创新高标准农田建设模式的设想及展望

刘肠

关键词：高标准农田;建设模式;设想;展望

高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产的划定为永久基本农田的耕地。近年来，河南省委、省政府始终坚持把建设高标准农田作为确保国家粮食安全的一项重要政治任务强力推进，持续实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，把高标准农田建设列入粮食安全责任制、耕地质量保护和乡村振兴实绩考核的核心指标，将考核结果与政府绩效、资金分配直接挂钩，多管齐下着力打造高标准农田建设“升级版”。但总的来看，由于受财力、人力、物力、基础设施和地理环境等多方面因素制约，在我省许多地方，高标准农田建设还存在步伐不快、标准不高、基础不强、收效不多等问题，亟待我们创新模式、闯出新路，把高标准农田建设推上新的快车道。

一、创新高标准农田建设模式的重要现实意义

近几年来，我省高标准农田建设在许多地方已开花结果，出现了像兰考、尉氏、商水、滑县等一批在高标准农田建设方面取得显著成效、叫响全国的先进典型，极大地改变了当地农业农村面貌和农民生产生活环境，但在一些地方尤其是经济欠发达的一些县、市还远远没有跟上新时代新要求的步伐，其中最突出的是资金短缺问题。

我省是一个农业大省，各市、县、乡政府也大多财政不宽裕，在落实“六稳”“六保”政策之后，没有更多的资金支持农业发展。据调查，目前我省高标准农田建设每667m投资标准平均1500元，中央和省级资金1300元虽已到位，但市、县政府各配套的100元在一些地方至今未到位。加上我省大多数地方农村集体经济还比较薄弱，难以在高标准农田建设方面资金到位，这就使许多地方的高标准农田建设陷入不得不降低标准搞“高标准农田建设”的窘境。尤其是在豫西干旱缺水的丘陵地带，中央和省级的补贴资金仅能解决修蓄水池、打机井和铺设管网的费用，想再上一个或多个台阶便显得心有余而力不足。在此情况下，一些地方在围绕高标准农田建设“田、土、水、路、林、电、技、管”8个方面的配套建设和监测管护中，只做到“水”“路”“电”，而且这“水”还是比较粗放的漫灌，离滴灌、喷灌、渗灌之类的高效节水灌溉模式的要求还有较长的路要走。

由于高标准农田建设资金相对缺乏，许多地方降低标准建设高标准农田之后，仍是单家独户耕种几亩承包田，这就使高标准农田建设要实现的机械化、规模化、现代化运营在这些地方还远远没有推广。

在上述情况下，如何通过创新高标准农田建设模式来破解高标准农田建设资金严重不足的瓶颈问题就具有十分重要的现实意义。

二、创新高标准农田建设模式的设想

创新高标准农田建设模式的过程，就是寻找搞好高标准农田建设“金钥匙”的过程。找到“金钥匙”之后，在不同地区、不同环境、不同基础的县市运用不同的运作模式，多方位推进高标准农田建设，加上各级党委、政府的坚强领导和广大农村干部群众的积极参与及大力支持，一些问题将在很大程度上得到解决。

（一）政府基金主导运营模式

据兰考县高标准农田建设的具体实践，建设667m真正的各方面达标的高标准农田约需5000元，若集中连片建1万亩高标准农田，约需5000万元。各级政府的农投公司若以政府基金投资1500万元，然后向农业发展银行贷款2000万元，加上每万亩各级政府补贴的1500万元，这样高标准农田建设的资金就足额到位了。通过招标建设好高标准农田之后，高标准农田运营产生的收益，可以在支付农民流转土地费用或收益分成之后用于归还农业发展银行贷款，并逐年收回政府所投基金，从而形成一个滚动发展、稳步推进的良性循环。对于这种政府基金主导运营的新模式，可以先行试点，逐步积累经验，在取得丰富实践经验的基础上，逐年扩大实施范围，从1万亩，到几万亩，再到几十万亩，充分发挥各级政府农投公司作为国有企业在高标准农田建设中的先锋队作用。

