雾霾治理：深圳实践与经验借鉴

郭少青 魏怀龙

党的十八大以来，为响应国家绿色发展号召，深圳提出了“美丽深圳”的城市发展目标，发布了《关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定》，力争把深圳市打造成国家绿色发展典范城市。2017年，深圳发布《深圳市可持续发展规划（2017-2030年）》，2018年《深圳市打好污染防治攻坚战三年行动方案（2018-2020年）》，将全面加强生态环境保护落实到三年的近期工作规划中。深圳大气治理是深圳生态环境治理的重要一环，“深圳蓝”目前已经成为深圳的一张城市名片。本文将系统梳理深圳在雾霾治理方面出台的政策和创新举措，以期提供借鉴和参考。

一、深圳雾霾治理的背景与成效

（一）深圳雾霾治理政策的提出背景

深圳作为我国改革开放前沿城市，随着四十多年的改革开放的发展，从一个人口只有3万人的边陲小镇，发展成为实际管理人口超过2000万的超大城市。深圳的面积只有北京的1/8，是广州和上海的不到1/3，其空间小、资源少，环境容量也较小，但是深圳经济总量大，经济密度和大气污染物密度都远高于国内其他城市。[1]

从20世纪90年代开始，深圳灰霾天数逐渐上升，2002年突破了100天，到2004年达到了187天，即平均每两天中就有一天是灰霾天气。[2]作为创新城市，怎样保持良好的生态环境，是城市可持续发展的基石。面对环境恶化的现实背景，深圳着手雾霾治理。

2007年深圳印发《深圳生态市建设规划》，提出要“转变发展模式，实行环境优先”，促进“速度深圳向效益深圳转变”。2011年深圳政府工作报告指出：深圳要在“十二五”期间实现从“深圳速度”到“深圳质量”的跨越，并把“提升生态发展质量”作为深圳质量的六大标准之一。2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》，深圳立刻响应，印发了《深圳市大气环境质量提升计划》；2014年打造“蓝天工程”；2017年发布《深圳大气环境质量提升计划》。2018年国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，然后广东省也立即印发《广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018-2020年）》。深圳积极响应，2018年开始每年度开展《“深圳蓝”可持续行动计划》。深圳近些年在雾霾治理方面制定了史上最严格、创新举措最多的各类措施，并都取得了良好的效果。

（二）深圳雾霾治理系列政策的成效

自2013年出台《深圳市大气环境质量提升计划》以来，深圳的空气质量得到了有效提升，到2017年，全市PM2.5年均浓度28微克/立方米，较2012年下降26.3%，超额完成了国务院《大气污染防治行动计划》规定的任务。[3]2018年以来，深圳通过对PM2.5的来源解析，从工业源到生活源再到移动源，展开精细化治理。到2020年，深圳的PM2.5浓度降低到19微克/立方米，空气质量在全国重点城市中排第6位，空气质量在全国168个重点城市中排名第6，达到世界卫生组织空气质量第二阶段标准。（图1-3）[4]

图2 深圳市近年来灰霾天数变化

图3 北上广深PM2.5浓度对比

二、深圳雾霾治理的具体举措与创新实践

深圳的雾霾治理是从2004年开始进入全面系统的防治阶段，从一开始，深圳就非常重视雾霾治理的前沿问题研究和战略布局，从产业结构、考核机制、检测手段、区域协同四个方向全面布局，打造雾霾治理的深圳样板。（图4）

图4 深圳大气污染治理创新举

（一）产业结构及能源结构调整

第一，战略性产业升级，城市走向可持续低碳发展策略。雾霾治理是一个全局性的统筹，如果从末端开展治理只能是“头痛医头、脚痛医脚”，其根源依然是能源结构和产业结构的问题，一个以重工业为主的城市，很难实现碧水蓝天。深圳从很早就认识到了这个问题，自建市以来进行了三次重大的产业升级，从产业升级转型的角度将重工污染产业逐步移出深圳，并对相关行业进行改造和升级。

