环保执法、环境质量与经济发展——基于2007—2016年环保执法数据的实证分析

冯采，梁忠，魏冬

（1. 中国银行总行 投资银行与资产管理部，北京 100818；2. 深圳市人民检察院，广东 深圳 518022；3. 中国国际金融股份有限公司 研究部，北京 100033）

自党的十八大以来，生态文明建设被提升至前所未有的高度。党的十八大提出要把生态文明建设“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]，党的十九大进一步对生态文明建设的意义、理念、措施做出部署[2]。为确保生态文明建设顺利推进，我国从立法、执法、司法等方面提供了全面的法律保障。在立法上，十三届全国人大一次会议正式将“生态文明”写入《宪法》，奠定生态文明建设的宪法基础，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等环保法律也先后修改完善。在执法上，生态环境部重新组建，整合了分散的环保职能，环境监测监察执法制度改革不断深入，环保督查持续推进，环保执法在体制机制上得到了强化，环保执法力度空前加大。在司法层面，最高人民法院发布了《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，各级法院先后成立环境资源审判庭，相关环境司法解释不断出台，环境司法全面升级。

然而，近年来对环保工作的质疑之声却不曾间断。强化环保力度是否真的改善了环境？是否阻碍了经济发展？尤其是在经济下行压力增大的情况下，类似的质疑声不绝于耳。而在众多的质疑声中，环保执法首当其冲[3]。“徒法不足以自行”，环境立法需要通过环境执法和环境司法加以实现。而司法本身具有被动性，奉行不告不理原则，不主动干预[4]，并非环境法律实施的主要途径。加之环境问题本身具有科技性、复杂性、不确定性等特点，使得对环境问题的治理，主要依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而非立法权和司法权[5]。环保执法因此成为生态文明法治建设的主要内容和核心环节，同时也承载着社会舆论最大的期待和最多的质疑。为了回应社会对环保执法的质疑，本文将对环保执法的效果展开实证分析，力求揭示其与环境质量改善、经济发展以及产业结构升级之间的关系。

我国法学界对于环保执法效果的研究并不多见。法学界对于环保执法的研究主要聚焦于环保执法中存在的具体问题以及相应的对策，如环境执法机制的完善[6]、环境执法体制改革[7]、区域环境执法模式[8]、环境执法生态化[9]、环境行政执法对刑事司法的影响[10]、环境行政执法与刑事司法的衔接[11]、环境执法存在的问题与对策[12-15]等。现有研究主要是一种对策性的研究。近年来，少部分环境法学者开始对环境法的实施效果进行评估，如对环境影响评价制度、总量控制制度、排污许可制度等重点环境管理制度和区域限批措施、查封、扣押、限制生产、停产整治、按日计罚等重点措施进行年度评估[16-24]。此类评估有助于理解环境法的实施效果，但此类评估只是对环境法制度实施情况进行初步的描述，并未能深入揭示环保执法对于环境质量改善、经济发展、产业结构等的影响。

法学界对于环保执法社会影响缺乏研究大致有两方面的原因。其一，法学研究视野的局限。当前中国法学界的学术研究主要是一种规范性研究或者对策性研究，研究重点集中于具体法律规范本身的解释与完善[25]，环境法学尤其如此[26]。现有研究对于法律实施的社会影响的关注较少。其二，法学研究方法和研究工具的局限。当前中国法学界的研究方法主要是规范分析方法，即对法律规范本身进行解释，法学研究者手中没有成熟的研究方法和研究工具对法律实施的社会影响进行分析。近年来，部分法学研究者已经意识到了传统法学研究方法的局限，开始在法学研究中引入其他社会科学的研究方法，甚者由此形成了所谓的“社科法学”[27-31]。但是，由于法学研究者自身学术训练的先天不足，或者研究者本人个性上的偏执，在运用社会学、人类学、经济学、政治学等社会科学方法从事法学研究方面，还远远没有达到驾轻就熟的程度[32]。

为此，本文尝试通过法学研究者和经济学研究者的跨学科合作，引入经济学中较为成熟的计量分析方法对环境执法的影响进行分析，力求更为深入地揭示环保执法对于环境质量改善、经济发展和产业结构转型升级的影响。