（二）政府与社会资本合作模式

政府和社会资本合作模式是引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，形成多元化、可持续的资金投入机制，是为广大人民群众提供优质高效公共服务的重要举措。多年来，我省通过政府与社会资本合作的ppp模式，在市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、医疗卫生等领域增加公共产品、公共服务供给、提高公共服务质量及缓解财政压力等方面取得了明显成效和阶段性成果，而在具有强烈公益性质的高标准农田建设方面的运用几乎还是空白，但这却是一个不容忽视的蕴含着巨大能量的高标准农田建设新模式，能够在很大程度上缓解当前高标准农田建设面臨的建设任务与建设资金严重不匹配的局面。将PPP模式运用于高标准农田建设，其操作模式、运转流程等迫切需要我们进行深入的探讨和研究，尽快构建高标准农田建设投融资新的格局与体系，以充分发挥社会资本在高标准农田建设中的奠基与管护优势。

（三）新型农业经营主体推进模式

新型农业经营主体是以农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户和家庭农场为代表的经营规模较大、集约化程度较高、市场竞争力较强的农业经营组织，是推动传统农业向现代农业转型的“主力军”。多年来，我省近20万家新型农业经营主体在推进高标准农田建设方面以市场为导向，通过耕地流转将土地、劳力、农机等生产要素高度集中，不仅摆脱了传统分散经营农户的发展困境，而且也呈现出规模化、科技化、品牌化、信息化、企业化等特征，在较大范围内实现了生产规模、产品质量、市场营销、经济效益等新跨越，在高标准农田建设中起到了强力推进作用。当前，各级政府应积极帮助新型农业经营主体解决其发展中普遍面临的土地流转难、经营融资难、人才招聘难等障碍因素，争取在更大程度上促使新型农业经营主体在推进高标准农田建设中主力军作用的充分发挥。

（四）产学研一体化模式

产学研一体化是科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上的协同与集成化，是技术创新上中下游的对接与耦合。在高标准农田建设中通过农业科研机构、农业院校和农业经营主体联合推动的模式，将技术受让、技术开发、共建研发机构或实验室、创办经济实体、联合培养人才、科技资源共享、技术咨询或服务等充分运用于高标准农田建设，如，产学研联合进行测土配方施肥、土壤有机质提升技术示范推广、5G基站建设与运用、旱作节水农业技术、农田环境信息采集、病虫害远程监测、高标准农田大数据库、智能化现代农业设施等各个环节，将对全省各地高标准农田建设起到强力引领示范作用。

（五）农村集体经济组织自主筹资投劳模式

这一模式由村两委在遵循市场经济规律和尊重农民意愿的基础上，按照“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则，实施相应标准的高标准农田建设。在实施中由村两委组织成立专门集体经济组织，管好用好从中央到地方财政补贴1500元/667m的高标准农田建设资金，在修蓄水池、钻机井、铺管网、建泵房等基础设施建设方面统一谋划、统一运筹、统一管理，大力推行“土地流转+企业+合作社+农户”模式，通过“先流转、后整理”方式引进农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户等筹资参与高标准农田建设，以土地流转费用抵扣自筹资金方式解决群众筹资筹劳问题，确保高标准农田建设项目顺利实施。该模式既可解决群众筹资难题，又可为企业规模化、产业化经营提供条件，最终实现村集体、农户和龙头企业三方共赢。

三、创新高标准农田建设模式应同时解决好的几个问题

明确高标准农田建设模式之后，各级政府和相关部门还有大量的保障工作要做，还要千方百计帮助各种模式下的责任主体解决高标准农田建设和运营中出现的问题和困难，确保全省高标准农田建设规范、高效、健康、可持续开展。

