江苏政府性融资担保体系建设探讨

毛乾坤

政府性融资担保机构是指依法设立、由政府及其授权机构出资并实际控股、以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保、再担保机构。建立政府性融资担保体系，发展政府性融资担保机构，是引导金融流向实体经济、做好“六稳”工作、落实“六保”措施、缓解小微企业和“三农”融资难题的有效途径。近年来，江苏省深入贯彻习近平总书记关于增强金融服务实体经济能力的一系列重要讲话精神，认真落实国务院关于融资担保行业发展的相关指示要求，加强全省政府性融资担保体系建设，推动全省融资担保行业特别是政府性融资担保机构聚焦主业、支小支农，为疫情防控和支持实体经济发展发挥了重要作用。

一、江苏政府性融资担保体系的建设现状

2019年以来，江苏省以《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔2019〕6号，以下简称“国办6号文件”）为指导，研究制定了《江苏省政府办公厅关于充分发挥融资担保体系作用 大力支持小微企业和“三农”发展的若干措施的通知》，对构建覆盖全省的政府性融资担保体系、发展政府性融资担保机构、建立健全相关配套机制提出了明确要求，为全省政府性融资担保体系建设进行了具体翔实的规划。两年多来，经过省地方金融监管局、省财政厅及市县人民政府联动推进，全省政府性融资担保体系建设取得了明显成效。截至2021年9月末，全省融资担保行业共有融资担保、再担保法人机构253家，其中政府性融资担保、再担保机构77家（占比30.4%）;行业注册资本869亿元，其中政府性融资担保、再担保机构注册资本325亿元（占比37.4%）。2021年新增融资担保业务3196亿元，其中政府性融资担保、再担保机构新增业务529亿元（占比16.7%）;在保余额5072亿元，其中政府性融资担保、再担保机构在保余额705亿元（占比13.9%）。与其他兄弟省份相比，江苏政府性融资担保体系建设呈现出以下特点：

机构覆盖面广。按照中央和省委要求，全省各地要在三年内实现政府性融资担保业务市级全覆盖，但相关文件并未对机构覆盖面、注册资本等提出明确要求。结合作为制造业大省企业融资需求旺盛的省情实际，江苏进一步提高标准，提出了实现政府性融资担保机构市、县（市）全覆盖的要求，并规定市、县级机构的注册资本分别不低于5亿元、3亿元，极大提升了全省政府性融资担保机构的覆盖面和融资担保能力。截至2021年9月末，全省政府性融资担保机构除镇江丹阳市外，已基本实现了市、县（市）全覆盖。

政策支持有力。通过保费补贴与风险补偿相结合，为政府性融资担保机构的小微企业和“三农”政策性业务提供了前有补贴、后有补偿的政策扶持。一是提高保费补贴标准。将国办6号文件“单户担保金额500万元及以下、平均担保费率不超过1%”的补贴条件，放宽至“单户担保金额1000万元以下、担保费率不高于1.5%”。二是突出普惠导向。保费补贴突出普惠性，只针对小微企业和“三农”业务，不区分融资担保机构性质，无论是国有还是民营融资担保机构，只要开展小微企业和“三农”业务且担保费率符合要求即可享受补贴。三是瞄准“痛点”精准发力。针对融资担保机构最为关注的风险分担机制，设立每年不低于3亿元的省级融资担保代偿补偿资金并实行动态补偿。

推进力度较大。一是发挥考核“指挥棒”作用。将“加快政府性融资担保体系建设”作为个性指标，纳入设区市高质量发展考核内容。二是加强巡视审计。省委巡视组、省审计厅结合重大政策落实和疫情防控要求，就政府性融资担保机构落实降费让利等情况进行专项巡察和审计，并对落实政策要求不到位的个别市进行通报、责令整改。三是跟进开展督察。2021年年底前，省地方金融监管局、省财政厅对各设区市政府性融资担保体系建设情况开展了联合督察。

作用发挥较好。在政府性融资担保体系建设推进过程中，各级政府性融资担保、再担保机构积极落实省委、省政府关于支持疫情防控、复工复产及经济社会发展的要求，量身定制担保产品，积极主动降费让利，并引领带动全行业充分发挥作用全力支小支农。在政府性融资担保机构的引领带动下，全省融资担保行业平均担保费率下降至1.47%，政府性融资担保机构平均担保费率仅为0.96%。同时，充分发挥省信用再担保集团的桥梁和纽带作用，深度对接国家融资担保基金。自省信用再担保集团2018年9月与国家融资担保基金签约以来，截至2021年8月全省累计向国家融资担保基金备案业务规模达2433.47亿元（约占全国总规模的22%），项目数5.89万笔，服务企业超过3.67万户，国家融资担保基金对江苏的授信规模、合作规模、服务小微企业规模均位居全国第一。

二、江苏政府性融资担保体系

建设存在的主要问题

统筹谋划不够到位。部分设区市、县（市）没有将政府性融资担保机构发展放到辖区内融资担保机构整体布局中统筹考虑，简单以“完成任务”心态指定一家国有担保机构作为政府性擔保机构。一方面，对政府性担保机构的职能作用、运营指标和考核要求认识不够到位，对辖区内政府性、国有和民营担保机构的差异化监管及发展缺乏统筹规划和清晰定位;另一方面，没有针对辖区内国有担保机构“小、散、弱”的状况及时推进兼并重组、做大做强，以提升财政资金使用效率和机构担保能力。

担保能力发挥不足。《融资担保责任余额计量办法》规定，融资担保公司放大倍数可达10—15倍。截至2021年9月末，全省政府性融资担保机构放大倍数仅为2.8倍，其中有20家机构放大倍数低于1倍，占机构总数的26%。由于放大倍数较低，机构的担保能力发挥严重不足，财政资金撬动金融资本投入小微企业和“三农”领域的杠杆作用尚未有效发挥;另一方面，由于担保费率较低、业务拓展不够、保费补贴难以弥补亏损，一定程度上影响了融资担保机构的可持续发展。

