陕西新型城镇化推进实践中的治理困境与路径选择

任莉莉

摘 要：近年来城镇化发展速度持續加快，城市治理工作跟进不到位的问题日益凸显。该文通过对陕西省内综合试点地区的调研，分析了新型城镇化推进过程中制约其发展的治理困境;以新时代以人为本、协调发展和生态化、智慧化等理念为统领，结合实际探索解决陕西新型城镇化实践中具体问题的治理路径，以切实提升城市社会治理成效。

关键词：新型城镇化;试点实践;城市治理;困境;路径

中图分类号 F061.5;K928.5文献标识码 A文章编号 1007-7731（2022）08-0009-04

The Governance Dilemmas and Path Choice in the Practice of Promoting New-type Urbanization in Shaanxi

REN Lili

（Xingzhi College of Xi′an University of Finance and Economics， Xi′an 710038， China）

Abstract： In recent years， the speed of urbanization development has continued to accelerate， and the problem of inadequate follow-up of urban governance has become increasingly prominent. Through the investigation and analysis of comprehensive pilot areas in Shaanxi Province， make a rational analysis of the governance dilemmas which restricting the process of new urbanization. Guided by the concepts of people-oriented， coordinated development， ecological and intelligent in the new era to exploring the governance path to solve the specific problems in the practice of Shaanxi′s new urbanization， and improve the effectiveness of urban social governance.

Key words： New-type urbanization; Pilot areas practice; Urban governance; Dilemmas;Path

1 陕西新型城镇化推进模式及运行状态

陕西新型城镇化综合试点地区在发展进程中依托于国家发展战略，采用灵活的城镇化政策，克服自然条件和社会经济因素等方面的限制，结合本地实际进行因地制宜、突出特色，逐步探索出中心城市带动型、矿产资源开发带动型、特色产业带动型、旅游产业带动型等推进模式，走出了一条多样化的新型城镇化道路[1]。

1.1 中心城市带动型 作为新型城镇化试点地区的西咸新区和高陵区处于西安都市圈的核心圈层，以中心城市西安为核心，吸引并辐射周边城市和区域，带动周边地区经济有效发展。西咸新区自2017年2月由西安市正式代管以来，积极致力于打造“中国新型城镇化建设新范例”。目前，新区、新城、街镇3级组织架构基本形成，60.5万原咸阳居民户籍、社保、医保、工伤、生育、失业等民生事项全面享受西安政策，市政道路、轨道交通、信息网络、电力设施与西安、咸阳两市实现无缝衔接，产城融合的城市形象展露雏形[2]。2020年西咸新区经济运行持续稳定恢复，统筹疫情防控和经济社会发展工作成效显著。与西安各开发区的数据对比，西咸新区人均GDP为5.90万元，位居全市第十;其经济体量排在高新、经开之后，位列第三，而在19个国家级新区中经济体量排名则较为靠后。过去几年西咸新区经济增长较快，但总量依然较小，还需继续努力。

高陵区隶属西安市，有关中“白菜心”之称。“十三五”期间，高陵区以民生为根本，全方位、深层次、多角度开展城乡环境整治，基本实现了全区城乡道路的无缝隙监管，并着力改善城乡容貌，全力保障住房安全，推进城市更新和城市精细化管理，城乡基础设施和社会公共服务逐步呈现出一体化发展的良好态势，城市生态环境、人居环境大为改观。目前，全区实现91.2%事项网上可办，街道、社区70%的居民办事不出“15min政务服务圈”[3]。大力开展农村人居环境整治，通过全面实施农村生活污水治理PPP项目彻底解决农村生活污水治理难题，现已实现有效治理率65%，有效管控率35%[3]。

1.2 矿产资源开发带动型 陕北地区蕴藏着丰富的能源资源，形成了一批以矿产资源开发为重要特征的城镇，有力推动了陕西城镇化及工业化进程，榆林和延安是陕西省诸多资源型城市的典型代表。榆林号称中国“科威特”，是我国能源的重要接续地。“十三五”期间，榆林市能化产业加速向高端化、终端化迈进，产业结构战略性调整全面提速，高新技术产业产值增长26%，增速居全省第二。2020年，城乡居民人均可支配收入分别增长5.2%和8.3%，新增城镇就业3.26万人[4]，城镇化率提高到59.5%。榆林深入践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，生态环境持续改善，林木覆盖率提高到36%，成功创建国家森林城市，人均公园绿地面积全省第一。2020年榆林城区全年优良天数比例达到85.2%，市城区集中式饮用水源地水质达标率为100%[5]。

