中国省际推进绿色创新的市场型环境政策研究

程华 张世瑜 廖中举

关键词：绿色创新;市场型环境政策工具;创新价值链;文本分析

0引言

随着我国经济快速发展，资源耗竭与环境污染问题日益严重。将资源和环境视为经济增长的内生因素，通过改变经济发展的动力机制，在经济增长和生态环境保护之间提供平衡从而形成新的可持续发展模式[1-2]，是我国当前乃至今后较长一段时间内的重要任务。兼顾节能环保和创新驱动的绿色技术创新成为新的机遇和突破口，是我国经济可持续发展的必由之路[3]。

我国政府相继出台了一系列环境政策推进绿色创新。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》将工业节能、低能耗与新能源汽车、综合节水、建筑节能与绿色建筑等列为优先主题。2010年出台的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》进一步明确了新材料、新能源、新能源汽车、节能环保等产业发展的主要任务及重点方向。此外，节能与新能源汽车示范试点、碳交易试点、“碳中和债券”等一系列举措也在有序开展。2021年，中央财经委员会第九次会议明确提出要把碳达峰、碳中和纳入我国生态文明建设整体布局当中，并围绕能源体系、绿色低碳技术、绿色低碳政策和市场体系、绿色低碳生活等7个方面作出了重要部署。绿色创新活动有利于提高生产制造过程中的能耗效率和降低环境负外部性[4-5]，对“碳达峰、碳中和”国家战略目标的实现具有重要的价值贡献。在此背景下，各省（市、自治区）也纷纷出台相关环境政策推动地方经济转型升级，朝着绿色、可持续方向发展。

现有理论与实践均已表明市场在配置创新资源方面效率更高。党的十九大报告中明确提出，要将生态效益纳入到技术创新目标体系中，并充分考虑市场对要素资源的配置方式[6]。2019年，由国家发展改革委员会和科技部共同出台的《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》，明确提出要充分发挥市场在绿色技术创新领域、技术路线选择以及创新资源配置当中的决定性作用，培育发展一批绿色技术创新龙头企业[7]。

目前已有研究主要侧重于从国家层面来整体分析环境政策如何推进绿色创新，省级层面的政策研究则相对较少。“地方政策是如何推动绿色创新发展的？”这一问题仍有待于回答。考虑到市场在绿色创新资源配置过程中的高效性以及创新过程中的价值增值，本文尝试从中国省际环境政策采用了哪些市场型政策工具及其组合，以及这些市场型政策工具在创新价值链的不同环节的分布这两个层面来探讨上述的问题。其中，市场型政策工具是政府用来实现特定政策目标的市场化激励手段，而创新价值链可以视为是绿色创新政策的过程性目标。因此，本文选取2017—2019年我国31个省（市、自治区）出台的环境政策为研究样本，构建市场型政策工具-创新价值链二维框架，多维度量化分析我国各省（市、自治区）绿色创新政策，找出规律与不足，为地方政府绿色创新政策的制定及优化提供借鉴与参考。

1文献回顾

1.1环境政策与绿色创新

国内外许多学者先后定义了绿色创新。Chen等[8]把绿色创新定义为与绿色产品、绿色流程有关的创新，具体包括与能源节约、污染预防、污染回收、绿色产品设计等相关的一系列技术创新活动。与传统的技术创新不同，绿色技术创新以实现生态效益和经济效益的双赢为最终目标[9]，并可进一步细分为绿色产品创新和绿色工艺创新[10]。其中，绿色产品创新是最高级别的绿色技术创新，是从源头上根治企业生产污染物排放的方式[11]。尽管学术界尚未对绿色创新的定义形成统一的认识，但大都强调了绿色创新的环境效益。

近年来，随着环境问题的日益严峻，国内外各级政府纷纷制定出台了相应的政策，以促进绿色创新发展。Rehfeld等[12]通过对德国219家制造业进行实证研究，证实了环境政策与绿色产品创新之间呈正相关关系，69.8%的企业表示在进行产品创新时会考虑现在以及未来可能实施的环境立法。张钢、张小军[13]基于计划行为理论，着重从预期经济收益、冗余资源、利益相关者压力三个方面探讨了企业绿色创新战略的驱动因素，认为环境政策对企业实施绿色创新战略有着显著的正向影响。Xie等[14]研究发现中国省域绿色创新能力的提升主要依赖于环境政策的执行力度。李依等[15]运用多期双重差分法对中央环保督察行动的绿色创新效应进行实证研究，发现中央环保督察行动对企业的创新补偿效应大于遵循成本效应，提高了污染密集型行业企业的绿色創新水平，且对绿色发明专利的正向影响大于绿色实用新型专利。因此，环境政策是企业开展绿色创新的重要驱动因素。

