土壤污染修复基金PPP融资模式创新——基于演化博弈的分析

李香花，陆颖，周志方

（中南大学 商学院，湖南 长沙 410083）

随着工业化、城市化进程的深入，我国复杂严峻的土壤污染问题已对生态环境、食品安全、人类健康和农业可持续发展构成严重威胁，土壤污染治理迫在眉睫[1]。为此，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出全面战略部署。但由于土壤修复工程缓慢，所需资金庞大，项目利润较低，投资严重不足，这些成为土壤污染修复的主要瓶颈[2]。据测算，按照“土十条”的目标设定，仅耕地污染修复完成2030年目标的资金需求总量就为6 193亿[3]，“土十条”虽对土壤污染修复基金制度做了原则性规定，但面对严重的资金瓶颈，迫切需要突破传统的政府主导性修复基金模式[4]，亟待建立符合中国国情的土壤污染修复基金多元融资模式[5]。土壤污染修复基金是一种政府性环保产业投资基金，最早起源于美国的《超级基金法》[6]，目前的研究主要聚焦在责任主体认定[7-8]、资金来源[9-10]、运行管理[11-13]三个方面，核心是融资问题[14-15]。PPP（public-private partnership）是指公共部门与私人部门的合作，代表的是一个完整的项目融资概念，目前已经大量运用于基础设施建设以及环保产业，如城市交通、污水治理、垃圾处理项目[16-18]。

当前学者普遍认为PPP融资是一种推进公众参与的有效途径[19-20]，PPP环保产业基金能够实现资金来源多样化，缓解期限错配问题，具有无法替代的优势[14]。但考虑到土壤重金属污染修复基金的特殊性，直接应用传统的PPP模式存在以下缺点：第一，由于专业知识不足，政府难以精准挑选到资质合适的私人企业进行合作，极易出现腐败等寻租行为[21]。第二，土壤污染修复基金融资是一个长期的动态过程，需要不断协调管理，但目前PPP项目协调管理机制缺位[22]。第三，土壤污染修复基金刚刚试点，私人机构难以有效预料及防范相关投资风险[5]。

基于上述问题，本文认为可以构建PIPP模式（public-intermeduary-private partnership）以实现土壤修复基金PPP模式的优化。通过引入中间组织，一方面能有效提升治理的民主性以及治理资金的使用效率，另一方面可以联通政府与企业的合作，减少政府与市场失灵状况[23-24]。目前PIPP模式主要的应用领域为公租房项目[25]，关于其主体行为的研究多为双方，聚焦于政府部门和私人企业在风险承担、收益分享、激励监管等方面的博弈[26-28]。

本文考虑将土壤重金属污染修复基金和PIPP模式相结合，从融资模式架构上来说，在央地分权的背景下推进财政分权，中央政府对地方政府进行融资赋权，地方层面积极推动多元主体参与。通过引入中间组织，构建地方层面的土壤重金属污染修复基金PIPP模式，分析该模式下的参与主体，研究三方演化博弈，探讨中间组织的沟通、监督职能。最后以清水塘老工业区的土壤重金属污染修复为例验证上述模式，结果表明中间组织的加入能够起到监督作用，缓解市场失灵与政府失败问题。

文章可能的贡献如下：首先，由于我国的土壤污染修复基金才刚刚起步，如何将其与PPP等融资模式结合起来还在探索阶段，本文搭建了较为完善的“中央—地方”两级基金框架，详细阐述了资金往来、主体关系，并以株洲清水塘工业区为例进行了应用。其次，当前学术界主要聚焦环保产业基金与PPP模式的融合，缺乏立足多元主体参与的研究，土壤领域的就更少，本文尝试构建了土壤重金属污染修复基金的PIPP模式，探讨多元主体间的博弈。最后，PIPP模式相关文献就中间组织优势分析主要是基于理论层面，本文从演化博弈、案例分析两个全新的视角进行了切入。