延安矿产资源丰富，发展能源化工业具备坚实基础和巨大潜力。“十三五”期间，3次产业结构调整为11.9∶55.3∶32.8，引进新经济企业1076家，新技术、新产品、新业态、新模式成为新的增长引擎。2020年，延安城乡居民人均可支配收入分别为36577元和12845元，分别增长4.8%和8.2%[6]，城镇化率达到64.5%，城镇新增就业1.79万人。生态环境持续好转，累计造林26.03万hm2，三北防护林工程成为全国生态保护修复示范样板;森林覆盖率提高到53.07%，植被覆盖度提高到81.3%，治理水土流失3716km2[6]。2020年延安城区空气质量优良天数比率达92.6%，大气质量改善率位居全省第一。

1.3 特色产业带动型 蔡家坡鎮地处西安和宝鸡之间，是宝鸡中心城区之外建成区面积最大、人口最多、经济最发达的城镇，区位地形是其发展基石。作为陕西省一座大型城镇，2019年蔡家坡镇位列全国综合实力千强镇第129位，位居陕西第一，在《中国乡镇综合竞争力报告2019》中荣登2019年西部百强镇第21名。一、二、三产业分别占比6.1%，66.9%、27%，第二产业对于陕西第一镇的重要程度不言而喻，其中份量最重的当属汽车产业。现今，蔡家坡以汽车及零部件生产加工为主的机械制造业作为主导和支柱产业，是西北地区最重要的汽车零部件生产基地、最大的专用车生产基地和唯一的微型车生产基地。尤其是陕汽和法士特，是蔡家坡的中坚力量。陕汽、法士特岐山部分全年共完成工业总产值127.3亿元，2家企业的工业总产值占比整个园区近乎过半。目前，全镇形成了以汽车及零部件制造、机械制造、建筑建材为主导的产业集群。

1.4 旅游产业带动型 近年来，商洛市以绿色发展为引领，采用“城镇景区化、产业绿色化、田园景观化”的发展模式，把发展特色全域旅游产业作为重要推动力，有效破解“八山一水一分田”空间资源瓶颈。2021年商洛市政府工作报告中提到，漫川关镇、法官镇被省政府授予小城镇建设先进镇。山阳县按照“精品景区+秦岭特色小镇+美丽乡村”发展模式，全面提档升级漫川古镇景区，使漫川古镇体量得到大幅拓展，历史文化内涵得到全面挖掘，央视《记住乡愁》《舌尖上的中国》等栏目三进古镇进行专题拍摄，漫川古镇知名度和影响力大幅提升，目前正着力推进“天竺山·漫川古镇”5A景区建设。法官庙村在打造美丽宜居村庄的过程中，充分立足于该村落的原生态资源禀赋和区位优势，整合旅游、交通、农业、水利等项目，重点实施了现代农业园、环村道路改造、生态环境整治等工程，致力打造城镇化新样板。

2 陕西新型城镇化试点地区推进实践中的治理困境

通过梳理试点地区近几年的城镇化动态进程，一些综合试点地区累积的矛盾和问题也日益凸显。只有找准陕西城镇化基础优势并审视自身发展短板，密切关注、有效破解新型城镇化综合试点地区深入发展面临的困境，才能进一步推动陕西省城镇化水平和质量稳步提升。

2.1 以政府主导型治理模式为主，持续发展内生动力不足 从陕西省当前的城镇化推进方式上看，以上所述几种类型均属自上而下的政府主导型推进方式，能够在资源、人力和市场这些基本的生产要素之外，通过政府的政策规定获得巨大发展机遇。这种强有力的政策资源充分彰显出政府主导模式强大的管理资源优势以及政府制度灵活性的特征。尽管以政府为主导的城镇化推进方式，在市场发展不充分的情况下能够集中调动大量的资本、人力和物力等多方资源，政策、制度的灵活性能够赋予更多地区发展机遇，从而促进新型城镇化的扩展[7]，但其本质上是一种权力驱动型城镇化，着眼于通过城镇化推动经济发展，缺少来自市场和社会的内生动力，忽视了市场的主体性和对农民权益的保护[7]，城镇化持续发展的动力不足等问题逐渐凸显。

