落后地区农村集体经营性资产股权化改革的现实困境

雷丽霞

摘 要：落后地区农村集体经营性资产股权化改革有助于确立集体经济发展的制度基础、组织基础，对于乡村组织振兴、农村集体经济发展和农民增收均具有重要的现实意义，是一项管长远的制度改革。通过调研发现，落后地区农村集体经营性资产股权化改革主要存在农民参与热情不高、村干部改革动力不够、改革缺乏专业人才、产权界定等问题。针对上述问题，提出以下对策建议：积极引导，让农民重视经营性资产股权化改革工作;加强对村干部的培训，提高其对改革重要性的认识;以历史为依据，合理界定集体资产产权边界;建立、健全基层农经管理体系，为改革提供制度保障。

关键词：农村集体经营性资产;股权化改革;现实困境

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2022）08-0023-03

The Realistic Predicament of the Reform of the Ownership of Rural Collective Operating Assets in Backward Areas

LEI Lixia

（School of Business Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404020， China）

Abstract： The equity reform of rural collective operating assets in backward areas helps to establish the institutional and organizational basis for the development of the collective economy. It has important practical significance for the revitalization of rural organizations， the development of rural collective economy and the increase of farmers' income， and it is a strategic reform. The survey found that the equity reform of rural collective operating assets in backward areas has following problems， such as low enthusiasm of farmers to participate， insufficient motivation of village cadres to reform， lack of professional expert in reform， and definition of property rights. In response to the above problems， the following policy suggestions are put forward： through active guidance， let farmers pay attention to the reform of equity ownership of operating assets; strengthenning the training of village cadres to improve their understanding of the importance of reform; based on history， rationally define the property rights of collective assets boundaries; establishing and improving the grass-roots agricultural economic management system to provide institutional guarantees for reform.

Key words： Rural collective operational assets; Ownership reform; Realistic dilemma

1 引言

2017年的“中央一號文件”明确提出有序量化农村集体经营性资产，保障农民的财产性权利。2018年，农业农村部副部长、中央农办副主任韩俊表示，中央明确到2021年底要基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革，农业农村部将在继续做好已有试点的基础上，逐年扩大试点范围，不断推动改革在面上推开。2019年的“中央一号文件”指出，加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，继续扩大试点范围。2019年初，全国已有超过15万个村完成了经营性资产股份合作制改革。从国家相关政策文件和具体试点可以看出，农村集体经营性资产股权化改革有利于盘活农村资源、增加农民财产性收入[1]。农村集体经营性资产股权化改革借鉴了发达地区农村社区股份合作制改革的经验，但在应用于实践时又有不同程度的创新。落后地区农村集体经营性资产普遍较少，空壳村较多。在这样的现实背景下，如何进行农村集体经营性资产股权化改革？落后地区农村集体经营性资产股权化改革又会碰到怎样的问题？本文在国家全面推进农村集体经营性资产股权化改革的背景下，探讨落后地区农村集体经营性资产股权化改革的困境，进一步探索推进落后地区农村集体经营性资产股权化改革的措施，以期为落后地区农村集体经营性资产股权化改革提供参考。

2 落后地区农村集体经营性资产现状及股权化改革存在的问题

由于经济发展水平差异，与发达地区相比，落后地区农村集体经营性资产普遍偏少，空壳村较多。部分城中村、城市近郊村拥有集体资产，大部分远郊农村处于集体资产闲置、集体经济组织无收益的状态。但从现有改革实践来看，为盘活落后地区集体经营性资产，增加农民财产性收入，落后地区同样有必要进行集体经营性资产股权化改革[2]。集体经营性资产股权化改革是落后地区发展壮大集体经济的基础。在落后地区推进农村集体经营性资产股权化改革，旨在完善农村基层经济管理组织和制度，以便为将来农村集体经济的发展奠定基础。

落后地区农村集体经营性资产股权化改革，有利于明晰集体资产产权主体，明确产权主体权利。落后地区的地方政府、农村基层组织，为盘活当地农村集体经营性资产，增加农民财产性收入，在推进农村集体资产股权化改革的过程中进行了很多有益的尝试配。例如，将财政扶贫资金股权化改革，配股给贫困人口，以实现内生发展式扶贫[3];以改革后的村股份经济合作社为基础，借助财政支农资金，发展村民金融互助合作社，推动村民创业[4]。这些农业农村实践的成功经验表明，推进落后地区农村集体经营性资产股权化改革具有重要的现实意义。但通过实地调研发现，落后地区农村集体经营性资产股权化改革过程中仍存在诸多障碍。总体来看，主要存在以下几个突出问题：