1 土壤污染修复基金PIPP融资模式构建

1.1 模式架构

我国土壤重金属污染涉地面积广大，成因复杂，“一刀切”无法有效实现污染治理，央地分权可以为此提供有效思路[29]。在中央层面的治理上，通过央地分权实现简政放权可以缓解政府层级间权责不清晰而引起的效率低下等问题。在地方层面的治理上，通过引入中间组织等多元主体协同治理可以有效缓解我国现有融资极易出现治理失灵的情况。土壤重金属污染修复基金也需分层次确定基金类型，具体而言，中央层面基金主要发挥引导与支持作用，故适用专项政府性基金。而地方层面的土壤污染情形由于不胜枚举，且与中央的信息传输流程较长，故中央政府应向地方赋权，鼓励各级官员发挥主观能动性进行相关创新与探索。参照周志方等[29]的研究，基于央地分权的融资逻辑，在中央层面，土壤重金属污染修复基金以母基金形式呈现，资金来源主要以财政资金及国有资本为主。在地方层面，土壤重金属污染修复基金作为子基金，主要以“政府+信托”的方式运营投资修复基金，由政府出资建立具体的项目管理公司（SPV）作为主要融资主体。基于《中华人民共和国土壤污染防治法》的要求，具体的土壤重金属污染修复基金融资模式架构如图1所示。

图1 基于央地分权的土壤重金属污染修复基金融资模式架构

作为产业投资基金，参与的方式可以是直接股权投资、债权性投资也可以是项目补助或者融资担保[30]。其中，PIPP土壤污染修复项目涉及的资金往来复杂烦琐，总体可以划分为三个方面。

（1）资本金筹集。政府可以将土地使用权作价入股参与到SPV中，以在后期土地再开发过程中获取土地出让收益，或者以土壤污染修复基金直接投资入股。对以产业基金开展的PIPP模式，财政资金主要起引导作用，通常占比低于30%，以财政拨款、行政收费和环境税费等长期稳定的资金为主。资金应定位于为土壤污染治理PIPP项目提供融资担保、前期费用补贴、示范项目奖励，甚至是PIPP项目的保障资金等公益性用途。

（2）对外债务融资。主要为了保证项目的建设与持续运营，当双方建立SPV后，通常又会以项目本身和自身资产为依据向外界进行融资，主要手段包括银行贷款、企业债券、项目收益债、资产证券化、产业基金等。政府的介入在某种程度上等价于为PIPP项目提供背书，通过信号传递可以为其获得贷款增加信用筹码，另一方面税赋减免等各项优惠政策会促进民营资本加入重金属污染土壤领域。通常来说，PIPP项目的对外债务融资可以达到70%，而且很多项目在运营期还会进行再融资，主要的民间部门有环保治理企业、农业企业、金融企业等。

（3）SPV账目往来。PIPP模式的构建基于传统PPP组织架构，政府通过公开招标等方法确定私人合作伙伴，并与之签署特许合同作为合作的基础，通过明确双方主体的经营行为、权责分配等内容，共同出资组建项目公司（SPV）。合同内容一般包括投资金额、经营时长、修复结束后的质检标准等内容，在此基础上项目公司按照相关约定进行筹资、项目建设、后期运营以及维护，并负责项目全程管理，支付一定治理费用并取得相应投资收益。

1.2 主体分析

环保产业基金PPP模式的参与主体主要指政府部门和私人企业[5,18]，在社会多元主体参与治理的趋势下，土壤污染修复基金的融资模式可以尝试引入中间组织，以提高治理监督力度与拓展融资渠道。

（1）政府部门。在传统的土壤修复工作中，治理前期政府需要花费大量时间调研，兼之专业技术与人才支持的缺乏，很难科学决策。而引入PIPP后，政府通过实行适度的权力下放，将重点放在修复质量监管、进度把控及公共服务上。目前，在PPP土壤修复领域，中央及地方政府投资的参与形式主要为财政补贴，PIPP模式下可包括政府补贴、专项基金、税收减免、技术支持、债券等，通过全面考量建造成本、运营费用、实际收益率以及财政中长期承受能力等要素，建立动态补贴制度，包括固定补贴与变动补贴两种形式。PIPP模式将为政府方带来如下盈利形式：税收收入、土地增值收入、非资金收入（如就业机会）及其他财政收入（如手续费等）。

（2）私人企业。基于范利军等[31]的基础，将私人企业的典型代表分为四类，包含污染企业、土壤污染修复企业以及资本市场的投资企业及工业企业。污染企业是指相关主体的排污造成了土壤的重金属污染，该企业可以在原有土地上进行升级改造。修复企业主要是承担技术性的工作，负责承包清洁修复工作。投资企业主要是诸如开发商、环保投资公司之类。而工业企业通过专业技术实现土壤污染处置与自身产品生产的协同。这些公司通过担负部分风险并获得对应收益，资金来源手段包括自有资金、银行贷款、发行债券、股市融资等，可获得的收益包括政府补贴、PIPP模式本身的回报、土地修复后的使用收益、社会效益及专利技术等。