2.2 中心城市辐射作用有限，地区间城镇化发展不均衡 相比于全国其他中心城市而言，西安整体实力较弱，中心城市产业外溢效应不明显，对周边地区的辐射带动作用不强劲。西安的发展短板主要表现为第二产业特别是工业发展相对比较滞后，对经济发展和地方财政收入的贡献有待提升。整体来看，陕西各地区间城镇化率差别较大，分布呈现出两极化态势。截至2020年11月，西安市城镇化率达79.2%，榆林市、延安市城镇化率分别为61.6%、61.4%，而商洛市、安康市、汉中市城镇化率分别为48%、49.9%、51%，陕南地区与关中地区、陕北地区相比城镇化率较低。究其原因，一方面是由于长期以来三大区域间的经济社会发展不平衡所导致，另一方面与各区域所处的地理位置、产业布局等也密切相关，区域产业活力不足导致对城镇化发展支撑不够，需要在区域治理方面进一步创新。

2.3 产城融合发展不紧密，未能形成良性互动 近年来，陕西城镇建设进度不断加快，但相应的产业配套跟进不及时，导致城市人口吸附能力整体上滞后于建成区的扩张速度，“土地城镇化”快于“人口城镇化”的问题不同程度存在[8]。部分试点地区不能满足现有城镇人口在教育、养老、医疗、就业、保障性住房等方面的基本公共服务需求，“产”“城”融合不协调，产业集聚与人口集聚未能同步，城镇化滞后于工业化[8]。不少新城新区的基础设施、公共服务和政策配套不完善，影响了城镇人口的持续集聚和生活质量[8]。如榆林主城区规模、主城区人口、城市基础设施建设、科教文卫等综合方面全面落后于宝鸡、咸阳等地。只有解决产业结构重型化、公共服务水平低及地区经济发展不平衡等问题，同时避免产业单一而导致发展潜力不足的问题，才能呈现出良性发展态势。部分城市的管理服务能力滞后于开发建设速度，公共服务供给能力不足，基层社会治理较为薄弱，对完善城市治理体系和提升治理能力提出了迫切要求。

2.4 城镇开发建设与生态环境矛盾交织，城镇环境治理能力不足 在陕西城镇化建设过程中，关中、陕南和陕北各自的区域环境制约依然较为突出。关中地区空气环境质量整体排名较为靠后，咸阳、渭南、西安3市在2021年中国城市空气质量排行榜中处于倒数后10名中，严重影响居民的生活幸福感。陕北地区位于黄土高原，本就水资源匮乏，属于严重贫水地区，高耗水的能源化工产业高速发展，加剧了水资源的过度利用，同时当地水污染也较为严重，截至目前，陕北的水资源承载力已快接近极限。陕南地区是“南水北调”中线工程水源地和重点生态功能区，但同时也是秦巴山区连片特困地区，在倾力保证大局前提下，陕南生态保护与经济发展之间的矛盾依然突出。同时，不少试点地区城镇建设中问题突出，城镇环境治理能力不足，如对历史建筑及特色文化保护不够，导致一些历史城镇、街区和建筑遭到破坏，造成老城区环境品质下降、历史文化遗产损毁、未能保留传统的历史风貌等问题。

3 陕西新型城镇化高质量发展的治理路径

3.1 从政府主导向多主体联动转变，实现城市共建共治共享 陕西省应当坚持“政府主导、多主体联动、分类型开发”的基本原则，在政府引导下积极调动多元社会主体共同参与，平衡政府、市场主体和市民群众的需求，结合本地区实际探索成效显著并能加以推广复制的开发新路径，推进建立健全节约、集约、利用的长效管理制度，切实提高陕西各地区的土地利用效率，在城镇化推进过程中尊重基本经济规律、因地制宜。根据产业、土地、自然资源、人口等城镇化要素的发展条件，制定适宜的城镇化发展目标和对策，避免仅追求城镇化率指标的现象。城镇化推进实践中要有效发挥市场作用，即政府在很大程度上是起到立法、规划、管理、监督的作用，而让市场去发挥配置城市发展各个要素的功能，才能为新型城镇化发展注入持续的内在动力。与之相对应的，在城市治理过程中也要推动政府主导向多元共治格局转变，促进社会治理创新。

