提供不同层次、不同经济水平的公共服务项目。当公众的多元健身需求未能得到满足时，就需要社会力量充当好政府与公众中间的“通信员”的角色，为群众提供多元化健身路径和服务。

1社会力量提供全民健身公共服务的内涵解析

郭修金对社会力量的定义为，除政府以外影响社会发展的基本单元为社会力量[2]。浦天龙对社会力量的定义为具备一定专业背景、社会资源和社交能力，能够参与并作用于社会发展与进步的单一性群体性力量，如社会组织、志愿者等[3]。在政府文件《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出：“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业都可称之为社会力量。”通过学者和政府文件中对社会力量的定义发现社会力量就是除政府以外的社会组织或企业，并且具有公益性和营利性两大特性。

2021年1月全国体育局长会议上将“社会力量办体育”列入今年全国体育工作重点内容。社会力量提供全民健身公共服务作为深化社会力量办体育改革工作的重点，应攻克限制因素，解决群众身边的健身设施不足、指导人员不足、健身需求得不到满足等问题。努力实现群众健身举步可就。社会力量作为分担政府职能和盘活市场有效资源的集体，不仅可以打破政府单一供给的服务模式，形成多元主体供给服务，还可有效盘活社会资本，提高市场的运行效率。所以要想推动全民健身公共服务发展，应调动社会力量参与的积极性，激发市场活力，盘活民间资源，培育社会力量提供体育服务，完善全民健身公共服务体系。

2社会力量提供全民健身公共服务的方式

本文通过以往学者的相关研究现状和政府发布的相关文件总结，社会力量提供全民健身公共服务的方式有以下三种方式：1）承接政府购买;2）自筹共享;3）公益性捐赠。其中，供给主体可根据供给的服务属性（经济性或公益性）划分为企业和社会组织。

2.1社会力量承接政府购买全民健身公共服务

社会力量承接政府购买的服务项目是指政府通过公开招标的方式，借助市场化竞争的作用，以契约的形式提供全民健身公共服务。就是把政府直接向社会公众提供的一部分全民健身公共服务项目，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用[4]。这种供给方式的优势在于：1）为公众提供更加方便、快捷、优质、多元的服务。比如课题组对长春市足球协会调研发现，足協每年为社会民众提供足球联赛、足球培训、校园足球冠军赛等项目，为群众提供了高效、多元的全民健身公共服务。2）社会力量可提供高效益、高质量的健身公共服务。比如社会力量在政府提供普惠性、全面性的全民健身路径基础上，还能推出满足高端需求的全民健身公共服务。3）缩减国家财政在体育公共服务方面的支出。比如课题组对长春市九台区、榆树市以及德惠市财政部门调研发现，近两年社会力量承办体育活动或承接项目情况后，发现社会力量减轻了政府部分财政压力，缩减了国家对体育公共服务的支出。

美国早在19世纪就有社会力量承接政府购买健身服务的实践，在法律和物质保障、购买方式和内容以及购买流程和监管体系上都已取得明显成绩，基本上形成一套具有美国特色的购买体系。其特点有：1）法律体系完备，物质保障充足;2）购买方式多样，购买服务多元;3）购买流程规范，监管体系完整[5]。在不断学习西方发达国家的购买模式后，我国体育公共服务供给中政府的角色定位已由“主持”转变为“主导”，改变了过去大包大揽的做法，将体育公共服务建设授权给社会力量，解决政府单一供给难以满足多元体育公共服务需求的矛盾。最为突出的一个国家政策导向就是“鼓励社会力量办体育”。对此，2015年5月，文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局联合印发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，提出政府向社会力量购买公共文化服务的主体要具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织或转为企业的事业单位、依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业及机构等社会力量。随即全国各地积极贯彻落实，并出台各省市《关于政府向社会力量购买服务实施意见》的政策文件（表1）。