1.2市场型环境政策工具

政策工具是将政策由抽象的理念转化为具体现实的重要手段。国内外学者们先后基于不同的研究视角对政策工具进行了不同类型的划分。典型的分类如：Rothwell和Zegveld[16]基于政策工具对技术创新的影响层面不同，将政策工具划分为供给面、环境面、需求面三种类型。Atkinson和Lewis[17]根据政策干预程度的强弱，将环境政策工具划分为命令控制型和市场经济激励型两大类。在此基础上，Kemp[18]将环境政策工具进一步划分为命令的、市场的、相互沟通的三大类。肖建华和游高端[19]将环境政策工具划分为命令控制型、基于市场的激励型、自愿型和基于公众参与的信息型四大类。考虑到我国绿色创新的发展在很大程度上受到政府环境政策的干预和影响，所以按照政府政策干预程度划分政策工具更为合适。无论是Atkinson和Lewis的两分类法、Kemp的三分类法，还是肖建华和游高端的四分类法，他们对环境政策工具的分类基本都涵盖了命令控制型和市场激励型这两种类型。

现有文献也重点考察了命令控制型和市场激励型两类环境政策工具对绿色创新的影响。自20世纪90年代以来，学术界从成本-效益等角度论证了市场型政策工具比命令控制型政策工具更加高效[20]。Liu等[21]通过对中国的钢铁、水泥、化工行业调查研究发现，受访公司对市场型环境政策的认知度和可接受性要远高于其他监管政策，这对中国工业节能政策的未来调整具有十分重要的意义。马富萍等[22]通过研究不同类型的环境规制工具对资源型企业绿色技术创新绩效的影响，发现命令控制型环境规制工具对于技术和生态绩效的影响均不显著，而市场激励型和自愿型环境规制工具对二者则均有着显著的正向作用。相较于命令控制型政策工具而言，市场型环境政策工具在实现污染企业外部成本内部化方面更为直接[23]，因此，本研究主要基于市场型环境政策工具的视角来分析中国省际在绿色创新发展过程中的政策支持情况。

借鉴已有分类法将市场型环境政策工具进一步细分为环境税费、税收优惠、绿色金融、绿色采购、环境补贴五类[19，24-25]。本文具体定义及举例见表1。

1.3创新价值链

为了更全面的分析中国省际环境政策，进一步引入创新价值链维度，探索市场型环境政策工具在绿色创新价值不同环节的分布特点。

创新价值链是指从创新源的获得到把创新源转化成新产品再到市场化的创新价值实现过程。这一过程是由一系列相互独立、相互联系的创新主体所链接，并且是环环相扣、科技开发价值不断增值的链条式集合体[26]。不同的学者对创新价值链有着不同的划分，刘家树等[27]将创新价值链分为研发、产业化和市场化三个环节;宋砚秋等[28]将创新价值链划分为知识开发、成果转化和产业化三个阶段;康淑娟等[29]将创新价值链划分为技术开发、技术吸收和成果转化3个阶段。本研究在借鉴学者们观点的基础上，将创新价值链划分为研究开发、中间试验和产业化与商业化。其中，研究开发是绿色创新成果转化过程的初始阶段，是指通过一系列科学研究、知识创新等获得实验成果或专利;中间试验介于初始阶段的实验室生产和后期的批量生产之间，此阶段主要是对上一阶段的实验成果进行再研究、不断调整完善以期达到市场要求;产业化与商业化是绿色创新成果转化的最终环节，是将前两个环节所获得的新工艺、新技术广泛应用于生产过程，并最终发展成为新兴产业的过程。

