英国《学校体育和体力活动计划》政策解读及启示

方雍适

（安徽师范大学体育学院，安徽 芜湖 241000）

现代科技的进步使人们的生活方式发生了转变，青少年体质健康问题已是世界各国共同面临的难题。改革开放以来，党中央高度重视青少年体质健康问题，密集出台了加强青少年体育工作的文件。2016年，《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》指出，近年来学校体育工作取得了积极进展，但从整体上看，学校体育仍是教育事业相对薄弱的环节；2020年9月，国家体育总局和教育部联合印发《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》（以下简称《意见》），旨在推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。“双减”政策下学校体育工作更进入关键阶段，因此我国学校体育计划既要不断总结本土经验，还要借鉴国外学校体育开展的成功经验制定行动指南。2019年7月，英国颁布了《学校体育和体力活动计划》（以下简称《计划》），《计划》既有英国本国的鲜明特征，也融合了各国普适的优秀实践成果，对当前我国深化体教融合工作具有一定的启示和借鉴作用。

1 《计划》颁布背景

早在20世纪60年代，英国就推进实施了整合学校与社会的体育资源促进青少年健康发展的融合性举措，缺乏体育锻炼导致肥胖，影响了青少年的骨骼发育，还会影响其心理健康和社会适应，而青少年参与体育可能因为观念、习惯、家庭因素、性别等存在差异，青少年健康问题一直未得到有效解决。《英国儿童和青少年活跃生活调查》显示，只有17.5%的青少年达到英国首席医务官给出的每天至少锻炼60min的标准，有32.9%的青少年目前做不到每天30min的活动，并出现了不均衡的情况，即非裔、亚裔、少数族裔和贫困家庭的青少年身体活动不活跃，女孩也不那么活跃；2014年英国教育部实施的大纲要求小学阶段的学生必须学会游泳，但是调查显示，只有42%的社会背景较低的青少年说在小学毕业时能游25m，而来自富裕家庭的青少年中这一比例为86%，大多数青少年在中学毕业时失去了运动信心和运动行为。种种数据表明英国教育阶段青少年身体活动水平在下降。在此背景下，2019年7月，英国数字、文化、媒体和体育 部（DCMS， Department for Digital，Culture， Media and Sport）联合英国教育部（DfE，Department of Education）和英国健康与社会事务部（DHSC，Department of Health and Social Care）颁布了《计划》，如何让体教更好地结合，如何系统规划青少年在校园和社区的运动场景，以及各部委之间具体的治理角色，财政投入分配等，都是《计划》拟定解决的问题。

2 《计划》的解读

《计划》内容框架和行动涵盖不同又相互补充的4个融合路径下的14个行动领域。表1列出了这14个行动领域以及作用。

表1 英国《计划》所涵盖的14个领域及作用一览表

2.1 目标融合

当前，解决青少年健康成长的诸多困境需要各参与部门具有统一的目标，然而在不同利益的驱使下导致各部门的目标出现分歧。德内拉·梅多斯在《系统之美》一书中提到“政策阻力”这一概念，“政策阻力”来自系统中各个参与者的有限理性，这是因为多个参与者有不同的目标，应对“政策阻力”的最有效方式是，设法将各个子系统的目标协调一致，通常是设立一个更大的总目标，让所有参与者突破各自的有限理性。《计划》以让所有年轻人都有机会过上健康和积极的生活为体教融合出发点。从政策层面来看，《计划》是英国即将出台的《青年宪章》的一部分，由英国政府将青少年工作联系起来，协调各方为青少年制定一个10年的愿景，帮助青少年在年轻的时候积极体验体育和体力活动，帮助其建立终生参与的习惯。从校际层面来看，其目标是让健康教育和高质量的现代体育课程成为每位青少年学校经历的重要组成部分，吸引不同背景和能力的青少年参与体育活动。从现实层面来看，《计划》的现实目标是在计划实施期间确保所有青少年每天都有机会参与至少60min的体育活动，到2030年将青少年肥胖减半，且显著减少贫富青少年之间的肥胖差距；心理健康方面有数据表明，具有身体教育经历的青少年更快乐、更具有弹性且更信任他人，因此要确保体育活动对心理健康的重要性得到重视与理解。从经验层面来看，2015年英国就颁布了“体育的未来：充满活力的国家新战略”（Sporting Future - A New Strategy for an Active Nation）（简称“体育未来”），该战略是对英国体育长期性与稳定性发展的深层推动，强调了发展校园体育的重要意义，《计划》则是在此基础上的进一步深化，各子目标计划专注于学校青少年体育与体力活动，为青少年参与体育活动扫清障碍。