通过表1可以看出：各省协同部门有些许差异;各省政府购买内容数目差异明显;多数省份没有项目说明;多数省份体育公共服务归属于公共文化服务里面，服务内容并不清晰。

2.2社会力量自筹资金建设全民健身公共服务

中共中央办公厅、国务院印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系意见》中鼓励社会力量通过投资或捐助等方式参与公共文化服务体系建设，吸引社会资本投入。在全民健身公共服务领域中就是社会力量通过吸引社会资本投入全民健身公共产品开发与建设，为公众提供有偿或无偿的公共产品。其中全民健身公共产品包括纯体育公共产品和准体育公共产品（表2）。

社会力量自筹共享全民健身公共服务的模式与PPP模式较为相似。PPP模式是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营[6]。社会力量筹集社会资金建设体育公共服务也是通过项目可开发性和丰厚的收益成果来吸引资本加盟。此等模式下突出的供给主体为企业，企业自身有一定优势，在吸引社会资金的过程中相对社会组织容易很多。产生这种现象的原因有：1）企业有独立资金支撑运营服务项目，社会组织的活动资金相对固定，并且企业的营利可与个人挂钩，而社会组织的营利不与个人有关;2）企业公信度明显高于社会组织;3）社会组织群体小能力有限。所以企业有着先天优势，更多时候的全民健身公共服务项目或活动都会偏向于企业运营。

我国对于社会力量自筹资金提供全民健身公共服务的研究起步较晚，仍处于借鉴英美法等国家的经验阶段。2016年10月财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》提到社会力量可通过投资体育赛事或捐助体育设施设备、兴办实体场馆、资助体育项目、赞助体育社区活动、提供体育产品和服务等方式参与全民建设公共服务体系建设。这种方式社会力量可以将资金压力分担给加入的其他资本。这种社会力量与社会资本合作发展模式益处在于：1）资金由社会力量和其他社会资本共同承担，相对自身承担财政压力小;2）有风险共担者（在服务项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险时）;3）减了少政府对微观事务的难作为，改变政府单向管控的局面，分担政府压力。其劣势为：1）集资渠道不稳定;2）社会力量缺少法律、财务、体育专业等领域的专业人才为具体服务项目提供指导与支持;3）组织地位低，尤其社会组织的社会地位更低。

2.3社会力量通过公益性捐赠支持全民健身公共服务

公益性捐赠是指公司法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠并用于公共服务事业的财产。本文社会力量包含企业和社会组织这两大供给主体，其中企业可通过公益性捐赠支持全民健身公共服务，社会组织则是通过接受公益性捐赠继而支持公共服务。侧面反映出需要捐赠的社会组织资金十分匮乏。造成这样的原因又与主体社会地位和自身能力有直接关系，与国家政策导向和相关制度有间接关系。

从两大供给主体组织属性来看，企业具有经济性，企业选择公益性捐赠在做公益的同时还可以为企业减少营利资金流失。例如：企业如果营利300万，就要缴纳77.5万的企业所得税，而向获得财政税务部门批准的公益性社会团体捐款10万，公司盈利就不会超过300万，企业所得税只需缴纳25万，加上捐赠的10万就会省下43万。社会组织具有公益性，自身资金来源有限，接受公益性捐赠也就成为组织收入的重要资金来源。据统计，2014年社会组织接受社会捐赠525亿元，社会捐赠总额为612亿元，较美国慈善捐款总额3 580亿美金相差10倍以上[7];从组织的资金运营来看，企业的资金相对灵活些，社会组织的资金是固有的而且不参与私人分配;从税收优惠政策来看，我国政府颁布的新企业所得税规定，企业的公益性捐赠税前扣除比例为12%，美国政府制定颁布的《国内税法法典》规定，市场企业公益性捐款的税前扣除比例为 10%，同时超出扣除限额部门可以允许在之后 5 年内进行抵扣。因此，为了更好促进我国公益慈善事业的发展，吸引到更多社会资本，国家政府可以优化调整公益性捐赠税前扣除比例，为企业提供更大的税收优惠[8]。社会力量通过公益性捐赠助力全民健身建设，是发挥社会力量自身能力与特点为全民健身公共服务事业做出的最大贡献。