改革开放之初，深圳主要凭借廉价的土地和劳动力以及大量的优惠政策承接香港外溢的低端制造业。以加工贸易作为经济发展主要动力的深圳在享受经济发展红利的同时也承担着环境恶化的风险。进入20世纪90年代，深圳逐渐意识到只有通过发展高新技术产业才能摆脱高增长高污染的传统发展模式，提出了“以科技进步为动力，大力发展高技术产业”的新发展目标。到了21世纪，深圳进一步开拓新兴产业：2009年深圳出台新兴产业发展规划，涵盖生物科技、互联网、新能源等新兴产业。2011年，深圳出台了《关于加快产业转型升级的指导意见》《加快产业转型升级配套政策》《加快产业转型升级十项重点工作》《高新区转型升级工作方案》《深圳保税区转型升级工作方案》等“1+4”文件。2012年，国家出台《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，深圳根据自身情况，选择了新能源、新材料、新一代信息技术、互联网、生物技术、文化创意等六大产业作为战略性新兴产业。2013年，深圳出台《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》“1+6”文件等综合性政策。2014年，深圳又进一步出台了支持未来产业的“1+3”文件，为支持未来产业发展，深圳每年安排10亿元用于专项支持未来产业发展。目前深圳已经形成了以金融业、高新技术产业、物流业和文化产业为支柱的新型产业格局，进入了智能产业和现代化服务业为主的新时代。[5]此外，其他各项新兴产业在市政府的各类扶持政策支持下也呈现出一片欣欣向荣之态。

在城市主体产业不断转型升级的同时，深圳深入推进循环低碳发展，率先在全国出台《深圳经济特区循环经济促进条例》《深圳经济特区建筑节能条例》《深圳经济特区碳排放管理若干规定》等18部法规规章。[6]目前，除了火电外，深圳的平板玻璃、造纸、水泥、印染等重污染行业都已完成了产业转移，家具制造、印刷等大气污染重点行业也进行了产业升级。[7]在电力行业改革方面，深圳通过对燃油、燃煤、燃木材等污染锅炉的淘汰，率先实现了电厂超低排放，彻底淘汰了高污染的普通工商业用煤和民用散煤。[8]

第二，做大做强环保、新能源产业，经济发展与环境保护并行。为了探索新行业和新领域的发展，培育和做大做强环保、新能源产业，2009年深圳印发《深圳市新能源产业振兴发展政策》，每年安排5亿元专项资金用于支持新能源产业的发展。2014年，《深圳节能环保产业振兴发展规（2014-2020年）》正式将环保产业纳入全市战略性新兴产业范畴，设立了节能环保产业发展专项基金，由市财政每年拨款5亿元投入该基金用于建设环保企业加速器和孵化器，以支持节能环保产业集群的发展。[9]

深圳的雾霾治理不是因噎废食，2020年深圳的GDP总量已经达到2.767万亿元，经济总量迈入亚洲城市前五，但当年的灰霾天气只有3天，PM2.5达到19微克/立方米，全国重点城市排名第六，这和城市对于产业布局和未来产业的探索密不可分。

（二）干部考核评价机制创新

优化干部考核方式，纳入环境保护绩效。2004年，深圳市开展了党政干部环保考核工作，考核内容涵盖环境质量、环保任务、环保投入、环保表现、环保民意等。[10]2007年《深圳市环境保护实绩考核试行办法》正式将环保考核工作制度化。2013年，实施了六年的环保实绩考核“升级”为生态文明建设考核，制定出台《生态文明建设考核制度》，对全市各级部门和企业的生态文明建设工作实施年度考核，在《生态文明建设考核制度》中大气污染防治工作完成情况是重点考核内容之一。[11]

污染减排目标考核制，优化环境政策执行效果。深圳较早开展大气污染减排的目标量化考核。2004年深圳实施《深圳“十一五”期间主要污染物排放总量控制计划》，将污染减排指标按年度分解落实到各区政府和重点排污单位，提出了每年必须完成的削减工程和减排目标，市长同12个重点责任单位签订了污染物排放总量控制目标责任书，明确规定了各个单位每年要完成的任务。[12]国务院出台《大气污染防治行动计划》后，《深圳市大气环境质量提升计划（2017—2020年）》提出了比国家和广东省考核要求更为严格的空气质量控制目标，提出到2020年PM2.5年均浓度控制在25微克/立方米。

