新时代我国农村土地流转改革的法学思考

关键词：农村土地;流转改革;法学思考

农业稳，则天下安。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“坚持农村土地集体所有权……鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”在我们这个拥有8亿农民人口大国实现土地有序流转改革，显然是一個长期而艰巨的新时代新任务，是新时代社会主义发展新阶段的伟大壮举。因此，我们要深入学习《决定》的深刻内涵，探究打赢农村土地流转改革这场硬仗的方法。

一、加速实现我国农村土地有序流转改革的新时代意义

家庭联产承包制对农村发展活力的激发起到制度性作用，新时代农村发展的活力需要进一步激发，如何进行农村土地制度的创新和突破，构建符合新时代要求的农村土地有序流转制度，对巩固脱贫攻坚战役成果和实现中华民族伟大复兴具有重要的现实意义。

（一）实现我国农村土地有序流转改革是社会主义市场经济发展的必然要求

马克思主义认为：“物质资料生产是人类社会存在和发展的基础。”以农村集体土地分产到户改革率先破题的中国模式改革，必将以农村土地改革的不断深化取得新的更大辉煌。我国社会主义市场经济体制已经建立，农村土地作为一种特殊的稀缺资源，也必须遵循市场价值规律，以寻求自身的经济效应。我国国有土地从计划配置的无偿使用到市场配置的有偿使用的改革历程，已充分证明了既要发挥市场的“决定性作用”，又要“更好发挥”政府作用。随着新型城镇化进程的加速，所需建设用地面积不断扩大，而政府对土地供给的宏观调控不断加强，国有土地可供量日益减少，这种供需矛盾的解决需改变现有农村土地制度现状——新时期的承包制向新时代的流转制转变。

（二）实现我国农村土地有序流转改革是优化土地资源配置的必然要求

土地征收是实现农村土地向国有土地身份转变的合法途径，但农村土地与国有土地同“地”不同“价”的制度安排易引发各种社会矛盾。根据原国土资源部统计年鉴（2013），各地对26312件群众信访、举报和媒体反映的违规征占土地的线索进行了核实调查，整改了一批违规征占土地、侵害农民合法权益的案件，其中立案查处各类案件3775件，涉及违法用地1.14万公顷，移送有关责任人996人，已追究责任人872人。与此同时，国民经济与社会发展又需要使用大量土地，18亿亩耕地红线又不能逾越，综合考量，只有盘活农村土地存量、挖掘农村土地增量潜能，农村土地流转是实现这一目标的有效途径。

（三）实现我国农村土地有序流转改革是健全城乡发展一体化的必然要求

统计数据显示，早在2004年，我国人均GDP就超过1000美元，2013年达到5414美元，第三产业的产值比重首超第二产业达到46.1%，城镇化率达到53.73%。在这种背景下，党的十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这为解决好“三农”问题指明了方向。城乡一体化发展需要有相应的体制机制保障，农村集体土地制度是推进城乡一体化发展的关键要素。《决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”四十多年前推行的家庭联产承包责任制符合我国社会主义初级段生产力与生产关系的辩证要求;随着改革开放深入推进，我国世情、国情发生新变化，家庭联产承包责任制为更好适应新时代社会主义初级段生产力与生产关系的辩证要求必须进行相应改革。

（四）实现我国农村土地有序流转改革是增强农村集体经济实力的必然要求

土地要素是激发农村活力的关键抓手，也是增强农村集体经济实力的基石。进入新时代，以农户为主体分散经营的家庭联产承包责任制已不适应新阶段生产力与生产关系的辩证要求。调研发现，我国部分农村存在土地抛荒弃耕现象，主要原因归结为农村土地的承包者不再以土地收入为主要生活来源。解决新的矛盾需要有新的思路，在集体土地承包权不变的前提下改革完善经营权，让不再以土地收入为主要生活来源的承包者放弃经营权，由乡村集体经济组织负责农村土地的经营权转租，形成农村土地有序流转。农村土地有序流转既不损害原承包者利益，又能激发新的经营者的积极性，增强乡村集体经济组织收入。

二、新时代我国农村土地有序流转改革在制度层面存在的问题和障碍

（一）实现我国农村土地有序流转改革在法律制度层面存在的问题和障碍

目前，我国农村土地制度的相关规定散见于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和各部门法，在立法上表现出多层次性。就内容而言，既有土地管理制度，又有民事权利制度。但细究起来，无论《宪法》还是相关部门法，对农村土地流转的规定都不够详细具体。就现行《宪法》角度而言，始于1978年的家庭联产承包责任制，直到1993年《宪法》才给予确认;征地、征用制度于改革开放后已经实行，但直到2004年才予以区分。集体土地产权的最大缺陷是使用权的权能不够充分，以至于所有权经常侵害使用权，无法有效行使使用权。如《农村土地承包法》规定，农村土地流转需经发包方同意;《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地使用权不得出让、转让。