2.1 农民参与热情不高，影响股权化改革工作的正常推进 经过实地调研发现，在集体经营性资产较少或者无集体经济收入的村，农民对股权化改革工作关注较少。有些被访者认为集体经济没有收入，即使进行了股权化改革也不会有分红，因此没有必要进行股权化改革;有些被访者则表示对集体经营性资产股权化改革这件事情并不关注，也不知道股权化改革的关键事项。整体来看，由于大部分经济组织没有收入，落后地区农民对集体经营性资产股权化改革的关注度不高。农民参与热情不高会影响农村集体经营性资产股权化改革的进程，具体表现在以下几个方面：首先，农民对集体经营性资产股权化改革政策关注较少，对改革流程不熟悉。股权化改革过程包括清产核资、成员界定、量化确权、成立股份经济合作社等多个过程，每一阶段都需要农户的积极参与才能完成。如果农民参与热情不高，对过程熟悉程度低，会影响到股权化改革的顺利推进。其次，农民参与热情不高会让原本存在的问题无法在现阶段暴露，给将来农村集体股份经济合作社的治理带来隐患。例如，成员界定阶段，涉及外嫁女、入赘婿、有地但无农业户口人员等多种情况。农民如果在这个阶段不积极参与，相关问题无法及时凸显出来并得到解决。一旦将来集体经济发展，集体收益和分红增加，这些问题势必会被再次提出，引发更大的矛盾，也不利于农村集体经济股份合作社的可持续经营。

2.2 村干部改革动力不够，改革缺乏专业人才 实地调研发现，落后地区在推动集体经营性资产股权化改革的过程中，很多村干部改革动力不足。在集体经济发展较好的村，很多村干部不愿意进行改革，觉得改革是在削减他们手中的权力;集体经济较差或者无集体经营性资产的村，村干部觉得没有进行改革的必要，改革之后也无法实现集体内分红。其根本原因在于村干部对农村集体经营性资产股权化改革的认识不足。大部分镇农经工作的开展主要依靠乡镇农经站，而农经站人员普遍偏少，要负责农村土地，农民合作社、农村集体资产统计等诸多工作。集体经营性资产股权化改革涉及清产核资、量化确权等多个环节，尤其是清产核资环节，需要专业的知识才能完成整个程序。而一般村集体主要负责人就只有村主任、村支书以及大队会计3人。无论是专业认知，还是时间上都会给基层人员带来较大难度。此外，落后地区农村劳动力流动比例更高，青壯年劳动力大多外出打工、老人和小孩留守农村的现象非常普遍。这进一步加剧了落后地区农村集体经营性资产股权化改革过程中专业人才缺乏的现象。村干部改革动力不足、改革缺乏专业人才2个问题的叠加，会进一步影响到农村集体经营性资产股权化改革工作的顺利推进。

2.3 产权界定困难 农村集体经营性资产是各村集体从我国农业集体化时期开始，累积起来的集体资产。随着经济的发展和城镇化的推进，合村并居、合村并镇使很多原行政村、村民小组都进行了不同程度的合并整合，原有界限被打破、重整的情况并不少见。这给落后地区农村集体经营性资产清产核资工作带来了较大的困难。尤其是涉及有争议性的资产，在产权主体界定时比较困难，大概可以分为以下几种情况：（1）同一个行政村的部分集体资产属于全体村民，但部分集体资产仅属于行政村下属的个别村民小组;（2）同一个行政村的部分集体资产属于合并前的原行政村，部分集体资产属于合并后的现行政村;（3）同一项集体资产属于几个行政村共同所有，例如：人民公社时期修建的水库，大多属于多个行政村共同所有的集体资产;（4）同一项集体资产，部分产权属于行政村，部分产权属于当地镇政府。由于农村集体资产的积累具有历史性，其产权归属比较复杂，这也是农村集体资产产权界定中的难点。

3 推进落后地区农村集体经营性资产股权化改革的对策建议

3.1 积极引导，让农民重视经营性资产股权化改革工作 村集体在进行正式的集体经营性资产股权化改革工作前，需要在农村集体经济组织成员中进行合理宣传和引导。首先，宣传集体经营性资产股权化改革的长远意义。可以通过集体成员大会，从顶层设计角度讲解集体经营性资产股权化改革的政策意义。并且告知集体成员，集体经营性资产股权化改革是为了农村社会将来的长远发展;其次，从农户自身权益角度出发，告知关注集体经营性资产股权化改革的重要性。虽然目前集体经济没有分红，但随着将来农村社会的不断发展，将来会涉及集体利润的分配。如果目前不关注这些问题，将来损害的还是当事人的利益。通过成员大会、电话联系告知在外乡的成员等方式让集体成员重视集体经营性资产股权化改革工作[5]。总之，通过社员大会、宣传等多种方式让集体成员重视农村集体经营性资产股权化改革工作。