（一）构建集中统一高效管理新体制

构建集中统一高效的管理新体制，是确保高标准农田建设沿着正确轨道顺利前行的方向盘。根据国务院办公厅《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）和河南省人民政府办公厅《关于加强高标准农田建设打造全国重要粮食生产核心区的实施意见》（豫政办〔2020〕14号）要求，各级政府应在规划布局、建设标准、组织实施、验收考核、上图入库5个方面构建集中统一高效的管理新体制，全面摸清各地高标准农田数量、质量、分布和利用状况，建立健全农田信息监测机制和高标准农田大数据库;统一规范工程建设、科技服务和建后管护，规范项目前期准备、申报审批、招标投标、工程施工和监理、竣工验收、监督检查、移交管护等工作，实现项目集中统一高效管理;严格按程序开展高标准农田建设项目竣工验收和评价，广泛接受社会监督;全面采集高标准农田建设历史数据，将高标准农田建设项目立项、实施、验收、使用等各阶段相关信息上图入库，做好全国农田建设“一张图”和监管系统建设有关工作。这是从中央到地方政府对高标准农田建设所作的总体部署，各级政府应逐项逐条落实落地，确保高标准农田建设在既定轨道上健康、高效、稳健运行。

（二）落实和适当提高政府财政补贴标准

针对当前高标准农田建设财政补贴标准总体不高以及一些地方财政补贴不到位的现象，各级政府应进一步优化财政支出结构，将高标准农田建设作为保障国家粮食安全的关键之举，根据高标准农田建设任务、标准和成本变化，研究制定分区域、分类型的高标准农田建设标准及定额，建立健全高标准农田建设投入科学规范、稳定合理的增长机制。要逐步加大土地出让收入对高标准农田建设的支持力度，落实高标准农田建设地方政府支出责任，在省级承担主要支出责任的基础上，市、县政府应及时足额提供高标准农田建设配套资金，有条件的地方应在国家确定配套标准的基础上，进一步加大地方财政投入，尤其是对经济欠发达地区和干旱缺水的丘陵地带应适当提高投资标准，尽力缩小不同地区高标准农田建设标准上的差距。

（三）拓宽渠道，解决融资“瓶颈”

在高标准农田建设中，各责任主体除了本身努力外，还需要各级政府建立和完善各方面的扶持机制，不断创新投融资模式，从根本上解决高标准农田建设中的融资难问题。一是应充分发挥政府投入引导和撬动作用，积极引导金融和社会资本投入高标准农田建设;二是在严格规范政府债务管理的同时，鼓励开发性、政策性金融机构结合职能定位和业务范围支持高标准农田建设，引导商业金融机构加大信贷投放力度，优化信贷资源配置，提升金融支持精准度;三是健全和完善政府、银行、担保公司合作机制，加强与信贷担保等政策衔接。同时，还应鼓励地方政府在债务限额内发行债券，支持符合条件的高标准农田建设，并加强国际合作与交流，探索利用国外贷款开展高标准农田建设。

（四）优化运营环境，提高服务质量及效率

各种高标准农田建设模式的高效运营，离不开良好的运营环境。各级政府要积极当好“店小二”，做好高标准农田建设和运营者的贴心人。要建立和完善行政领导责任制，研究和制定对高标准农田建设和运营的具体扶持政策，并把所取得的成效作为考核各级领导班子政绩的重要内容。水利、发改委、扶贫办、农委、财政、供电、交通、国土资源等有关部门应本着“因地制宜、分類指导、突出重点、注重实效”的原则，认真制定高标准农田建设的总体规划和扶持措施，做到齐抓共管，各尽其能，协调配合，形成合力，不断提高服务质量和效率，共同推进高标准农田建设在全省范围内卓有成效地开展。

