缅甸乱局持续 东盟陷严峻困局

成汉平

在缅甸军人于2021年2月1日凌晨发动政变接管政权之后，东盟曾开会讨论缅甸的局势与出路。随后，东盟于当年4月出台了“五点共识”，希望在这一框架之内逐步解决缅甸危机。在危机解决之前，东盟方面基本排除了缅甸军人政府的代表出席东盟会议的可能。进入2022年伊始，柬埔寨首相洪森的一次缅甸之行引发了东盟内部不小的争议。从军人接管政权至今的一年中已经有大约1300多人在抗议军人政变的行动中不幸丧生，而因政变所引发的政治与社会动荡依然看不到尽头。

一、洪森访缅引发巨大争议

2021年末，柬埔寨从文莱手中接过了东盟轮值主席国的接力棒，开始了一年的任期。柬埔寨与文莱两国，地缘政治特点不同，宗教信仰迥异，在缅甸问题上所持立场也完全不同。在即将担任东盟轮值主席国之际，柬埔寨政府便多次释放出重要信号，表示愿意考虑接纳缅甸军政府的代表出席该年度在柬首都金边举行的一系列会议，这一表态顿时引发了东盟内部的不同反应，因为这与东盟在缅甸问题上的做法存有“温差”，且“温差”较大。

为了践行自己的承诺，也为了试探各方的真实态度，2022年1月7日至8日，柬埔寨首相洪森亲自前往仰光进行了两天的访问。这是缅甸军方自2021年2月1日接管政权以来首次有外国领导人到访。缅甸国内对洪森的到来出现了两种截然不同的态度。缅甸军方热烈欢迎并热情接待了洪森一行，甚至给予了高规格的接待，但却引发反对政变的民众在各地示威抗议表达不满。在缅甸期间，洪森与缅甸军方最高领导人敏昂莱大将进行了两次会面。敏昂莱感谢洪森“与缅甸站在一起”，并辩解说缅甸军队接管政权，是依法对选举舞弊的反应。抵达仰光之后，洪森告诉各国媒体，他此行有两大目的，其一是落实东盟的“五点共识”，其二是计划为缅甸提供人道主义援助。洪森在与缅甸军方最高领导人敏昂莱大将会晤之后还共同发表了联合声明，声明强调缅甸欢迎东盟的缅甸问题特使参加缅甸军政府与民间武装组织的停火谈判，也将安排特使与缅甸境内各方的政治势力进行会面。声明还称，东盟的“五点共识”应与缅甸的“五点路线图”具备互补性。

然而，洪森此次对缅甸的访问不仅在东盟内部，也在国际社会引发了巨大争议。争议的原因在于，一是各方认为洪森在此时访问缅甸等于率先公开承认了缅甸军人政权的合法性，与东盟提出的“五点共识”存在某种“时差”，也就等于违背了东盟的一致立场。二是洪森并没有借此机會去探望遭软禁关押的前国务资政昂山素季等人，其立场明显倾向于军人政权这边，而非奉行不偏不倚的东盟立场。

就在洪森结束访问之后不久，昂山素季再一次被缅甸军事法庭定罪，而正是此次定罪将上述争议推向了高潮，也引发了东盟内部的严重对立。事情的起因在于2022年1月10日，缅甸军政府下设的一个法庭判处前国务资政昂山素季四年有期徒刑，罪名包括非法进口和拥有对讲机。她还被判定违反了与应对新冠肺炎疫情有关的自然灾害管理法。由于昂山素季还面临着其他多项罪名的指控，她将继续受到法庭的审判，并面临总共超过100年监禁的可能，尽管昂山素季一再否认针对她的所有指控，但上述定罪意味着她此生再也不可能参选国家的任何公职。军方法庭的这一定罪引发了西方国家的口诛笔伐。同时，在洪森刚刚访问缅甸之后军方法庭便作出上述定罪，也让洪森本人的斡旋效果进一步减弱。

美国国务院发言人呼吁缅甸军政府立即释放昂山素季以及其他遭到扣押的前政府官员。位于挪威的诺贝尔和平奖委员会除了发表声明予以谴责之外，还称这是缅甸军人搞的“政治审判”。法国外交部也在声明中强调说，缅甸军政府无端构陷昂山素季，缅甸局势将会更加恶化，同时强调支持东盟落实此前与缅甸军政府所达成的“五点共识”，包括结束暴力和促成各方建设性的对话等，以化解缅甸的政治风暴。西方国家的上述表态进一步助推了东盟内部的分歧。