第三方评审机制，优化干部环保考核体系。为确保环保考核的公平公正，实现环保考核制度对领导干部切实推进环境保护工作的督促作用，深圳市创新引入了人第三方评审团机制。第三方评审团成员由环保专家，政协委员，人大代表，居民代表等社会各界人士组成，通过听取被考核单位述职报告的方式对被考核单位的环保工作进行现场打分，评审结果公开透明。以第三方评审团的打分作为被考核单位上年度生态文明建设的考核结果既提高了公众在环境保护工作中的参与度，也降低了政府部门内部考核可能存在的风险。[13]

（三）立体、网格、动态环境监测体系建立

空气立体监测体系的建立，安排节能减排路线图。深圳雾霾治理的方案，是经过精确监测和解析而产生的精准化治理决策。要实现治理的精准化，首先就必须要做到对污染源监测的精准化。为掌握PM2.5的来源，深圳市支持北京大学等机构开展PM2.5来源解析工作，并建立了“1塔6站”的空气污染立体监测体系，实现了高空和地面结合的全天候立体化监测工作。科研机构通过对“1塔6站”收集的立体监测数据进行分析，进一步掌握了深圳市雾霾的特征、形成机理以及污染物来源等重要信息并据此提出深圳市雾霾的重点治理领域。在此基础上颁布的《深圳市大气环境质量提升计划》对深圳市雾霾问题进行精准治理。

“一街一站”网格化空气监测体系建立，实现空气监测全覆盖。为实现空气质量监测的全覆盖，加强环境监测能力建设，提高精细化管理水平，2018年深圳市开始布局PM2.5自动监测网络，在全市74个街道完成了全面监测点的建设，形成了“一街一站”的网格化空气质量监测体系。作为全国首个按照国家标准建设的覆盖所有街道的网格化空气监测系统，“一街一站”监测系统可以对全市74个街道的PM2.5进行排名，排名结果通过深圳空气质量APP，微信小程序，深圳人居委微信公众号对外公布，公众可以通过这些平台实时查询深圳的空气质量情况。[14]

开展部门间环境监测数据互联互通机制，实现机动车排放监管。通过对深圳市大气PM2.5来源进行研究，科研人员发现机动车排气污染是PM2.5的主要来源。[15]但是现有的监测和执法手段很难对移动的机动车辆展开精准治理。为克服这一难题，深圳市着手推进部门协作机制，打通生态环境局、公安交警局、交通运输局、市场监管局等部门数据，实现道路车流量、排气检验、遥感监测、超标违法、维修保养等数据的共享，通过大数据分析手段，深入分析机动车尾气污染排放的特征和治理重点，实现机动车减排的精细化治理。[16]

（四）雾霾治理的区域协作

大气是流动的要素，并不以行政边界为局限，对于区域化的雾霾治理，开展城市群的联防联控十分重要，深圳作为大湾区核心城市，主动协调深港、深莞、深惠打造联防联控机制。

深港联防联控。深圳毗邻香港，在雾霾治理的联防联控方面深港很早开始合作，2008深港开始在区域性空气污染防治方面，如跨境车辆尾气防治方面进行合作。2017年深港签订了《深港船舶大气污染防治工作室合作协议》，加强控制传播学大气污染方面的区域合作。目前，《粤港澳大湾区生态环境保护规划》中深港合作将作为其中的重要标准和经验纳入其中。

深莞惠联防联控。在与内地其他城市的合作方面，深圳在2013年与东莞、惠州一起通过了《深莞惠区域协调发展总体规划（2012—2020）》，并签订了《深莞惠大气污染防治区域合作协议》，三地将加强高排放车辆尾气监管，在三个城市的交界处联合查处高污染排放车辆，加大对黄标车的淘汰力度，扩大黄标车限行范围。

三、深圳雾霾治理实践的借鉴意义

在应对雾霾问题时，深圳采取的系列行动对全国乃至全球的雾霾治理都具有一定的借鉴意义。文章通过总结归纳，发现深圳雾霾治理实践至少在顶层设计、行政引导、市场调节、公众参与和科技赋能等五个方面具有重要的借鉴意义。