2.2 主体融合

英国青少年体育政策能够顺利执行，得益于当时政府推出的“整合公共服务”理念，即英国体育政府部门、体育协会组织以及学校、社区等主体的有机整合，从部门主体和参与主体2个方面共同服务于青少年体育发展。部门主体方面，《计划》鼓励跨部门跨界整合，不仅提出教育部（DfE）、数字、文化、媒体和体育部（DCMS）和卫生和社会保健部（DHSC）在国家一级的持续合作，吸纳政府各部门人员，还将学校、俱乐部、社会组织、社区部门纳入其中，整合各方优势，协同推进《计划》实施。2017年4月，由英国交通部协助颁布的《骑行和步行投资策略》（Cycling And Walking Investment Strategy）通过立法的方式鼓励青少年骑自行车和步行上下学，很好地促进了体育与体力活动的融合，这也是跨部门协作的结果。参与主体方面，其由传统“师、生”二元主导转变为“师、生、家、校、社”的多元融合。以“校社”融合为例，其主要体现在场地的利用上，英国早在20世纪就意识到体育公共服务涉及民众的切身利益，为弥补体育设施的不足，英国政府与教育主管部门制订了十分详细的学校体育设施开放的使用计划，其中推出校企合作，购买课后体育服务，最大限度地利用现有设施，增加年轻人体育机会，英国教育部将提供150万英镑支持开放学校设施，由课外俱乐部提供体育服务。

2.3 评价融合

政策的监督与评估既是反映政策实施质量的一面镜子，也是改善学校教育体系、完善教育政策的一个切入点。研究英国颁布的体育战略发现，英国大多数的青少年体育政策加入了由财政部批准的《公共服务协议》（Public Service Agreement），《公共服务协议》要求《计划》必须明确服务的目的、对象和目标，强调了投资要有所回报以及责任主体等内容，这为政策效果评估提供了评估要素。从评价主体的融合来看，为保障公共服务评估的权威性，《计划》将多评价主体进行融合，首先学校可以进行自愿地自我评估，其次英国教育部也会帮助学校进行健康评级，且还会引入政府与社会机构相结合的公共服务质量监督体系，由第三方来对学校体育服务各项政策进行监督与评估。徐双敏认为“第三方评估”的成败是由“第三方”的独立性、专业性、权威性所决定的，《计划》中所采用的第三方评估将评估要素年轻人参与体育的方法进行量化处理，由在英国体育协会（Sport England）和英国最大的民调公司MORI设计数据收集，并将结果在英国体育协会官网上公布。从评价方式的融合来看，英国引入了多主体构建多方位的监督体系确保政策实施，以目标为导向、以结果为导向、以评估结果促进政策完善。例如，针对改善行为和出勤率、减少青少年排斥等问题建立证据案例衡量行动的影响，为未来的政策修订提供了信息。注重《计划》实施中青少年体育参与的评估对未来政策设计的反馈，将青少年体育参与评估的结果与政策实践相联系，将青少年发展评估结果的可比性纳入评估工具设计，有利于后续将评估结果进行跨校、跨地区的比较分析，以结果来反观《计划》实施中存在的问题，进而为英国未来体育活动政策建设提供有针对性的建议。