（3）中间组织。中间组织的参与可以实现政府部门与私人企业的持续性互动并实现必要的监督，主要包括土地咨询机构、非营利组织、金融机构、社区居民等。土壤修复治理对中间组织的专业度要求较高，不仅需要对合作的私人机构进行专业的资质审核，还要能为政府提供精准的咨询服务，因此主要以土地咨询评估机构为主。通过深入地沟通交流与恰当的监督，降低市场的运行成本并推动土壤重金属污染修复的进程，在此过程中，中间组织可获得的收益包括社会声誉、土地修复咨询技术指导效益、政府资助、环保项目监测评估收入等。

1.3 演化博弈分析

综上分析，就中间组织、政府与私人企业的博弈关系进行研究，以期为PIPP模式构建提供充实可靠的证据。

1.3.1 模型假设

在模型构建前，结合实际情况提出以下基本假设。

假设1：假定博弈模型中的参与主体皆为有限理性人，且了解各方不同选择的收益与策略。首先，本文将政府、中间组织、私人企业的策略集定为：S1={寻租, 不寻租}，S2={参与, 不参与}，S3={积极治理, 不积极治理}，其中，“寻租”是指政府运用权力获取垄断利益，“参与”是指中间组织参与到政府与私人企业的合作中，通过投入相关资源对两方的合作进行沟通协调并监督，“积极治理”是指私人机构积极响应国家政策修复土壤重金属污染。

假设2：政府部门选择寻租的概率为X（0≤X≤1），不寻租的概率为1-X，中间组织选择监督的概率为Y（0≤Y≤1），不监督的概率为1-Y，私人企业选择积极参与的概率为Z（0≤Z≤1），不积极参与的概率为1-Z。

假设3：在治理过程中，参与的三方会获得收益并支付相关费用，具体内容见表1，同时，C7≥C5+C6。

表1 相关变量及其含义

1.3.2 模型构建与求解

相关变量定义如表1所示，基于以上假设，可得到三方的具体博弈策略选择及其收益见表2。在演化博弈分析中，“复制动态模型”与“演化稳定策略”是两个核心内容，参与主体在博弈过程中通过不断进行学习，改正策略失误并不断模仿和改进别人和自己的最优解从而最终达到稳定的策略选择。基于表2的8种策略组合及收益计算，本文分别对政府、中间组织和私人企业三方建立复制动态模型与演化博弈策略，分析得出各博弈主体的演化稳定策略。

表2 政府、中间组织、私人企业的博弈策略组合及收益

（1）复制动态模型。设政府选择“寻租”策略的期望收益为E11，“不寻租”的期望收益为E12，具体计算如下：

因此，可知政府的总体期望收益E1=Xe11+(1-x)E12，故政府选择“寻租”策略的复制动态方程为：

同理，设中间组织选择“参与”策略的期望收益为E21，“不参与”的期望收益为E22，私人企业选择“积极治理”策略的期望收益为E31，“不积极治理”的期望收益为E32，则中间组织与私人企业的总体期望分别为E2、E3，中间组织选择“参与”和私人企业选择“积极治理”的复制动态方程可分别求得为：

（2）演化稳定策略。为分析政府方的演化博弈策略，对F(x)求偏导可得：

2 清水塘工业区土壤修复案例分析

2.1 融资模式分析

由于我国土壤重金属污染修复基金制度的缺位及中央层面尚未构建相关基金，无法获取相应数据进行实证检验。故以株洲清水塘老工业区的生态修复项目为案例样本，通过实地调研、模拟仿真，对地方层面的PIPP融资模式进行合理性验证。

清水塘老工业区总面积23 067亩（1亩=1/15公顷），核心区15.38平方千米，其发展历史主要以冶炼、化工两大产业为主，曾聚集了中国五矿株冶、智成化工等261家企业。企业的生产废水（含有大量镉、铅、汞、砷等重金属）通过园区边上的霞湾港直排湘江，形成近5千米的重金属污染带。其中，铜塘湾片区和清水湖片区约有22.4万平方米的土地被重金属污染。为了打造都市型产业园，株洲市政府自2012年启动10年的规划编制，积极进行各项污染的综合治理。目前，清水塘的治理与修复项目达14个，已投资的金额达到15.5亿元，到2019年年底将完成60%的土地治理修复。