1 数据与模型

本文变量设定为：（1）以PM2.5数据作为衡量环境污染状况的变量；（2）以环境行政处罚决定数、环境监察机构人数（在我国的环保执法体制中，环保部门内部的工作人员并非都参与环保执法，环保执法职责主要由环境监察机构承担）以及环保能力建设资金使用总额共同作为衡量环保执法力度的变量；（3）以人均GDP数据作为衡量经济发展总体情况的变量；（4）以第三产业GDP与第二产业GDP的比例以及第三产业从业人口与第二产业从业人口的比例作为衡量经济产业结构的变量。为全面分析环保执法力度对于环境质量改善、经济发展与产业结构转型升级的影响，本文同时选取了地区申请项目环保投资总额、地区环保资本投入比例、地区固定投资总额、地区人口密度、地区每百人口高等教育毕业生占比等指标，用于刻画各省级行政区的环境保护资本投入和人口因素。

为显示研究的客观性，本研究所采用的PM2.5数据来自美国航空航天局的地球观测系统数据和信息系统的气溶胶光学厚度数据（AOD），该数据集结合了来自分辨率成像光谱仪（MODIS）、多视角成像光谱仪（MISR）和海洋观测宽视场传感器（SeaWiFS）数据。通过GEOSChem化学传输模型将气溶胶的总柱测量与近表面PM2.5浓度联系起来，使用地理加权回归（GWR）与全球地面测量以预测和调整初始卫星导出PM2.5浓度值。全国县级行政区划矢量数据则来自中国国家基础地理信息中心的全国1∶400万数据库。地级市相关数据主要来自中国各省、市统计年鉴以及CEIC、CSMAR、Wind等数据库。本文的研究数据包含从2007—2016年10年间我国除西藏、青海及港澳台地区外的29个省级行政单位的数据，共计290个观察量。相关变量及解释如表1所示，描述性分析如表2所示。

表1 相关变量及解释

表2 描述性统计

本文所分析的数据属于面板数据，即对同一调查对象在多个时点就相同问题进行测量而获得的数据。在计量经济学中，针对面板数据的分析模型主要有混合回归模型、固定效应模型和随机效应模型三种类型[33-35]。其中，固定效应模型可以有效地应对重复观察的特性，控制固定不变的变量以及个体之内的随机差异，只要某个因素在被调查期间基本保持恒定不变，即便它没有被测量到或无法被测量，该因素也可以从模型中自动删除，从而可以很好地控制遗漏变量的异质性给分析结果带来的偏误，有助于解决非实验性数据中的遗漏变量问题和相关性问题。并且，固定效应模型可以提供更为明确的因果关系，考察因变量的变化是否随自变量的变化而异[36-37]。由于本项研究涉及29个省份，不同地区的基本情况有较大差异，为了有效地将各地区基本情况纳入考量，宜使用固定效应模型进行分析。与此同时，本文的主要目的在于探究环保执法力度与环境质量改善、经济发展及产业结构转型升级之间的关系，使用固定效应模型也更有助于揭示环境质量改善、经济发展和产业结构转型升级等随环保执法力度的变化而发生的变化。基于上述考量，本文将采用固定效应模型对环保执法力度与环境质量改善、经济发展和产业结构转型升级之间的关系进行分析。