机构治理能力较弱。由于政府性融资担保机构的特殊性，部分机构在设立之初并未根据现代企业制度和融资担保行业特点建立起规范合理的公司治理结构，尤其是部分县级政府性融资担保机构合规意识不强，经营管理较为粗放，决策机制不够健全，业务流程不够规范，风险管理体系不够完善。江苏省融资担保行业监管部门每年都会对全省融资担保机构进行年度监管评级，按合规经营情况优劣评为“A、B、C、D”四级。在最近一次年度监管评级中，77家政府性融资担保机构监管评级为较差的“C、D”两级共14家，占比18%。

银担合作渠道不够畅通。在银担合作过程中，存在着行业监管体系不够完善、担保公司缺乏自律等现象，这也是制约政府性融资担保机构良性发展的瓶颈性问题。目前普惠型小微企业贷款中银担合作业务增速小、占比低，银担合作的深度和广度严重不足。在准入方面，银行将融资担保机构资本实力作为主要参照，部分资本实力弱的县级政府性融资担保机构准入难、授信低。在分担风险方面，银行出于风险管控、责任追究等考虑，主动分担风险意愿严重不足，导致风险分担机制难以落地。

配套机制有待完善。目前，江苏已经建立了风险分担、保费补贴、绩效考评等政府性融资担保体系建设的配套机制，但资本金持续补充机制、尽职免责机制等尚未形成，一定程度上制约了融资担保机构的可持续发展，也使从业人员面临被问责追责的后顾之忧，影响了机构及其人员主动拓展业务的积极性。此外，各地落实绩效考核机制差异较大，部分地区对政府性融资担保机构仍设立了盈利考核指标，使相关机构难以专注支小支农、持续降费让利。

三、推进全省政府性融资担保体系

建设的对策与建议

江苏小微企业融资需求旺盛，但融资难、融资贵始终是制约小微企业成长的瓶颈，政府性融资担保机构应在引导金融资金流向小微企业和“三农”领域、缓解融资难题方面发挥重要作用。要将推动政府性融资担保体系建设放到落实江苏“十四五”规划、建设“强富美高”新江苏中统筹安排，不断完善政府性融资担保机构治理体系，提升机构担保能力，在支持小微企业发展、服务实体经济上发挥更大作用。

科学统筹谋划。设区市、县（市）人民政府要对政府性融资担保体系建设加强统筹。一方面要科学布局。防止以政府性担保机构名义盲目新设机构、零星散漫发展，尤其是区级政府性担保机构要首先考虑设区市政府性担保机构的业务辐射能力，能覆盖到区的尽量不新设，将财政资金用于壮大市级机构资本金，守好“减量增质”的行业监管导向，防止盲目扩张。另一方面要加强整合。推动辖区内国有担保机构的兼并重组，解决当前市、县级担保机构“小、散、弱”的问题。同时，督促财政、金融监管、国资等多部门密切联动、增强合力，为政府性融资担保机构营造良好的发展环境。

加强能力建设。政府性融资担保机构要按照政策引导、专业管理、市场化运作的原则，建立“能担、愿担、敢担”的长效机制，完善公司治理结构，构建权责分明、相互制约、相互监督的内部治理体系。要按照江苏省《融资担保公司监督管理实施细则》相关要求，健全一系列内控制度，打造稳定专业的人才队伍，实现专业化、精细化管理，进一步提高担保能力。要完善小微企业和“三农”贷款担保绩效考核、薪酬激励和尽职免责机制，加大对支小支农业务的正向激励力度。不断提升合规经营意识，严格遵守行业监管各项规定，使政府性融资担保机构成为合规经营的典范，引领带动全省融资担保行业健康发展。

加强银担合作。着眼准入授信和风险分担两个难题，引导督促银行业金融机构对省财政厅、省地方金融监管局公布名单内的政府性融资担保机构实行“零门槛”准入，合理扩大授信额度，提高贷款风险容忍度。同时，探索与政府性融资担保机构开展并行审批，建立贷款全流程限时制度，积极落实风险分担机制。银保监部门要将银行与政府性融资担保机构合作情况作为单独指标纳入小微企业金融服务监管评价体系，提升商业银行开展业务的积极性。

优化发展环境。财政、国资部门要落细落实政府性融资担保机构绩效评价体系，定期组织开展绩效评价，突出支小支农、拓展覆盖面、降费讓利等导向，切实取消或降低盈利要求。在此基础上，健全持续注资机制以提供“源头活水”，确保机构始终保持充足代偿能力;完善尽职免责机制，提升机构和从业人员“敢担”的积极性。各市、县（市）地方政府要在省级已设立代偿补偿资金池、实施保费补贴等支持措施的基础上进一步加大支持力度，推动政府性融资担保机构发挥功能作用，逐步降低支小支农贷款担保费率。各级监管部门要督促政府性融资担保机构接入全省综合金融服务平台，为小微企业融资提供更好的服务。在不良资产处置方面，各地方资产管理公司要积极开展对政府性融资担保机构已代偿贷款的不良资产收购业务，减轻机构代偿存量以提升流动性。要严明奖惩机制，对支小支农成效显著、经营管理规范的政府性融资担保机构加大宣传力度;对偏离支小支农定位、经督促仍整改不到位的机构进行监管通报，并视情抄送有关组织部门、纪检监察机构和财政、国资等主管单位，直至剔除出名单。

（作者单位：江苏省地方金融监督管理局）

责任编辑：刘志刚