3社会力量提供全民健身公共服务面临的困境

3.1参与主体积极性不高导致公共服务产品供给有限

参与全民健身公共服务的供给主体的积极性不高原因有：1）社会组织公信度低;2）行业税收比较高;3）公益性捐赠税收比国外高。以上限制因素导致社会组织登记数额较少，参与全民健身公共服务供给积极性不高。截至2021年1月，根据中国社会组织公共服务平台提供的数据，全国登记在册的社会组织共900 415个，其中体育社会组织16 049个，相比法国每400人有1个社会组织，我国每万人拥有社会组织数量为5个，登记数量依然较少[9]。原因在于：1）公信度低。公信度是指公众对某种特定事物现象或某个领域的信任程度。社会组织现处于发展阶段，并且国家要求社会组织高质量发展，而基层社会组织处于弱势，社会地位较低，与行政部门并非平等。调查长春市南关区、宽城区、二道区、绿园区、朝阳区、双阳区、九台区各10个社会组织发现，社会组织大致包括体育社团、自发性群众体育组织、体育基金会和体育民办非企业单位这几类，这些体育非营利组织为获合法性身份不得不挂靠居委会或某行政部门旗下附属组织，沦为行政“依附式第三部门”，如此社会组织社会地位不高，大众辨识度低，导致公信度低。2）行业税收比较其他行业高。我国税收制度是流转税和所得稅并重的复合税制结构体系[10]。所以现行体育服务业税制的税收征管和税收负担体现在这两大税制当中。国家要求体育服务业应缴纳税费一般包括：营业税、城建税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、教育费附加、广告企业还应缴纳文化事业建设费、地上的建筑物及其附着物要缴纳土地增值税等[11]。远超现有的高新技术业、环保业、农业的征收税种。据统计，体育服务业营业税为20%，相比工业的一般纳税人需缴纳的17%税率和小规模纳税人3%以及农业13%的税率来说属于高税率的行业[12]。3）公益性捐赠税收比较国外高。公益性非营利社会组织在接受社会捐赠时也要缴纳相应的税率。反观日本的《民法典》对捐赠税率进行了细致规定，经政府主管部门批准并依法登记为公益法人和特定公益法人的非营利组织（或称公益组织），均可享受日本税法规定的免征税收的优惠待遇[13]。以上原因导致社会组织积极性不高减少，以及其所需要面对的内外部环境的变化，使其数额增速放缓，最终将影响社会组织提供全民健身公共服务的积极性。

3.2过度依赖政府导致组织资金筹集能力欠佳

社会力量举办全民健身活动，除政府给予的部分财政扶持外，还需要参与的社会组织提供其他资金。据课题组调查，2019年由中国登山协会、长春市体育局、长春市体育总会主办，长春市徒步登山运动协会承办的“双11全国持杖行走日长春站活动”中资金支持来自于承办组织以及参与的各区、各市徒步社会组织，没有其他社会资本参与。活动目的是宣传全民健身和体育旅游品牌。据被访问的徒步登山协会会员反馈，“此次活动健身宣传和品牌宣传效果不好”。据负责人和组织者分析是由于前期资金筹集不到位造成的。分析筹集资金困难的原因：1）体育团体社会地位不高。社会力量中依法登记的体育社会组织，不直属于民政部或其他国家管理部门，因此社会地位不高。在吸引社会资本时，仅依仗其主管部门进行社会资本招商、捐款来集资还是有限。2）融资渠道不清晰。目前我国体育公共服务市场化改革道路处于发展阶段下，还没有形成固定的融资渠道。而发达国家早已形成多元化的融资渠道。例如，英国、西班牙、美国等西方发达国家在体育公共服务市场化进程中融合了体育彩票、体育股票市场、社区融资和体育债券市场等形式，为体育公共服务发展募集资金[14]。效仿发达国家经验，形成一条带有中国特色的融资渠道。

3.3承接政府购买全民健身公共服务政策不清晰

调查15个省份的《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》发现，政府向社会力量购买服务项目的内容，少数省份对购买项目有具体说明，解释项目包括哪些服务，但多数省份没有服务项目说明，这将造成社会力量“不知可提供体育公共产品有哪些”。课题组对吉林省体育局主管体育公共服务供给负责人进行访谈发现，对购买社会力量提供公共服务政策制定都是根据国家下发的购买政策照搬下来，没有制定符合实际情况、区域特色的购买服务目录。并且各省关于向社会力量购买公共服务的政策发布都是介绍参与部门职能、部门工作及发布购买目录内容，没有具体说明参与部门的工作职能，部门作用包括哪些、购买目录具体解析以及相对整个体系的服务评级体系也没有介绍。导致在社会力量办体育过程中权益各方会得不到保障以及行使职责的权利受限，同时也影响社会力量提供全民健身公共服务供给路径。