（五）持续提高农业保险保障能力

如何应对频繁自然灾害对高标准农田建设所造成的不可抗拒的损失，确保其高效可持续稳健运营，搞好农业保险工作至关重要。各级政府要协调、指导、督促农业保险部门以“扩面、增品、提标”为重点，不断提高保障能力，扩大承保覆盖面，特别是要进一步扩大农业大灾保险、完善成本保险和收入保险试点范围，分阶段、分品类循序渐进地提高农业保险的保障程度，加快推动农业保险从“保基本、保成本”向“保价格、保收入”升级，尽快建立农业保险大灾风险分散机制。同时，要积极推动财税部门扩大农业保险保费财政补贴范围，完善“大宗农产品+地方优势特色品种”保费补贴品种体系，将“保险+期货”纳入中央和省级财政补贴范围，出台价格保险保费补贴政策;进一步加大对涉农保险财税政策支持力度，不断扩大高标准农田保险类型的覆盖面，营造良好创业氛围，最大限度地减轻各类责任主体的后顾之忧，确保高标准农田建设稳健可持续运营。

（六）构建合理稳定的利益链接机制

构建合理稳定的利益链接机制，是高标准农田建设持续稳健运行的压舱石，是确保农民增收、运营者获益、政府基金回收、银行还贷以及激发各方积极性、创造性的重要举措。利益链接机制问题处理不好，高标准农田建设就难以持续。为此，各级政府和相关部门应积极协调、引导在高标准农田建设和运营过程中新型农业经营主体与农户、农业龙头企业与农户、新型农业经营主体与农业龙头企业等建立密切合理稳定的利益联结机制，在各个不同主体之间合理科学地分配利润，充分调动来自各个方面的积极性，真正实现多方合作共赢。

（七）妥善解决农村土地流转

土地规模经营是高标准农田建设区别于传统农业最为显著的特征。没有土地大规模流转，就没有高标准农田建设和规模经营的主战场。但在家庭联产承包责任制千家万户分散经营的小农经济的条件下，很多地方土地流转虽然在当地政府和村委会的协调下取得了成效，但也在一些地方遇到了阻力。要妥善解决土地流转问题，各级政府应采取以下几个方面的措施：一是建立和完善農村各项社会保障制度，逐步弱化土地社会保障功能，使因土地流转而失去基本生活保障的农民，能够通过养老保险、医疗保险、失业保险、义务教育等社会保险制度维持其基本生活，解除其后顾之忧。二是制定统一的土地流转规模经营财政支持政策，鼓励农民采取转包、转让、出租、互换、人股等形式流转土地经营权，助力高标准农田规模化经营。三是加大各级财政对农村劳动力非农技能培训扶持力度，提高农村劳动力非农就业能力，对流出全部土地承包经营权时间较长、在城镇创业的农民，享受下岗工人创业政策。四是支持土地流转中介机构建立和发展，完善土地评估和价格形成机制，建立流转信息披露制度，规范土地流转程序，形成土地承包及流转合同纠纷仲裁机制等，为土地流转市场机制的形成打下良好基础，为高标准农田建设顺利运营鸣锣开道。

（八）深化殡葬改革，剔除推进障碍

调研中发现，我省一些地方高标准农田建设中随处可见坟茔，不仅影响了乡村环境美观，而且对高标准农田机械化耕作增加了诸多障碍。由于殡葬传统观念根深蒂固，解决这一问题既不能行政命令“一刀切”掀起平坟运动，也不能任由其无休止扩充。各级政府和相关部门应紧紧围绕实施乡村振兴战略和推动精神文明、生态文明建设的总体要求，结合我省实际，科学合理编制殡葬事业发展规划，加快推进殡葬管理系统建设，深入开展殡葬陋习治理，建立治理长效机制，从根本上解决乱埋乱葬问题，对高标准农田建设中已有坟茔采取政府补贴、集中安葬等方式，消存量、堵增量，努力为全省高标准农田建设创造和谐优良的运营环境。

（九）提高进城农民工待遇

高标准农田建设大规模推进并集中统一运营之后，多年来数亿进城农民工将摆脱耕种老家几亩农田的后顾之忧。随着高标准农田建设的不断深入，这一群体的规模将会不断扩大。而这个曾为建设高标准农田做出较大牺牲和贡献的农民工群体，既享受不到城镇居民优越的待遇，又普遍缺乏专有技能和稳定的工作，这一问题处理不好将会出现许多潜在的不安定因素。为此，各级政府应出台相关政策，逐步放宽农民工进城落户的户籍限制，让他们享受城镇居民相关方面的福利待遇，让高标准农田建设向纵深推进有一个比较圆满的结果。