3.2 加强对村干部的培训，提高其对改革重要性的认识 落后地区在推进集体经营性资产股权化改革的前期，可以从县域层面召开村干部培训，培训的内容围绕农村集体经营性资产股权化改革展开。可以选择经营性资产股权化改革试点村的村干部进行集中培训。具体包括经营性资产股权化改革对农村经济发展的长远意义，股权化改革的流程以及关键事项。在培训过程中介绍其他地方的成功做法，并为当地的经营性资产股权化改革提供参考和借鉴。另外，加强区域内村干部之间的沟通交流。一定区域内各村村干部，可以就经营性资产股权化改革的相关做法进行交流，尤其是经营性资产股权化改革做得比较好的村。

3.3 以历史为依据，合理界定集体资产产权边界 鉴于有些村、村民小组曾经进行过合并或重组，在界定集体资产时以历史为依据，合理界定集体资产产权边界。具体操作办法包括以下几个方面：（1）若现在的村集体是由几个村合并而成，或者在原来村集体基础上有新的村民小组合并进来。以合并的时间点为依据，界定集体资产产权归属。合并之前的集体资产产权主体为原集体成员，合并之后的集体资产产权主体归现在村集体全体成员所有。（2）若集体资产边界不清晰，涉及多个村集体的情况（例如水库等不具可移动性、且占地较广），由相关村集体协商解决。协商得到具体解决方案后，并出具书面文件，以便各村集体有序推进集体经营性资产股权化改革后续过程。

3.4 建立、健全基层农经管理体系，为改革提供制度保障 健全的基层农经管理体系有助于落后地区集体经营性资产股权化改革工作的推进，也是未来发展壮大农村集体经济组织的制度保障基础，具有重要的现实意义[6]。建议恢复乡镇农经站农业经济管理职能，并配备专业人员，将农村集体产权制度改革、农技推广服务等日常工作纳入乡镇农经站进行专门管理。农经站又称农村会计服务中心，乡镇一级主要由中心主任、总会计、总出纳、村级报账员（村会计）等人员构成，但对农村集体经济经营管理的引导较少。建议通过乡镇农经站，加强对农民的政策宣传，让农民真正明白集体经营性资产股权化改革将会给他们带来的变化以及将来可能带给他们的好处。以此调动农民的积极性，让很多问题集中在改革过程中的清产核资、量化确权阶段显露出来，并得到有效解决。

4 结语

落后地区农村集体经营性资产股权化改革对于乡村组织振兴、农村集体经济发展和农民增收均具有重要的现实意义，是一项管长远的制度改革。虽然落后地区大部分农村集体经济组织无集体收入，但农村集体经营性资产股权化改革帮助集体经济组织确立了发展的制度基础和组织基础，有助于承接国家政策资源、外来资源，进而推动集体经济发展。通过实地调研发现，落后地区农村集体经营性资产股权化改革主要存在农民参与热情不高、村干部改革动力不够、改革缺乏专业人才、产权界定等问题。针对上述问题，本文提出以下几点对策建议：积极引导，让农民重视经营性资产股权化改革工作;加强对村干部的培训，提高其对改革重要性的认识;以历史为依据，合理界定集体资产产权边界;建立、健全基层农经管理体系，为农村集体经营性资产股权化改革提供制度保障。

参考文献

[1]胡平江，刘硕.程序赋权：集体产权改革中的农民参与及其权利阶梯——基于山东省两个村庄的微观政治过程考察[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2021（06）：25-33.

[2]张会芬，杨坤.农村集体产权改革效应的影响研究——基于问责压力和政府偏好的多案例分析[J].农林经济管理学报，2021，20（04）：468-476.

[3]田友，赵翠萍.农村集体产权制度改革面临的急难问题及其破解——基于河南省焦作市的实践调查[J].中州学刊，2021（09）：35-40.

[4]董帅兵，邱星.改革主体、改革逻辑与农村集体资产股权配置模式——以T市农村集体产权制度改革為例[J].农村经济，2021（08）：98-108.

[5]余孝东.试点改革的运作逻辑与政策化路径——以五轮农村集体产权制度改革试点为例[J].云南社会科学，2021（04）：65-71.

[6]范雅娜.合作式吸纳：国家与农民关系的一种类型——基于赵村集体产权制度改革的叙事[J].中国农业大学学报（社会科学版），2021，38（03）：83-93.

（责编：张宏民）