3.4监管制度不完善使参与供给的主体得不到保障

社会力量参与提供全民健身公共服务需要相关管理制度的保障。管理制度包括刺激社会力量参与的管理制度、监管与评估以及保障机制。1）目前政府对监管体系的布局存在部门监管职能重合。比如访谈发现，吉林省财政厅会对社会力量提供的全民健身公共服务整个过程需要进行财政审核，但在监管部门和审计部门的工作内容中也包含了部分资金流动的审查，政府对有关资金问题的管控部门工作内容重叠，影响工作效率。2）相关部门监管未明确职能。比如在调研过程中发现，在吉林省体育协会举办健身活动时，对活动流程、人员管理、宣传途径、公共服务安全保障等方面都没有监管部门的部署，开展活动或提供公共服务过后的审计与核查管理同样缺少监查管理，这些问题都是阻碍社会力量更好地提供健身活动的发展因素。所以应明确“监管机构组成”“如何监管”“监管原则”。

4社会力量参与提供全民健身公共服务的对策

4.1破除制度壁垒，壮大体育社会组织

针对社会组织参与积极性不高、登记主体少的问题，提出以下三个策略。1）提高大众识别度。政府在主持健身活动中可多使用社会团体组织，让大众知晓、了解体育团体组织的功能及作用，从而逐渐转变大众对社会力量的态度。例如：福建省南平市通过以下两个锻煉社会力量的方法来提高社会力量公信度。第一，大力推进社团组织进校园活动，引导社团协会带着教练、项目、教材进校，从而建立社会团体同学校之间密切关系;第二，以承办17届省运会为契机，培养和提高体育社团办竞技体育的工作能力及大众辨识度。社会力量“公信度”的提高直接影响社会组织参与数量。2）规范税收优惠政策。《体育法》作为助力体育公共服务发展的天然利器，应及时将税收优惠纳入法律范围保障体系运行。由《体育法》确立给予税收优惠的体育产业或相关行为，形成《体育法》上的体育公共服务税收优惠规范，税法再以其校验单进行相应的税收优惠规范[15]，体育服务业作为弱势产业，税收比例还照其他产业税比高，严重影响社会组织提供全民健身公共服务参与度，唯有改革、完善现行的税收政策，扫除阻碍体育服务业发展的限制因素，才能更好地扶持与激励社会力量参与。3）调整公益性捐赠税比。德国政府规定，企业享受的税前收入扣除比例规定在5%～10%，超出限额部分允许在之后7年进行抵扣;美国则是规定扣除10%的税收比后，超出扣除限额部分允许在5年内进行扣除[8]。我国可效仿发达国家公益性捐赠税收政策，确保社会力量捐赠在全民健身公共服务中得到最大优惠政策，还可以调动社会力量积极性。另一方面在企业进行实物捐赠时，可直接捐赠自家生产的健身相关产品，不仅可以宣传自家品牌，还可以树立良好的企业形象。