2数据来源和研究方法

2.1数据来源

本文以2017—2019年我国31个省（市、自治区）发布的绿色创新政策为研究对象。选取的研究样本均来自公开的政策文件，通过各省（市、自治区）的人民政府网站、发展和改革委员会、生态环境厅、经济和信息化厅、财政厅、科学技术厅、商务局、农业农村厅、交通运输厅等官方网站，以“绿色创新”“生态创新”“可持续性创新”“环境创新”“节能环保”“绿色金融”“低能耗”“低污染”“新能源”“绿色发展”“节能减排降碳”“低碳”“绿色建筑”等为关键词进行全文检索，然后对检索出的政策进行逐项阅读，筛除与研究主题不符或相关性不大的政策，并与相关专家进行交流讨论，最终确定与绿色创新主题密切相关的331项市场型环境政策作为本文的研究样本。

2.2研究方法

内容分析法是一种旨在以定性研究为基础的量化分析各种数据内容的方法[30-31]，该方法将文本内容转换成用数量表示的资料，并将分析结果用统计数字来描述[32]。基于内容分析法，引入市场型环境政策工具和创新价值链两个维度来制定本文的分析框架。其中，市场型政策工具是为实现特定的政策目标所采取的市场化手段;而创新价值链研究的则是绿色创新的过程性政策目标。

2.3政策文本编码

从市场型政策工具-创新价值链二维框架出发，以5种市场型环境政策工具和创新价值链的3个环节为依据，对中国省际绿色创新政策进行分析。以具体的政策条款作为基本的分析单元，并将政策条款按照“省（市、自治區）编号-政策编号-具体条款/章节”来进行文本编码。如表2中，省（市、自治区）编号以其省（市、自治区）的首字母缩写来表示。如表3中，BJ-6-5表示北京市编号为6的政策文本的第5条，JS-1-3-3表示江苏省编号为1的政策文本的第3条的第3条细则。此外，如果某项政策条款使用了不止一种市场型政策工具，需要将其所使用的市场型政策工具分别予以记录，并根据每种市场型政策工具所作用的创新价值链阶段进行统计整理。为了确保文本编码分析的信度，编码工作先由本文作者之一独立进行，然后将编码分析结果反馈给课题专家组，针对意见不一致的地方进行交流讨论并最终达成一致。限于篇幅，本文仅列举市场型环境政策工具作用于创新价值链环节的部分示例。同一种市场型环境政策工具可以作用于不同的创新价值链环节，同一创新价值链环节也可以使用不同的市场型环境政策工具（表3）。

3绿色创新政策文本分析

3.1总体分析

基于市场型环境政策工具-创新价值链两个维度的文本编码分析，统计整理出331项政策文本中共有891条政策条款，使用市场型政策工具1204次。

政策的发文形式和发文主体多元化。研究发现：地方政策主要是以实施方案（88）、意见（87）、办法（42）、规划（36）、条例（26）、通知（22）等形式颁布，发文主体涉及省人民政府、发改委、工信厅、环境保护厅、科技厅、财政厅、交通运输厅、住建厅、自然资源厅、生态环境厅及地方金融机构等，这表明地方政府在推进绿色创新发展时采取了多种政策形式，发文主体涉及多个政府部门。以北京市为例，2017—2019年北京市先后出台了《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》《北京市推广应用新能源商用车管理办法》《北京市加快科技创新培育新能源智能汽车产业的指导意见》《北京市推广应用新能源汽车管理办法》《关于实施节能减排促消费政策的通知》等12项政策，其中《关于构建首都绿色金融体系的实施办法》的联合发文主体涉及北京市金融工作局、北京市发展和改革委员会、北京市财政局、中国人民银行营业管理部、中国保险券监督管理委员会北京监管局等8个管理部门，发文主体较为广泛。

此外，地方政府不同部门颁布的政策存在内容重复的现象，这在一定程度上会造成政策工具使用过溢，影响政策工具效用的发挥。例如，河南省人民政府办公厅出台的《河南省财政支持生态环境保护若干政策》、河南省财政厅和国家税务总局河南省税务局两部门联合发布的《支持民营经济健康发展财税政策》以及河南省财政厅出台的《河南省支持转型发展攻坚战若干财政政策》中，均明确提出：为推动河南省先进制造业健康发展，“对于新增投资额在1000万以上的重大节能、节水、清洁生产、基础工艺绿色化改造的示范项目，应当按照节能降耗的效果和投资规模的一定比例给予后补助，最高不超过1000万元”。其他省（市、自治区）出台的政策中也存在类似的情况。