二、东盟陷入艰难困局

洪森结束缅甸行程后，柬埔寨外交部于2022年1月12日正式宣布，原定于1月18—19日举行的东盟外长会议，因部分国家外长无法出席，将“延期举行”。这一消息引发了外界的广泛猜测，并且认为这是东盟内部出现了重大分歧的明显体现。美国《外交家》杂志（The Diplomat）分析称，东盟在处理缅甸局势上已经出现分歧，特别是部分国家对于柬埔寨可能邀请缅甸军政府外长温纳貌伦参加本次会议表达不满，因而以各种借口来“抵制”本次外长会议。

马来西亚的借口是需要应对国内洪灾。马外交部长赛夫丁的发言人说，由于马来西亚最近发生洪灾，政府官员要加紧召开相关应对的会议，因此外长无法出席原定于1月18日举行的东盟外长会议。有意思的是，文莱方面给出的理由更是奇葩，竟然称“因要筹备王室婚礼”，因此外长无暇出席本次东盟外长会议。取消或推迟东盟系列会议十分罕见，这表明分歧几乎到了十分严重的程度。因为早在上年度东盟的系列会议上便列入了一年的工作议程之中，只要没有不可抗拒的原因，一般情况下是不会随意推迟或取消的。1月14日，柬埔寨首相洪森以视频电话方式向新加坡总理李显龙通报了访缅情况，而后者则对洪森没有与昂山素季会面表达了不满，认为“有失偏颇”，双方的分歧彻底公开化。

2021年4月，针对缅甸局势，东盟曾召开特别会议，最终达成了“五点共识”。这五点共识的核心内容包括：制止暴力;各方之间进行建设性的对话;东盟派特使前往缅甸促进对话;开展人道主义援助;东盟特使访问缅甸。然而，一年时间过去了，缅甸军方最高领导人敏昂莱大将始终未对“五点共识”作出公开的表态和回应，意味着其对此存有“保留态度”。同时，负责调停缅甸内乱的东盟特使艾瑞万在任期届满后也未能踏上缅甸一步，这进一步加剧了东盟内部对缅甸军方的不满。

不仅如此，缅甸军方还提出了自己的“五点线路图”，并希望与东盟的“五点共识”对接。缅方的“五点路线图”分别指重组联邦选举委员会、防控新冠肺炎疫情、恢复经济、与21个“民地武”组织达成和解，以及一年之内重新举行大选并将政权移交给新当选的政党。其中联邦选举委员会已完成重组。从缅甸军方的“五点路线图”来看，其更关注的是未来权力的合法性问题，而非对话和设法停止暴力事件——这正是东盟方面最为关注的。新加坡媒体报道称，在与洪森的视频通话中，新加坡总理李显龙明确表示，缅甸军政府仅同“民地武”停火是不够的，重要的是对政敌的态度。可见，新加坡并不认同缅甸军方的所谓“路线图”。

围绕缅甸问题，东盟内部已然形成了截然不同的两种意见。一种意见倾向于认为在缅甸问题上，东盟应该奉行不干涉他国内政的原则，加强与缅甸的沟通，从而默认缅甸当前的事实，持此观点的国家包括泰国、柬埔寨、老挝和越南。泰国总理巴育就曾于2021年2月底秘密前往曼谷廊曼机场会见缅甸外长温纳貌伦。而另一种意见同样立场明确，以诸多伊斯兰国家为主，如文莱、马来西亚、印尼等，同时菲律宾、新加坡也持同样的立场。新加坡方面表示，在缅甸落实“五点共识”取得重大进展之前，只能邀请缅甸非政治代表出席东盟会议，而非军方的代表。

新加坡方面的这一表态不啻是“一票否决”，也预示着缅甸问题的复杂和棘手。对东盟而言，如果缅甸问题处理不好，东盟的内部团结以及主导区域事务的能力将被大大削弱。而东盟内部一旦出现裂痕，则将给域外势力的介入提供机会。正因为如此，东盟内部的上述困局才会被不断放大。

三、缅甸问题短期内依然无解

针对不断恶化的缅甸局势，包括加拿大、美国、欧盟及英国等政府已陆续对缅甸军方采取了多项制裁措施，如发布对缅军之个人或实体的制裁清单，以及禁止其国内的个人、企业与实体直接或间接提供可用资金给遭制裁清单的对象或与他们进行商务往来等。在域外国家不断推波助澜的背景下，缅甸局势更难平静下来。2022年1月31日，缅甸国防和安全委員会宣布依据该国宪法第425条，延长全国紧急状态6个月。这一宣布预示着过去一年中的紧急状态并没有发挥任何作用，这是由于缅甸拥有特殊的地缘政治所决定的。