4.2拓展资金来源，引导市场组织参与

1）依靠政府通过资本竞争弥补社会组织社会地位较低这一短板。由政府带头牵线，社会组织行使权力，吸引社会资本竞争，活跃市场组织参与。例如可效仿政府公开招标向社会力量购买公共服务的方式，向企业、商铺、品牌等社会资本进行招标，使其加盟体育公共服务。在开展健身活动中可为其免费宣传，形成互利共赢。运营到在上述的徒步活动中，可由品牌商赞助文化衫，参与者可为品牌做免费宣传;企业投资可将企业名称或标识印在文化衫的形式展现，为其打广告;商铺投资可设立活动补给站的形式，向参与者提供免费补给，发放商铺购物优惠券。2）交由社会力量自行打通集资渠道。参考美国社会组织，他们更喜欢自己筹集资金来运行活动，因为许多组织意识到依靠政府拨款对组织活动有一定限制，所以更倾向自筹经费。主要的表现是向市场销售产品和展开服务，如设计纪念品向游客销售、投资收益、与企业合作等，法律允许以组织宗旨为目的的商业行为[16]。建议我国社会力量在筹集社会资金前，明确所需经费，从项目特征入手进行招商引资。以德国的俱乐部为例，其主要收入来源虽然有一定比例的政府出资，但更多是通过广告、赞助等方式自筹的，占到了总资金的 80% 左右[17]。可以看出德国俱乐部先分析其特征，即场地丰富、广告位多，健身产品、服饰等息息相关的产业都能以盈利为目的进行资金支持，从而筹集80%左右的社会资金。

4.3细化购买政策，完善体育服务内容

美国对于政府购买社会力量的安排是根据不同体育种类来制定相应政策，即以竞技体育、学校体育、社会体育、弱势群体、体育非营利组织等方面介绍购买社会力量，怎样减轻美国政府财政压力[18]。参照美国联邦政府对于社会体育组织承接体育公共服务的经验，从两方面入手完善我国政府购买公共服务的政策解析。一方面，细化购买项目，根据不同社会团体的能力来规划购买目录内容，最后对目录内容加上说明。以辽宁省购买服务项目为例。各省份可参考表3这种形式来细化本省的公共服务购买项目，同时可相互参考购买服务项目内容，扩充本省的购买项目种类，为社会力量提供更多可承接的健身公共服务项目。另一方面，梳理部门职能，协同并进管理购买服务。梳理民政部、工商部、编制部、人力资源部、行业主管部门、发展改革部门、审计部的工作职能，完善社会力量承接政府购买的体育公共服务内容部门协同机制。可参考吉林、陕西、贵州省的参与部门工作职能介绍。制定部门间协同模式，由财政与监管部门主导，在相互监督的同时引领其他部门推进工作。

4.4完善监管制度，引入第三方监督

设立第三方监管机构，由各地区省人民政府统一指导，由管理社会力量的相关部门、社会监管组织和体育社会组织共同执行。保障发展体育公共服务过程中政府、参与组织及参与者的利益。以下回答上述对监管机构的组织构成、负责监管内容以及监管原则问题。1）明确机构的组成及工作职能。首先，政府层面：财政部门，监督审查社会力量提供服务过程中体育组织和政府双方固定资金和流动资金;纪检部门，将社会力量参与的各项健身公共服务的范围、内容、成绩、评估等进行纪律检查工作，并将其行为纳入年检;审计部门，审察公共服务各类账目及相关材料，如服务过程是否安全可靠，以及完成各项服务的后续审核。其次，社会层面：以媒体、新闻出版广电总局为媒介，向公众公开信息，使全民健身公共服务信息、财政、审计透明化，让大众共同监督，保障参与者、体育社会组织的权利。要求媒体及新闻出版广电局受制于政府文化广电新闻出版局监管，确保公布内容真实有效。最后，社会组织层面：体育社会组织内部设立监察小组，自我监管，记录内部人员流动、资金流动、体育公共服务活动的公众满意度、公共服务产品质量以及效果等内容，确保整个体系每一步发展都有迹可寻。2）监管机构监管的内容应包括：社会力量参与全民健身公共服务过程的服务质量，服务标准，安全（产品安全、健身活动风险预估、应急方案等方面审查），财政资金使用，绩效评估以及反馈效果等进行监查。3）监管原则：要坚持公平公正原则，确保监察的有效性，组建一支透明公开、及时有效、监督到位、权责清晰的专门监管部门。一改过去监管的形式化，由政府主导，多方力量共同监管。借助媒体、公众等外部力量联同政府监管部门内部监管机制共同完成，保障政府、社会组织及群众的权益。

5结语

构建现代化全民健身公共服务体系，鼓励社会力量积极参与，吸引社会资本投入，建立多元化、社会化的公共服务体系，以此提高社会力量供给效率，创新体育管理体制改革，实现“全民健身”“全民健康”“全民幸福”的美好生活。

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