3.2绿色创新政策的二维分析

3.2.1绿色创新政策：市场型环境政策工具视角

环境税费、税收优惠、绿色金融、环境补贴、绿色采购五种市场型环境政策工具的使用比例分别为24.75%、14.70%、25.58%、24.92%和10.05%。其中，绿色金融的采用频率最高为25.58%，其次是环境税费和环境补贴，而税收优惠、政府绿色采购的频率低于平均水平，详见表4。

3.2.2绿色创新政策：创新价值链视角

在市场型环境政策工具维度基础上，进一步引入创新价值链维度。对331项政策进行文本分析发现，研究开发阶段政策工具采用占比为32.31%、中间试验阶段为0.66%、产业化与商业化阶段为67.03%。即市场型政策工具在产业化与商业化阶段采用最多，其次是研究开发阶段，最后是中间试验阶段。表明地方政策更关注从研发和市场两侧来促进绿色创新发展，对中间试验阶段的重视不够。

3.2.3绿色创新政策：基于市场型环境政策工具与创新价值链的二维分析

基于市场型环境政策工具与创新价值链的二维分析（图1），发现：（1）环境税费和环境补贴主要在研究开发和产业化与商业化阶段采用，税收优惠、绿色金融和绿色采购主要在产业化与商业化阶段采用。

（2）在绿色创新价值链各阶段，产业化与商业化阶段对五种政策工具采用较为均衡，研究开发阶段虽然五种市场型环境政策工具都有涉及，但主要是采用环境税费、绿色金融和环境补贴三种政策工具，绿色采购政策工具采用较少。就政府而言，研发阶段的绿色采购可以减轻企业在市场风险、资金等方面的压力，引导刺激企业进行绿色创新。因此绿色采购工具在研究开发阶段非常重要，未来应加强运用。中间试验阶段采用五种政策工具十分有限。中间试验阶段作为成果转化的重要组成部分，直接影响到前期的实验室生产是否能顺利实现批量生产，这一阶段企业仍可能面临资金不足的风险，需要政府重点支持。

3.3省际绿色创新政策比较研究

3.3.1基本描述

2017—2019年中国各省（市、自治区）发布的市场型环境政策项数介于5～15之间，政策条款数介于10～50项之间。其中，河北、山东、四川发布的政策（14项）最多，其次是天津、山西、福建、湖南、广东（13项），西藏发布的政策（6项）最少。具体的省际政策发布情况见图2和图3。

3.3.2基于市场型环境政策工具的比较研究

不同省份采用市场型环境政策工具存在差异。山西、内蒙古、黑龙江、安徽、湖南、广东、贵州、云南等12个省（市、自治区）以环境税费为主;河北省以税收优惠为主;北京、吉林、浙江、福建、江西、湖北、四川、西藏、新疆9个省（市、自治区）以绿色金融为主;天津、河南、辽宁、上海、江苏、广西、海南、山东、宁夏等11个省（市、自治区）以环境补贴为主;没有省（市、自治区）以绿色采购为主。即地方政府在促进绿色创新时主要采用环境税费、绿色金融和环境补贴工具，对税收优惠和绿色采购采用明显不足。2017—2019年中國省际市场型环境政策工具采用情况见图4。

从区域层面看，东部地区采用五种市场型环境政策工具次数最多（446次），其次是西部地区（417次），中部地区最少（347次）。东部地区主要采用绿色金融和环境补贴，中部地区主要采用环境税费、绿色金融和环境补贴，西部地区则主要采用环境税费和绿色金融政策工具。

3.3.3基于创新价值链的比较研究

各省（市、自治区）对绿色创新价值链三个阶段的侧重点也有所不同。其中，北京、天津、山西、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、广东、四川、云南、甘肃等26个省（市、自治区）侧重于产业化与商业化阶段;重庆市出台的政策侧重于研究开发阶段;河北、辽宁、广西、贵州4个省（市、自治区）侧重于研究开发和产业化与商业化两个阶段。31个省（市、自治区）政策工具采用以产业化与商业化阶段为主，说明地方政府在推进绿色创新的过程中更加重视产业化与商业化阶段。值得注意的是，没有省（市、自治区）出台的政策侧重于中间试验阶段，虽然北京、内蒙古、海南、云南4个省（市、自治区）出台了相关政策来推动中间试验阶段的绿色创新，但政策数量十分有限。2017—2019年中国省际市场型环境政策工具在创新价值链各阶段的采用情况见图5。