（一）全局统筹，战略性开展雾霾治理

组建联席会议制度，各部门协调提升大气环境质量。为了将深圳的雾霾治理工作提到战略高度，深圳市组建了大气环境质量提升联席会议制度，由市领导担任召集人，成员单位包括市发改委、生态环境局等15个市政府部门和各区政府、新区管委会。该联席会议定期组织召开会议，协调解决大气环境质量提升工作相关问题。[17]

明确城市发展战略定位，破解雾霾治理的结构性困境。城市发展战略定位是城市建设的总章程，只有明确城市发展战略定位，城市建设才能有条不紊进行。早在2007年深圳市委就印发《关于加强环境保护建设生态市的决定》，对深圳全面开展建设“生态市”作出了战略部署；2008年又进一步制定出台《深圳生态文明建设行动纲领（2008—2010）》；2009年深圳市与原住房和城乡建设部签署了《关于共建国家低碳生态示范市合作框架协议》；而后又出台了《关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定》《深圳市生态文明建设规划（2013—2020）》等政策，进一步明确深圳“生态立市”的战略规划。

深圳积极主动推动产业变革升级，在以“生态立市”的前提下腾笼换鸟，最终从早期立足于“三来一补”的劳动密集型加工业，发展成为以高新技术产业为主导的产业结构。在推动创新产业发展的过程中，推进循环低碳的发展，不断淘汰落后产能，推出《深圳经济特区循环经济促进条例》《深圳经济特区建筑节能条例》《深圳经济特区碳排放管理若干规定》等19部法规规章。据《深圳市2020年国民经济和社会发展统计公报》显示：2020年深圳战略性新兴产业生产总值占地区生产总值的比重达37.1%，高新技术制造业和先进制造业增加值占规模以上工业增加值的比重分别是66.1%和72.5%，单位面积GDP产出位居全国大城市之首。[18]在能源结构调整方面，深圳已经彻底淘汰了普通工商业用煤和民用散煤，形成了以清洁能源为主导的新型能源结构。

环境治理机构改革，以“大环境”理念开展大气治理。2009年，为了优化政府行政效率，提升政府治理效率，深圳市开展了“大部制”改革，将原有的46个政府工作部门缩减到31个。在环境治理领域，深圳突破了传统框架，组建了具有“大环境”“大服务”特色的人居环境委员会，将环保与经济发展、社会治理、公共服务等功能整合起来，具体职责包括：综合运用环保、水务、建设、住宅、气象管理等手段，发挥整体优势，全面提升人居环境质量和水平。[19]2019年，随着国家新一轮机构改革，深圳将气候变化和减排、碳排放交易等职能进一步并入深圳人居委员会，组建成立了生态环境局。自此，深圳将碳排放、气候变化等相关领域的治理职能，统一并入了生态环境局，形成了“大环境”治理的格局。

（二）创新环境行政规制手段，落实雾霾治理责任

大气污染领域标准先行先试，规范执法依据与标准。标准化监管是杜绝监管混乱的最有力武器。深圳在大气污染环保地方标准制定方面，走在全国前列，其制定的一系列标准、技术规范，严格控制重点行业的污染排放，弥补了诸多领域的行业空白。如《汽车维修行业喷漆涂料及排放废气中挥发性有机化合物含量限值》《建筑装饰装修涂料和胶粘剂有害物质限量》《生物质成型燃料及燃烧设备技术规范》《在用非道路机械用柴油机排气烟度限值及测量方法》《低挥发性有机物含量涂料限值》等规范为大气污染治理提供了明确的监管标准，使大气污染治理有法可依，有据可查。