2 加强环保执法是否有利于改善环境

对于环保执法的第一个质疑是：加强环保执法是否有利于改善环境？为了回应上述质疑，本部分将运用固定效应模型对环保执法力度与环境污染状况之间的关系展开分析。

对于环保执法力度与环境污染状况进行分析，其基本模型设定形式如下：

式中：下角标i和t分别代表地级市和年份；lnPollutioni,t代表地区环境污染状况；lnPenaltyi,t为地区环保部门当年做出的环境行政处罚决定数；lnSupervisioni,t为地区当年环境保护系统中监察机构年末实有人数；lnFundi,t表示地区当年本级环保能力建设资金使用总额；lnPenaltyi,t、lnPenaltyi,t和lnFundi,t都是衡量环保执法力度的变量，分别从处罚决定数、执法人数和资金投入三个维度来衡量环保执法力度； 代表当地的资本投入变量，由地区申请项目环保投资总额、地区环保资本投入比例（申请项目环保投资总额占申请项目投资的比例）和地区固定投资总额组成； 代表当地的产业结构变量，由地区第三产业GDP与第二产业GDP比例和地区第三产业从业人口与第二产业从业人口比例组成； 代表当地人口因素，由地区人均GDP、地区人口密度和每百人高等教育毕业生占比组成。ρ、ω和μ是控制变量的参数。σi代表个体固定效应，用以控制含城市基本情况在内随地区变化的不可观测因素的影响。εi,t代表随时间和个体变化的固定效应。本文对标准误在省级层面上进行了聚类处理，使用的是聚类稳健的标准误。回归结果如表3所示。

表3 全国层面环境执法力度对环境污染状况的影响

从表3可以看出，就全国层面而言，在不加入资本投入、产业结构和人口因素时，环境行政处罚决定数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.014 0%；环保监察人数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.053 0%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著降低环境污染水平0.005 5%。在单独加入资本投入后，环境行政处罚决定数对环境污染水平降低的影响不再显著；环保监察人数的影响增大，环保监察人数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.070 3%；环保能力建设资金每增加1%，环境污染水平降低0.004 4%。在单独加入产业结构后，环境行政处罚决定数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.022 1%；环保监察人数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.081 0%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著降低环境污染水平0.005 8%。在单独加入人口因素后，环境行政处罚决定数对环境污染水平降低的影响不再显著；环保监察人数的影响增大，即环保监察人数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.042 2%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著降低环境污染水平0.004 7%。在同时加入资本投入、产业结构和人口因素后发现，环境行政处罚决定数每上升1%，可以显著降低当地污染水平0.020 1%；环保监察人数每上升1%，可以显著降低环境污染水平0.078 7%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著降低环境污染水平0.004 9%。

综合上述分析结果可知：（1）环保执法力度的强化可以有效降低环境污染水平；（2）在衡量环保执法力度的3个变量当中，环保监察人数和环保能力建设资金的有效性高于环境行政处罚决定数。其中，环保监察人数的有效性约为行政处罚决定数效果的3～4倍，环保能力建设资金的有效性约为行政处罚决定数的3倍。

3 加强环保执法是否阻碍经济发展

对于环保执法还存在另一种质疑，即环保执法力度的强化阻碍了经济发展。对此，本部分将对环保执法力度与经济发展之间的关系进行分析。在分析过程中，同样以环境行政处罚决定数、环保执法队伍人数以及环保能力建设资金总额作为衡量环保执法力度的变量；以人均GDP数据作为衡量经济发展总体情况的变量。通过固定效应模型分析环保执法力度对于经济发展的影响，其基本模型设定形式如下：

式中：lnGDPi,t作为衡量当地经济发展状况的变量，即当地人均GDP； 代表当地人口因素，由地区人口密度和每百人高等教育毕业生占比组成。本文对标准误在省级层面上进行了聚类处理，使用的是聚类稳健的标准误。回归结果如表4所示。

表4 全国层面环境执法力度对经济发展的影响

从表4可以看出，就全国层面而言，无论是不加入资本投入和人口因素，还是单独或同时加入资本投入和人口因素的情况下，环境行政处罚决定数对于经济发展水平的影响都不显著。相反，环保监察人数和环保能力建设资金对于经济发展都存在显著的影响。其中，在不加入资本投入和人口因素时，环保监察人数每上升1%，可以显著提升经济发展水平0.227 0%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著提升经济发展水平0.096 8%。在单独加入资本投入后，环保监察人数每上升1%，可以显著提升经济发展水平0.218 0%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著提升经济发展水平0.062 0%。在单独加入人口因素之后，环保监察人数每上升1%，可以显著提高经济发展水平0.179 0%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著提高经济发展水平0.054 8%。在同时加入资本投入和人口因素后发现，环保监察人数每上升1%，可以显著提升经济发展水平0.190 0%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著提升经济发展水平0.039 3%。