2.4 赛事融合

首先，比赛是体育运动的一个关键要素，也是许多体育运动项目的核心。英国青少年赛事具有很强的韧性，以塞恩斯伯里学校运动会为例，英国著名连锁超市塞恩斯伯里为其主要赞助商，它由青春运动信托公司（Youth Sport Trust，YST）为组织机构，设置柔道、足球、击剑等10多个项目，以多元的规划理念吸引众多青少年并选拔青少年后备体育人才。塞恩斯伯里学校运动会被喻为联系学校与社会、家庭与青少年、教育与体育之间发展青少年体育的纽带，通过赛事活动、志愿者培训、组织构建等为载体兼顾竞技性、大众性等为青少年搭建平台。其次，体育与教育部门联动式的赛事管理模式为英国赛事融合提供了保障，青少年体育赛事具有教育性和公益性特征，教育系统用于青少年体育赛事场馆建设、人员培训、赛事运营、器材购置等很大一部分资金来源于体育公益组织，同时各项体育赛事紧密联系学校并向校外延伸。再次，在英国青少年赛事普及程度与精英培养的兼顾下，英国体育赛事采用了大众赛事和精英赛事分层运行模式，大众赛事为青少年提供广泛参与体育赛事的平台，精英赛事为英国培养青少年竞技体育人才，并提供青少年参与赛事活动的机会，如招募青少年志愿者参与赛事策划、组织、宣传和服务等工作，青少年既可以是运动员也可以凭借其他身份参与赛事。

3 《计划》对我国的启示

3.1 体育回归教育本原

“健康第一，全面发展”是我国青少年发展的目标导向，是体育与教育事业发展的理念导向，也是青少年健康促进健全人格的行动指南。体育从行动措施来看可以被称作“身体教育”，但是从功能与价值来看，体育在促进青少年的全面发展进程中具有重要意义，被喻为“生命教育”，从“身体教育”拔高到“生命教育”就要求“体”“教”在目标上融合，抛去以往的小目标，破除两部门间的隔阂，从为党和国家培养人才的角度出发，设置一个崭新的共同的大目标让所有参与者都破除“有限理性”。习近平总书记多次强调，教育要培养德智体美劳全面发展的新时代社会主义接班人，培养目标融合是补齐该短板的第一锤也是关键一锤，如果只是流于形式，人才培养的道路必将坎坷。因此，我国各体育部门要积极协助完成学校体育教学的改革工作，积极推进青少年体育公共服务建设，提供多元体育服务。英国的《计划》以10年为期限，针对不同的方面设置了若干个目标，依据这些小目标的实现最终汇集到保障每一位青少年拥有体育参与这一基础目标的达成。因此，我国需要进一步增加相关政策内容，并有具体的目标规定和推进路径。

3.2 探索体育与其他部门的融合机制助力体教融合

从体教结合到深化体教融合，我国政府逐渐明白单靠“体”“教”2个或者几个部门做，体教融合是不可能完成的，《意见》设立了多部门共同参与的青少年体育工作部际联席会议制度，充分彰显了党和国家对学校体育发展整体性的认识和考虑，青少年体质下降问题的解决并不能仅仅依靠学校体育的力量，而是需要动员全社会参与。然而，我国还存在社会力量参与不足，社会力量参与范围受限，缺少与教育、科技、文化、卫生等部门顺畅和协同发力的平台与渠道，跨界整合和协同推动的能力不足等问题。因此，我国应学习《计划》经验，完善青少年体育工作，鼓励青少年体育俱乐部发展，政府可通过减免税收等方式为青少年体育俱乐部提供帮助，促进部门融合，引入社会公众与市场因素加入，甚至可以依靠学校体育场地设施，依靠社会力量通过购买社会体育服务等方式以学校为依托开展青少年课后体育活动，保障青少年的体育参与，满足青少年多元的体育需求。