四、高标准农田建设展望

从农村发展千百年的历史角度看，目前我省正在大力推进的高标准农田建设，是一项在不远的未来彻底告别传统农业的划时代变革。通过大规模、广覆盖的高标准农田建设，农业农村面貌将彻底改观，农民不再是面朝黄土背朝天的耕者形象，广袤的原野将变成一望无际的辽阔的公园式的高标准农田，曾经贫穷落后的乡村将逐步升级为令城市心动和向往的地方。

在农业机械化方面：高标准农田建设将土地集中连片之后，小片的数公顷，大片的数百公顷，甚至上千公顷，这就给大型农业机械操作提供了用武之地，深耕、播种、收割等农事活动，一人操作替代数千人工，将极大地提高农业生产效率。

在农业自动化方面：防治病虫害不再用人工，农田管理人员只须手持遥控，无人机就能按照人们的意愿把农药喷洒到既定目标。浇地只需拿张卡片轻轻一刷，农田水肥一体化的喷灌、渗灌、滴灌开始工作，既省人力物力，又节约肥料和水源，还可以达到更好的灌溉效果。

在设施现代化方面：收获季节，成百上千公顷的小麦或玉米收获、脱粒之后，无须拉到大路、麦场去晾晒，直接运到专门建造的烘干厂就可以轻松解决问题，而且可以提高粮食品质，获得更高效益。

在订单农业方面：大规模现代化、科学化的农田管理，整齐划一的农作物种植，将使农产品的纯度、质量大幅度提升，从而成为大型粮食精深加工企业高品质原粮源源不断的供应者，既解决了农产品在激烈市场竞争中的销售问题，又极大地提高了经营农业的超额收益。

在科学种田方面：通过土壤改良、测土配肥、良种培育、数字农业、病虫害综合防治等科学化精细化管理，不仅能大幅度提高耕地和农产品质量，实现高标准农田投入产出的效益最大化，而且能够强力推进现代农业的可持续发展。

在观光旅游方面：随着高标准农田建设规模不断扩大，农业农村生产生活环境将发生巨大转变，风光优美、空气清新、生态宜居的美丽乡村将成为众多城镇居民休闲娱乐和疗养观光的好去处，这无疑将推进农村第三产业快速兴起并发展壮大。

在降低成本方面：高标准农田建设通过大规模统一采购化肥、农药、良种等农业生产资料，因减少农业生产资料流通环节而大大降低农业生产成本;通过大规模机械化耕作、自动化操作而大大降低人力成本。通过降低农业生产多方面的成本，将会大大提高高标准农田建设的运营效益，为合作各方带来较高的利润。

在提高农民素质方面：随着老一代农民逐渐退出农村生产经营的历史舞台，新一代农民中的绝大多数转向成为永久性的城市居民，出现在高标准农田建设舞台上的将是年轻化、专业化、高素质的新生代农民，他们将代表现代化农村最先进的生产力活跃在广袤的田野上，谱写新时代中原更加出彩的崭新篇章。

结语

近年来，河南省委、省政府始终坚持把建设高标准农田作为确保国家粮食安全的一项重要政治任务强力推进，持续实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，极大地改变了河南省农业农村面貌和农民生产生活环境，但还有许多地区尤其是经济欠发达的市县还远远没有跟上新时代的步伐.各级政府、科研院所及高等院校需通力合作，解决高标准农田建设中资金不足、专业技术不到位等问题，积极创新高标准农田建设模式，进一步促进河南省高标准农田建设的实施。

作者简介：刘呖（1970-），男，河南固始人，硕士，高级经济师，研究方向：“三农”问题理论与实践。

（责任编辑 曹雯梅）