建立生态文明建设考核制度，雾霾治理责任明确化。把生态文明建设纳入干部考核体系可以有效提高各职能部门响应国家生态文明建设的积极性。早在2004年深圳就成立了市一级的治污保洁办公室，开展对6个区政府、市政府23个职能部门以及大型国有企业治污工程的考核工作，是全国最早开展生态文明建设考核的城市之一。2007年深圳市政府制定了《深圳市“十一五”期间主要污染物排放总量控制计划》，将污染物减排的指标按年度分解落实到区政府和重点排污单位。2018年，深圳市政府的主要领导同全市10个区、11个市直部门和3个重点企业负责人签订了《2018“深圳蓝”可持续行动工作目标责任书》。此外，深圳还在《深圳市生态文明建设考核制度（试行）》中，将生态文明建设考核列为全市七项“一票否决”的考核之一，体现了深圳建设生态文明城市的决心。

组建环保警察，提高环境执法效率。职权匹配才能有效开展工作，为解决环保部门只有行政执法权，不能直接采取强制措施的问题，2017年深圳原人居委挂牌成立了“打击污染环境违法犯罪办公室”，“环保警察”制度正式落地。环境部门同治安部门合作打击环境污染违法行为的方式增强了打击环境违法犯罪的震慑力，提高了环境执法的效率，使深圳成为高效环境执法的典范城市。

（三）创新环境治理市场机制，通过激励手段实现行业转型

行政手段只能作为生态文明建设的辅助手段，要实现生态文明建设的长治久安，市场化运作才是长久之计。深圳市正是充分利用了经济激励的市场化手段，通过补贴、补偿、交易、金融等环境经济政策，实现环保、新能源等新领域的发展，逐步淘汰落后产能，实现产业低碳发展才最终建成“绿色深圳”。

建立碳排放交易市场，市场化手段实现碳达峰和碳中和。碳排放交易机制作为国家倡导的环境保护机制，各城市都应当积极响应，勇于探索。2013年，深圳作为国家首个碳交易试点城市，在全国范围内率先启动了碳交易工作，并出台了《深圳经济特区碳排放管理若干规定》《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》等政策文件，发挥市场机制促进温室气体的减排，深圳市温室气体排放量也在碳币交易系统建成后逐渐下降。

2020年国家提出到2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和以来，深圳先行先试推出《深圳市工业和信息化局支持绿色发展促进工业“碳达峰”扶持计划操作规程》，详细规定对绿色发展工业项目的资助和奖励规则。为进一步响应国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，深圳市随即印发《深圳碳普惠体系建设工作方案》，完善碳普惠体系顶层设计，建立碳普惠市场激励机制。灰霾污染和碳排放在很大程度上具有相同的污染源，深圳在《深圳市生态环境保护“十四五”规划》中进一步提出将大气污染问题与碳排放协同治理，同时实现空气质量达标和碳排放达峰的双重目标，进一步提高深圳生态环境治理现代化的效率。

通过专项资金，促进节能环保等行业发展。对新型环保产业，政府应当采取鼓励和支持的态度，可以通过建立专项资金的办法帮助节能环保行业度过市场导入期。为支持环保行业发展深圳出台了《循环经济与节能减排专项资金管理暂行办法》《新能源产业发展专项资金扶持政策》《节能环保产业发展专项资金扶持计划》等一系列专项资金政策，采用无偿资助、贷款贴息和股权入股的方式促进新能源、环保产业的行业发展。在政府的资金和政策支持下，深圳的新能源、环保产业越做越强，逐渐成为深圳经济的中坚力量，实现了环境保护和经济增长的平衡。

通过补贴方式，实现行业转型升级。对传统高污染行业，既不能听之任之，也不能操之过急，可以适当采取财政补贴的方式使这些企业平稳转型。深圳市通过《深圳市新能源汽车推广应用扶持资金管理暂行办法》《深圳市老旧车提前淘汰奖励补贴办法》》《深圳市公共交通运营定额补贴实施方案》等系列补贴方案鼓励传统汽车行业向新能源产业转型，使深圳成为全国新能源车辆最多的城市。截至2021年4月，深圳全市新能源汽车保有量为48万辆，占全市机动车的14%，居全国第一。此外，深圳还发布了《深圳市港口、船舶岸电设施和船用低硫油补贴资金管理暂行办法》《深圳市黄标车提前淘汰奖励补贴办法》《深圳市大气环境质量提升补贴办法》等补贴方案助力其他行业进行产业转型升级。[20]