1.大国博弈加剧了缅甸局势的复杂性

从美国的角度来分析，在当前大国竞争的时代，一个持续动荡、局势混乱复杂的缅甸符合美国的长远战略利益。一方面，缅甸系中国的邻国，缅甸境内的动乱必然会有外溢效应，影响到近在咫尺的周边大国，加剧地缘政治的复杂，影响中国的崛起。另一方面，中国在缅甸有着诸多海外利益，且为“一带一路”的重要枢纽，如皎漂港项目、中缅油气管道，以及中缅“人字形走廊”建设等，缅甸国内的局势越乱，中方项目的不确定性便会越大，这正是美国拜登政府乐意看到的。

美国的做法，一是通过不断加码的种种制裁措施拒不承认缅甸军人政权的合法性，并不断使其陷入困境，加剧缅甸局势的复杂性。二是以所谓“人权”和“民主”为幌子通过支持被推翻的民盟政府煽动反政变者不断向军方抗争示威，激化双方矛盾，使缅甸社会长期处于动荡之中。三是在强烈要求军方“还政于民”的同时，与一些智库及非政府组织密切配合，将矛头指向中方，迫使中方左右为难，不断陷入被动之中。2021年3月发生的冲击、焚烧在缅中资企业的恶性事件便有着明显的西方背景。

对中国来说，一个种族与教派和谐、社会稳定、国家统一的缅甸符合中国的国家利益。基于此，中方在缅甸问题上一直在劝和促谈、缓解局势，希望通过谈判的方式解决当前的困境。然而，树欲静而风不止，缅甸乱局并非缅甸自身能够解决得了的，缅甸军方显然高估了自己的实力和能力。

2.“五点路线图”难以复制当年的泰国模式

2014年5月22日，在持续的动荡之中，以陆军总司令巴育·占奥差为首的泰国军人发动了政变，迅速终结了泰国长达半年之久的“政治乱局”。随后，巴育本人亲自担任新成立的“全国维持和平秩序委员会”主席，执掌国家政权，让泰国自此进入全面军管时期。当年8月，巴育在选举中当选为泰国第29届总理。2019年9月，巴育成功连任，成为泰国第30届总理。

邻国泰国的成功做法无疑使缅甸军方受到了很大的启发。事实上，缅甸军方一直在参照泰国的做法而设计出自己掌权后得以合法治理国家的路线图，因而军方最新推出的“五点路线图”中的核心就是通过新的选举，将政权交给一个获胜的政党，从而达到平息争端、合法治理国家的目的，这一路径与当年泰国军方发动政变后的治理模式颇有异曲同工之妙。2021年8月，缅甸军方宣布全国进入紧急状态，并承诺在两年内举行大选，选后将政权交给获胜的政党。

然而，泰国与缅甸无论是国情还是地缘政治都截然不同，时代背景也出现了重大变化，这也注定了缅甸难以复制泰国军人当年在政变之后“华丽转身”的模式。首先，泰国是美国的地区盟友，双方的传统盟友合作关系有着悠久的历史，包括双方共同参与的“金色眼镜蛇”年度军演等。对于同样通过政变掌权的模式，美国对待盟友泰国和非盟友缅甸的态度是完全不同的，制裁与谴责的力度也会轻重有别，玩弄双重标准是美国政府的拿手好戏。其次，缅甸是与中国接壤的国家，中国在缅甸又有着包括能源通道在内的诸多海外利益，缅甸的混乱持续扩大理论上是可以逐步外溢并影响到中国的海外利益的，而泰国并不与中国直接接壤。再者，泰国民众普遍对军方接管政权后的各项执政表现表示满意，认为泰国此后社会稳定、秩序井然，物价没有太大波动，经济处于逐渐复苏状态。因而，国际社会最终默认并接受了巴育当选的事实，泰国国内也渐渐归于平静。在缅甸情况恰恰相反，尽管军人掌权的时间已经过去了一年，但缅甸国内局势始终无法平息下来，军方为主的“国家行政管理委员会”也没有拿出有效的国家治理措施，加之新冠肺炎疫情的影响，致使缅甸的经济陷入困境。事实上，当前的缅甸政局动荡，社会对立，经济凋敝，人道主义危机严重。最后，缅甸军人接管政权发生于大国竞争的特殊时期，根据修昔底德陷阱理论，域外大国不会放过任何一个损害竞争对手的机会。