3.3 构建政策施行前、中、后位监督模式

政策评估运用的目的是通过对现行的政策在制定和执行中出现的问题进行把握，反馈到政策实施路径中做出完善，最终改进政策。我国体育政策实施监管在事前防范、事中控制和事后反馈都存在缺陷，现状难以实现有效监管，应构建事前防范、事中控制、事后反馈三位一体的监督模式。对《计划》的分析可知，英国十分重视大众政策评估，融入公平与效率兼顾的监督评估理念，政策初期通过立法手段保障每一位青少年都享有平等参与体育活动的权利，率先建立试点地区与学校测试《计划》的可行性与科学性；在政策实施中引入大众体育政策评估机制，政府引导社会各主体参与包括学校自评、家长学生评价和社会民调机构的科学评价等对政策进行规范；在政策取得效果后英国政府会委托民调机构收集数据通过绩效报告、政府与学校官方网站等多中国途径进行公示公众可以进行查询并监督，而结果将会在下一项政策制定中起指导性作用。我国在政策推行前的试点工作具有重要意义，每一次学校体育行动的颁布都会有“先行者”进行实验，但是对青少年体育权利保障方面立法不够严谨甚至长时间处于缺位状态，因此我国需完善青少年体育方面相关法律规范，保障青少年的基本权利；我国由于大众体育政策评估实施晚，尚未形成完备的科学评估机制，因此我国社会各主体应充分认识体育政策评估的必要性，强化大众评估的作用；结果反馈方面，在我国，政府是掌握大众体育政策评估结果的主体，公众参与无门甚至对政策不太理解，因此政府应利用网络、数字媒体等手段向大众公示政策评估结果，自觉接受监督，引入民调与官调相结合的形式，及时发现评估中出现的问题，并反馈给政策实施单位，进行政策完善从而提高政策效能。

3.4 积极完善综合性青少年体育赛事框架体系

我国专家在研究竞争性体育活动对中小学生体育运动动机的影响中得出结论：竞争性体育活动对于提高小学、初中和高中学生的体育运动动机有非常积极的作用，在小学生中效果更为显著。竞技体育本身承载多元化的价值，《计划》明确指出，并不是要求所有青少年都参与竞技体育，由于个体的差异并不是所有人都适合参与竞技体育，但是《计划》更多地是保护青少年参与竞争的权利，《计划》制定了明确的体育竞争路径，加强学校运动会，联合政府部门进行资助协同社会体育组织俱乐部开发新型的竞赛平台，建设提供竞技体育服务的网站帮助家长和教师浏览，目标是让所有青少年都能找到合适的体育竞技机会。相比之下，我国在青少年体育赛事方面还较落后，政策多在给予框架的建设意见，2020年国务院办公厅发布的《意见》提出了“完善青少年体育赛事体系”，指出当前体教融合的重要不足，即体教两个系统青少年体育的分离，两部门各自有一套竞赛体系，两系统竞赛目的、人员水平、比赛功利结果也截然不同。我国正积极构建青少年体育赛事框架体系，关注青少年实际需求，打通体育与教育部门的壁垒，根据相关文件，全国学生运动会将与全国青年运动会合并，2023年广西南宁将举办首届“全国学生青年运动会”。“统一设计”“统一管理”“具有相近水平”“有更为密集的赛事”给予青少年有多选择的竞技机会；学校、地区、国家应建设相应的提供体育服务的网站，帮助每一位青少年找到适合自己的体育竞技机会。

4 结 语

英国体教融合政策体现了英国政府对青少年群体体育运动和身体活动的重视，多方位的融合机制为青少年参与体育运动创设了有利的外部条件，扫清了障碍。目前在我国大力倡导深化体教融合促进青少年健康发展的主旋律下，政策方面依旧存在诟病，因而需要借鉴发达国家的有益经验，为我国体教融合政策在实践中提供理论指导与支撑，进一步深化体教融合，推进我国青少年体育的健康、可持续发展。