综合上述分析结果可知，环保执法力度的提升并未阻碍经济发展。相反，环保执法力度的提升还促进了经济发展，特别是环保监察人数和环保能力建设资金的提升对于经济发展水平具有显著的促进作用。

4 环保执法是否有助于促进经济结构转型升级

长期以来，我国经济发展实行粗放式增长模式，具有高污染、高耗能、高排放的特征，经济结构转型升级成为我国经济当前面临的重要挑战。加强环境保护，通过环保倒逼经济结构转型升级，提高经济发展质量和效益，实现绿色发展，成为党中央和国务院的一项重要决策部署。在回应舆论对于环保执法的质疑时，政府也多次强调环保执法不仅不会阻碍经济发展，相反还可以促进经济产业结构转型升级[3]。那么，环保执法是否真的如政府所言有助于促进经济结构转型升级呢？

如前文所述，环保执法力度的强化并未阻碍经济发展。在此基础之上，本文将进一步检验环保执法力度的加强是否有利于经济结构转型升级。为此，以下将通过固定效应模型来分析环保执法对经济结构转型升级的影响，其基本模型设定形式如下：

式中：下角标i和t分别代表地级市和年份；Industryi,t代表当地的产业结构变量，由地区第三产业GDP与第二产业GDP比例和地区第三产业从业人口与第二产业从业人口比例组成；本文对标准误在省级层面上进行了聚类处理，使用的是聚类稳健的标准误。回归结果如表5所示。

从表5可以看出，就全国层面而言，无论是不加入资本投入和人口因素，还是单独或同时加入资本投入和人口因素的情况下，环境行政处罚决定数对于产业结构的影响都不显著，而环保监察人数和环保能力建设资金对于产业结构优化升级都有显著的影响。其中，在不加入资本投入和人口因素的情况下，环保监察人数每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.106 8%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.023 8%。在单独加入资本投入后，环保监察人数每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.087 2%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.011 9%。在单独加入人口因素后，环保监察人数每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.094 1%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.020 9%。而在同时加入资本投入和人口因素后发现，环保监察人数每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.087 7%；环保能力建设资金每增加1%，可以显著促进产业结构升级0.011 9%。

表5 全国层面环保执法力度对产业结构的影响

综合上述分析可知，环保执法可以有效促进产业结构升级，并且回归结果稳健。其中，环保监察人数和环保能力建设资金的提高对于产业结构优化升级具有显著的促进作用。

5 结论与政策建议

实证分析显示，环保执法力度的强化有利于改善我国的环境质量。同时，环保执法力度的强化不会阻碍经济发展，相反还可以有效促进经济产业结构的优化升级。社会舆论应当打消对于环保执法的质疑，环保执法部门则应严格执法，进一步强化环保执法的力度。

环保执法力度受环保执法队伍人数、执法人员素质、执法装备、经费保障等因素的影响[38]，需从多方面予以保障。在本文的研究中，主要以环境行政处罚决定数、环保监察人数以及环保能力建设资金作为衡量环保执法力度的变量。其中，环境行政处罚决定数是环保执法力度在行政处罚数量上的一种体现，是环保执法力度大小的外在表现形式，而非影响环保执法力度的因素。从规范层面出发，环境行政处罚决定数量的多少在根本上取决于违法行为的多少，存在违法行为便应进行处罚，不应对处罚决定数量进行人为调控。而环保监察人员的数量和环保能力建设资金则不仅是环保执法力度的表现，更是直接影响环保执法力度的内在因素，也影响着环境行政处罚案件的数量。同时，环保监察人员的数量和环保能力建设资金也是可以进行人为调控的变量，不同时期、不同地区对于两者的投入都会有所不同。从本文的分析可知，环保监察人数和环保能力建设资金的增加对于环境质量改善、经济发展和产业结构优化升级都具有显著的促进作用。我国应进一步增加环保监察人员的数量和环保能力建设资金的投入，以提高环保执法的力度，为生态文明建设提供强大的执法保障。