3.2 优化产业结构和布局，提高区域发展协同性 当前阶段要充分发挥大西安建设在全省城镇化进程中的核心引领和辐射作用，通过优化布局，切实提高中心城市和城市群的综合承载能力和资源优化配置能力。以宝鸡、渭南、榆林、汉中为四极，分别在关中、陕北、陕南地区形成带动区域发展的核心，积极接受大西安的辐射扩散作用并形成自身发展特色。全面落实“陕北转型持续、关中协同创新、陕南绿色循环”三大区域发展战略，三大区域协调发展、良性互动。陕北地区全力建设高端能源化工基地，加强非能产业支撑作用，加快资源转化、产业转型、发展方式转变步伐。延安和榆林市应加快推进创新驱动转型升级，使能源化工产业向高端化、低碳化发展，增强科技对产业发展的支撑能力，提升城市精细化治理水平;提升城市的综合承载能力，推动资源型城市转型升级。关中地区进一步增强工业化对城镇化的支撑力度，强化产业布局与配套协作，加快建设先进制造业基地，大力发展新能源汽车、航空航天、信息技术等新兴产业。陕南地区立足资源禀赋和生态优势，坚持绿色化引领、特色化发展，大力发展富硒食品、旅游康养、生态旅游等绿色产业，推动工业产业向环境友好、资源集约的方向转变，推动主导产业链向中高端延伸，实现城市集约内涵式发展。

3.3 构建以人为核心的城镇化发展理念，引领社会治理创新 推进以人为核心的城镇化，对城市社会治理提出新要求，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键[9]。从第七次人口普查数据来看，陕西省常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差距呈逐年扩大趋势，尤其延安和榆林城镇农业转移人口仍多处于“候鸟迁徙状态”。首要任务是要着重推进农业转移人口市民化，促进农业转移人口有序有效融入城市，协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖[9]，使农业转移人口能够平等享有城镇基本公共服务，加快提升农业转移人口市民化质量。城镇化进程中的社会治理必须围绕着“人”的迫切需求及其群体结构特征变化作为必要前提[10]，以基层社会治理的精细化治理为指导，找准切入点和着力点，对接群众需求，通过建立体系完备的社区治理架构，实现教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序等公共服务的标准化、分类化;推动城市公共基础设施的信息化、智能化、数字化，提升公共服务和社会治理的智能化水平[10]。

3.4 全域推进人居环境生态建设，提升城市治理效能 未来城镇化发展将更加突出生态文明引领，要求城市建设留下显山露水、透绿见蓝的更优质空间，为人的多样化需求提供更优质的服务。绿色城镇化是以生态低冲击、资源低消耗、环境低影响为核心原则，促进城镇化与自然生态资源环境间的全面可持续发展[11]。人与自然和谐相处的良好生态格局，无疑将成为城镇建设“质”的提升中的关键因素。以保护城市自然山水、河流湿地、生态廊道、文化历史风貌等为基础，合理规划布局城市公共绿地，坚守城市生态红线，发挥好西咸新区等海绵城市试点作用，打造彰显城市特色的生态网络，改善城市人居环境。按照“经济效益和环境效益相统一”原则，积极培育壮大能耗小、效益高的绿色产业，坚决淘汰落后产能，实现产业结构“调高、调轻、调优”，减少污染物排放，降低环境承载压力，逐步实现“住有所居”向“住有宜居”转变。

参考文献

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[3]王卉，李涵怡，李翠.高陵建管并重让城市有品质更有温度[N].西安日报，2021-3-11（04）.

[4]2021年榆林市政府工作报告[N].榆林日报，2021-04-15（A4）.

[5]2020年榆林市国民经济和社会发展统计公报[R].榆林市人民政府，2021-03-22.

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[7]李云新，杨磊.中国城镇化“推进模式”的发展困境与转型路径[J].中国行政管理，2015（06）：53-57.

[8]陕西省新型城镇化和人居环境研究院.陕西省新型城镇化发展报告（2019）[M].西安：陕西人民出版社，2020.

[9]史育龙.完善城镇化战略推进城乡融合发展[N].经济参考报，2021-04-20（A01）.

[10]王正攀.以人为核心的新型城镇化社会治理逻辑[J].审计观察，2021（02）：56-59.

[11]尹稚.中国城镇化与城乡发展建设的绿色化道路探究[M].北京：清华大学出版社，2018.

（责编：徐世红）