（四）重视环境治理的公众参与手段，搭建共建共治共享体系

加大环境信息公开，提升公众环境权利意识。生态文明建设是关系到全体公众的宏大工程，其建设过程必须获得公众的支持和配合。为保证公众的知情权、监督权和参与权，深圳市在2021年通过的《深圳经济特区环保条例》中，对“信息公开和公众参与”进行了专章规定。同时，深圳市生态环境局官网还开设了信息公开重点领域专栏，公众可以随时随地查询政府各项环保工作的进程，环境质量状况等信息。此外，深圳市生态环境局根据新修订的《政府信息公开条例》，每年发布政府信息公开工作年度报告，根据2020年发布的政府工作报告显示，深圳市生态环境局2020年全年在“两微一端”发布相关推送近1200条。[21]

借力新媒体，优化公众环境参与路径。新媒体技术的兴起使公众可以更加便捷地对政府工作提出意见和建议，政府部门也应当与时俱进，充分利用新媒体优化工作环境参与的路径。深圳市充分利用新媒体平台来加强公众参与，在环境信息公开、环境举报方面，均以公众便利为出发点，开发了各类微信小程序、公众号和APP。2020年深圳实施《深圳市生态环境违法行为举报奖励办法》，[22]设立了有奖举报平台，市民可以通过12369、12345或登录深圳市生态环境局官网、微信公众号等途径进行举报。生态环境局会对市民举报线索进行核查，查实的案件会根据奖励等级进行奖励，同时鼓励企业内部职工积极举报。

（五）重视环境治理的科技手段，提升大气治理能力

注重前瞻性研究，依靠数据进行环境决策。大气治理的前提是找到雾霾的具体源头，这就要求当地政府必须加强污染源监控和数据分析工作。深圳是全国最早开展大气细颗粒物研究的城市之一，早在2004年深圳市就已经通过建设大气观测超级站，找到了雾霾的成因，进行源头治理。在此后的多年内，深圳的大气治理都是基于PM2.5的来源解析研究，有针对性进行环境治理决策，一切以数据说话，每个时期针对不同污染源采取差异化治理策略。比如早期主要针对港口、火电等，而到了2018年，深圳的PM2.5主要来源变成机动车尾气，因此治理逐步从工业源转移到了移动源治理。

扶持社会力量，搭建雾霾治理监测体系。污染源监测等大气污染监控工作具有较高的技术壁垒，政府部门单独建设既难以保证监测标准的透明化也对环境部门的技术能力提出了挑战。适当引入社会力量即能协助政府部门搭建监测体系，又起到社会监督的作用。深圳在大气污染监测系统的建设方面一直走在全国前列，深圳在建设环境监测系统的过程中，扶持和引导社会力量进入该领域。到2020年底，深圳已经建成环境空气质量立体监测、预报预警及可视化会商等大气污染防治系统，构筑了全方位、多维度、立体化、综合性的空气质量监测体系。

四、结语

深圳，作为“生态立市”的改革开放前沿城市，从2004年开始展开了全面系统的雾霾治理，并出台了一系列的创新举措。首先，在战略上，深圳全局统筹，组建了联席会议制度、明确城市发展定位，主动开展产业升级和能源结构改革，重视新能源、环保等新兴产业发展，破解了雾霾治理的结构性困境；在环境治理的行政规制手段上，深圳先行先试，出台了一系列法规规章和技术标准，使得雾霾治理领域有法可依，有标准可遵；在干部考核机制上，深圳改革干部的考核制度，建立了生态文明建设考核制度，落实了雾霾治理的责任；在雾霾治理的市场机制方面，深圳建立了碳排放交易市场，同时通过专项资金和补贴等方式，促进行业转型和落后产能淘汰；在雾霾治理的公众参与方面，深圳借助新媒体，逐步加大信息公开，激励公众开展公众参与。此外，作为科创城市，深圳在雾霾治理的各个环节，都离不开大数据等先进技术的赋能。为更加高效利用科技进行赋能，深圳还逐步扶持社会力量进入大气污染治理监测领域和行业，全面、深入引入社会资本共同参与雾霾治理。