3.“双头政治”加剧了局势不确定性

缅甸军人在政变之后成立了“国家行政管理委员会”，试图以此作为一种包装来治理国家，逐步获得国际社会的认可。被推翻的民盟则成立了“缅甸民族团结政府”，外界认为这是一个“影子政府”，不会起到多大的作用。但尽管如此，在外力的作用之下，“缅甸民族团结政府”在缅甸国内外的影响却越来越大，他们在缅泰边境、克伦民族联盟的地盘建立了一个所谓“流亡政府”。2021年9月，这个“影子政府”的总统杜瓦拉希拉公开宣布发动“防御性战争”，呼吁“在全国每个角落反抗军政府敏昂莱领导的军事恐怖分子的统治”。这一动员令还要求旗下的“人民保卫军”立刻动员起来，以各种形式攻击军方部队。2022年2月，在军方政变一周年之际，“影子政府”的外交部副部长莫佐乌呼吁开展“春季革命”。他声称，首要目标就是要让政变发动者被绳之以法。这意味着，缅甸当下特殊的“双头政治”局面加剧了局势的不确定性。

4.“民地武”问题是缅甸的变量因素

缅甸国内当前的乱局正是少数民族武装（“民地武”）所希望看到的局面，因为这一方面减少了他们生存的压力和代价，而另一方面则提升了他们与军方要价的筹码。此次军方推出的“五点路线图”计划之一便是与“民地武”方面媾和。对“民地武”来说，游刃于两个权力之间才能将自身价值最大化。在过去游走于民盟和军人之间，在现在则可继续在军人政权和民族团结政府之间左右摇摆，这就使其成为最大的变量。因为一旦反军方势力设法联合少数民族武装来共同对抗军政府的话，缅甸将会不可避免地走向全面内战。据缅甸独立传媒《伊洛瓦底》（The Irrawaddy）2022年1月12日报道，缅甸“影子政府”旗下的人民保卫军部队及少数民族武装“克钦独立军”，与缅甸军政府安全部队于1月9日在缅甸北部发生冲突，造成部分缅军安全部队人员受伤。这是近两周来缅军与少数民族武装组织在偏远地区克钦邦发生的第二起冲突事件，显示双方都欲强化手中的谈判筹码。

四、中国的战略选择与应对

无论从短时间还是长时间来看，缅甸政局都是无法真正平静下来的，它对中国在缅项目以及涉缅外交的影响是显而易见的。中国应将缅甸局势置于大国博弈的战略背景下通盘考虑，作长期打算，制定切实可行的策略，避免在缅甸出现第二个密松水电站。可以肯定的是，在内外交困的背景之下，缅甸军人政府将向中国求援，希望重启中国对缅甸的投资，并借由扩大双边合作来改善其遭国际孤立的困境。对此，中国应权衡利弊，慎重选择。

一是以现实主义的外交视角处理与缅各方关系，切实推进与各派系、各组织之间的沟通联络，绝不厚此薄彼;以维护我国海外利益作为追求的最高价值目标，一切必须围绕这一目标展开。

二是鉴于缅甸国内局势的高度不确定性，在当前一段时期应提醒国内企业减少赴缅投资，尽可能减少不必要的风险和损失;已在缅企业则应制订多种预案，应对任何不测事件的发生。2021年3月所发生的针对中资企业的纵火事件就是前车之鉴。

三是针对东盟内部在涉缅问題上的不同意见，本着不干涉他国内政的一贯原则，中方不向任何一方施压，尊重东盟的决定，并与东盟一起在“五点共识”的框架之下推进缅甸问题的逐步解决。

四是通过“组合拳”改善在缅甸的国际发声。一方面，设法让缅甸了解真实的中国，尤其是中国政府在缅甸问题上的原则立场，有效对冲西方对中国的抹黑。另一方面，改变以往中国在缅唯上不唯下的做法，援助行动应接地气，更贴近民众、注重基层，让缅甸广大普通民众从中受益。

五、结 语

缅甸军人接管政权已满一周年，然而到目前为止缅甸局势依然让人看不到平静的迹象和希望，缅甸军方将紧急状态延长6个月就是最好的证明。缅甸国内有分析人士认为，缅甸从此或将进入“后昂山素季时代”，抗争的模式会出现巨大的改变，朝向两个方面发展。一方面，军方牢牢掌控着权力，政变反对者看不到街头抗争最终获胜的任何希望，因而会以“不合作”的种种方式来表达抗争和不满，并会以一种“持久战”的方式进行下去;另一方面，在经济与就业形势不断恶化的背景之下，不排除少数人在悲愤之中选择与地方武装合作或加入人民保卫军，响应民族团结政府的号召，参与到针对军方的武装抗争之中。

〔本文系教育部社会科学研究重大课题“百年未有之大变局下的我国发展外部环境研究”（20JZD060）的阶段性成果〕

（作者系浙江工业大学兼职教授，南京大学中国南海研究协同创新中心研究员，江苏省东南亚研究会会长，教授、博士生导师）

责任编辑：刘景昌