4结论和讨论

4.1研究结论

基于市场型环境政策工具-创新价值链二维分析框架，对2017—2019年我国31个省（市、自治区）出台的绿色创新政策进行文本分析，得出以下结论：

（1）地方政府对五种市场型环境政策工具采用不均衡。其中，绿色金融政策工具的采用频率最高，环境补贴和环境税费次之，绿色采购、税收优惠的采用频率低于平均水平。

（2）地方政府在使用市场型环境政策工具推进绿色创新时，主要关注前期的研究开发阶段和后期的产业化与商业化阶段，对中间试验阶段的关注比较有限。其中，环境税费和环境补贴主要在绿色创新的研究开发和产业化与商业化阶段采用，税收优惠、绿色金融和绿色采购主要在产业化与商业化阶段采用。创新价值链各阶段中，产业化与商业化阶段采用五种政策工具较为均衡，研究开发阶段主要采用环境税费、绿色金融和环境补贴，中间试验阶段五种市场型环境政策工具的采用都十分有限。此外，不同地方政府对绿色创新价值链各阶段采用政策工具的侧重点有所差异。即使在创新价值链的同一阶段，采用市场型环境政策工具也有所不同。

（3）政策的发文形式和发文主体呈现多元化特点，但不同政府部门颁布的政策存在内容重复的现象，一定程度上会造成市场型环境政策工具使用过溢，影响政策工具效用的发挥。

（4）从区域层面看，不同区域采用市场型环境政策工具的侧重点也有所不同。其中，东部地区侧重于采用绿色金融和环境补贴，中部地区侧重于采用环境税费、绿色金融和环境补贴，西部地区侧重于采用环境税费和绿色金融政策工具。

4.2管理启示

基于上述分析结论，提出政策建议。

（1）地方政府在推动绿色创新的过程中，应适当提高税收优惠和绿色采购这两种市场型环境政策工具的采用，并针对这两种政策工具增加更多具体的可行性措施。在市场经济环境下，税收优惠对科研机构、高校、企业等进行绿色创新研究开发及成果转化具有一定的激励作用，绿色采购则会在很大程度上降低绿色技术、绿色产品早期进入市场的成本和风险。政府部门应加大对绿色技术、绿色产品的税收优惠及采购力度，并针对不同產业、不同类型的企业制定差异化政策。此外，地方政府应进一步完善市场型环境政策体系，确保绿色创新成果转化过程中的各参与主体都能够获得及时有效的政策支持。

（2）地方政府应更加重视绿色创新价值链的中间试验阶段，出台与中间试验相配套的政策措施。如对中间试验阶段的研究费税额进行扣除、对进口的试验用设备免征进口关税、对相关技术人员进行补贴或奖励等，通过政策的扶持减少绿色创新成果转化过程中的阻碍，进而提升创新价值链的整体效能。在绿色创新价值链的不同环节，应探索采用不同的市场型环境政策工具组合，优势互补，以期最大程度发挥政策工具的效用。此外，地方政府也应根据当地经济、生态特色制定符合本省省情的环境政策，激发各类市场主体创新活力，引导绿色技术创新发展与应用，为奋力实现碳达峰、碳中和目标提供重要支撑。

（3）地方政府各部门应明确并细化各自的职能和责任，进一步强化部门间的信息共享和工作衔接，在出台政策时尽量避免政策内容的重复和冗余，最大限度发挥政策的效用，实现各部门的有效联动和高度协调。

4.3研究不足和未来展望

本研究采用文本分析法，从市场型环境政策工具和创新价值链两个维度分析了2017—2019年中国31个省（市、自治区）出台的绿色创新政策，补充并丰富了中国省际绿色创新政策研究，同时也为地方政府今后制定、优化绿色创新政策提供了参考与借鉴。

存在的不足之处：①由于中国省际环境政策数量庞大，本文选取的政策时间跨度相对有限;②在利用关键词检索绿色创新政策时，虽然使用了尽可能多的关键词并与相关专家进行了多次的交流讨论，但仍可能存在政策遗漏以及关键词提取不够全面的情况;③未比较分析省际政策的效力等。这些都有待在后续的研究中进一步丰富与完善，未来也可以考虑采用共词分析或其他研究方法来进行政策分析。