近几年来，清水塘在化工企业关停、征拆等综合治理和土壤修复方面已完成投资约200亿元，PPP模式在项目中的资金来源主要可以分成4个部分：一是专项资金。依托国家关于流域治理、污染土壤防治等政策，共争取和调剂各类专项资金8.7亿元。二是用活金融政策，获得世界银行低息贷款资金1.5亿美元。三是创新土地资产处置模式，对相关企业进行资金补贴，并以收储土地为抵押，向银行融资。四是通过PPP项目招商引资，组建清水塘投资集团（SPV），配置相应资源进行市场化融资筹集环境治理所需资金，目前，中交三航局、三航院、上海临港控股组成联合体成功中标。基于此，依据上文构建的PIPP模式对清水塘工业区的PPP项目进行改进（图2）。一方面，引入XX环保科技有限公司作为土壤污染修复公司的评价公司全程参与PIPP项目，防止政府、社会方出现失灵的状况。另一方面，结合清水塘地块的相关规划以及清水湖的治理，可以采用工程治理方式，辅之使用“水泥+DTCR稳定固化”方式治理，将水泥厂私人企业纳入其中，构建稳定的修复合作关系。

图2 清水塘老工业区土壤重金属污染修复基金融资模式

2.2 数值仿真分析

基于上文的演化博弈分析，为了更直观地理解各博弈主体的策略选择，通过对各参数赋值并运用Matlab工具对政府（株洲市政府）、中间组织（XX环保科技有限公司等）和私人企业（株洲XX投资发展集团有限公司等）的演化过程进行应用仿真，分析各主体策略选择相互作用机制和参数变化下各主体的策略选择。三者之间的博弈主要聚焦在监督、寻租问题上，参照相关案例进行赋值，假定R1=1.5,R2=1.0,R3=2.0,C1=2.0,C2=1.8,R4=2.0,R5=1.5,C4=3.0,R6=1.8,C5=2.0,C6=4.0,C7=6.0，得到仿真结果如图3～图5所示。

由图3可知，当私人企业选择“积极治理”土壤污染时，即使缺少中间组织的监督，政府也会倾向于选择“不寻租”，最终概率稳定在0。而当私人企业选择“不积极治理”土壤污染，且中间组织选择“监督”时，由于存在一定的约束，政府最终还会倾向于选择“不寻租”。由图4可知，当政府选择“寻租”，且私人企业不积极治理土壤污染时，中间组织选择“监督”的概率最终稳定在1，该结果与本文引入中间组织的作用一致。而在图5中，当政府选择“寻租”时，无论中间组织是否选择“监督”，私人企业最终“积极治理”的概率都稳定在0，但加入中间组织“监督”后私人企业趋于0的速度较慢。由此可看出，中间组织在三方关系中具有一定的监督作用，但我国政府方在关系中的绝对权威性一定程度上影响了其效用。

图3 政府方策略演化

图4 中间组织方策略演化

图5 私人企业方策略演化

3 结论与建议

基于对环保产业基金与PPP模式的分析，本文尝试从宏观上构建土壤重金属污染修复基金PIPP模式，分析基金架构、参与主体以及三方之间的博弈，并以清水塘工业区为例分析证明了该模式的科学性。可以发现多元化主体尤其是中间组织的加入可以为政府和私人企业之间的行为带来一定的修正，通过实现政府、企业、中间组织的博弈均衡，既可以缓解修复资金来源单一的问题，为社会创造更多的工作机会，又可以减少私人企业与政府之间的治理信息不对称，有效提高治理基金的使用效率。在前文分析的基础上，本文提出如下建议。

首先，政府应搭建一套完善的土壤污染修复基金体系。通过中央向地方赋权以实现土壤污染修复基金融资在央地层面的分权，明晰中央政府与地方政府权责义务，以法律法规的形式完善各层级资金保障体系、管理运行机制。地方层面应进一步开放土壤污染修复行业市场，积极吸纳社会资本，实现投资主体多元化，拓宽资金筹集渠道。

其次，需要提高对中间组织的重视程度。一方面，我国应推进土壤修复行业协会发展，不断完善中间组织质量建设。另一方面，政府要严格把关中间组织的资质，对于选定的中间组织要赋予其相应的权力以监督协调治理活动，平衡好政府主导与多方参与的关系，真正实现中间组织效用。

最后，建立有效的内外部监督机制。土壤污染修复基金的融资过程涉及大量的资金流动与多方主体，政府应积极在修复各阶段引入社会组织参与。具体而言，在对污染地块进行修复之前，政府可通过现场公示及网络发布的形式对社会公众进行告知，并公布相关的意见反馈渠道以保证修复过程中各方联动的渠道畅通。在修复过程中，相关责任人应当及时公示意见及意见反馈，营造公开透明的项目运营环境。修复结束后，监管机构应对资金的使用情况、修复结果等进行如实的披露，以维护各方利益。