（二）实现我国农村土地有序流转改革在监管制度层面存在的问题和障碍

农村土地流转已在多省市展开试点，现行《宪法》及相关部门法仍未出台相应配套制度规定。以合法之形式，行非法之实，改变农村土地用途;双方私自转让交易，规避税费。自然资源管理部门实行的“垂直管理，双重领导”的管理体制虽然能对农村土地起到积极保护作用，但在实际管理权行使中，地方自然资源管理部门作为地方政府的机构组成，在对土地依法监管中不可能不受所属同级政府行政权的干预，这在一定程度上滋长了农村土地流转行为泛滥，影响了国家对土地市场的统一管理和控制。

（三）实现我国农村土地有序流转改革在社会保障制度层面存在的问题和障碍

健全的社会保障制度是实现新时代我国农村土地有序流转改革的前提和基础。当前，城乡二元社会保障制度性差异虽在逐步缩小，但事实上这种差异仍然存在。推进我国农村土地有序流转改革必须消除城乡二元社会保障制度性差异，并且尽可能地缩小乃至消除事实上存在的城乡差异。现阶段，我国的社保、医保、教育等方面城乡差异化明显，城乡公民不仅存在居民与村民身份称呼上的差别，而且就业政策上存在居民与村民同工不同酬的就业歧视。农村土地恰恰是村民社会保障的重要物质基础，没有健全平等的社会保障制度，村民不敢轻易放弃农村土地经营权。

三、新时代我国农村土地有序流转改革的制度设计

（一）实现我国农村土地有序流转改革在制度设计上应遵循相应原则

我国农村土地流转属于民事法律行为，《中华人民共和国民法典》中规定的平等、自治、公平及诚实信用等基本原则同样适用于农村土地使用权流转。除此之外，农村土地的特殊属性决定了其使用权的流转还应遵循其他原则：首先，坚持土地用途管制原则。农村土地流转不是无条件流转，而是有限制性流转，即流转后的土地不能改变原有用途。我国是人口大国，又是人均耕地占比偏低的国家。农村土地对粮食安全至关重要，关系到社会稳定和永续发展的大事，这就要求：我们推进农村土地流转的目的是激发集中、连片、高效的种粮积极性，提高粮食产量和供应量，满足人民群众对高品质、绿色健康的粮食需求。其次，符合节约和集约用地原则。实现农村土地有序流转主要目的是促进集约用地，提高土地利用率。通过农村土地使用权的规范有序流转，盘活存量农村用地，避免和减少农村土地的任意扩张和浪费。最后，遵循土地市场规则的原则。农村土地流转要纳入整个土地市场范畴，参照国有土地使用权出让程序和条件，形成符合新时代我国城乡土地使用权出让、流转的制度体系，通过农村土地竞价机制，确保农村土地流转符合公开、公正、公平的原则。

（二）实现我国农村土地有序流转改革必须消除现行法律障碍

长期以来，我国以发挥土地最大经济和社会效益为目的，对农村土地经营权作了许多限制，这其实是一种对农民集体的侵权行为，是对农村土地的一种法律歧视。建议在法律层面允许单位或个人更方便地申请使用农村土地，允许将农村集体拥有的非耕地土地的经营权交予非农业用途使用，更好地帮扶农村实现非农业产业的发展，践行乡村振兴战略。同时加强对农业用地的用途监管，防止其向非农业用地转化，增强底线思维和红线意识，严保我国粮食安全。行政法规方面，在我国2005年发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》与最新出台的《农村土地经营权流转管理办法》的基础上，继续深入研究，找到保护农业安全与促进乡村发展之间的平衡。在法律法规方面，对《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包法》等一系列有关法规继续适用，并在必要的时刻予以修改，使其更好地对农村土地经营权流转的范围、条件、形式、期限及程序等做出界定，从而使农村土地经营权流转做到有法可依，以规范流转交易和管理行为，促进农村土地经营权流转的有序进行。

（三）实现我国农村土地有序流转改革必须拆除城乡二元保障壁垒

坚定推进城市化与乡村振兴，提高农村人口收益，消除农村人口与城市人口之间的待遇差距，其重点在于保证农村人口与城市人口之间的福利等同。为让农民积极参与城市化进程，解除土地流转的后顾之忧，政府必须有相应的承诺和举措，其中最为关键的承诺和举措就是提高农民的社会保障。当前，提高农民社会保障可以从以下几个方面人手：首先，提高农民最低生活保障水平。按照当前我国经济社会发展现状，建议年满60周岁以上农民每月发放300元津贴，作为支持土地流转的奖励。参照我国现有城市居民最低生活保障、居民养老保险及社会保险等具有保障生活性质的补贴，发放给参与土地流转的村民适宜的津贴作为流转补贴。个人认为，参与、支持农地流转的农民应享受双重补贴，即流转补贴和最低生活保障、居民养老保险及社会保险等津贴。其次，积极探索建立集体养老模式。传统的农民居家养老已不适应新时代社会发展实际，建议以乡镇为单位建立若干农村养老社团，开展互帮互助式的新时代农村集体养老模式。最后，建立失地保障制度。因参与土地使用权流转，而未年满60周岁的农民，可考虑按月给予相应救济，并积极提供就业岗位。对于农民社会保障的资金来源，以政府和农村集体组织负担为主，农民个人缴费为辅。

（四）实现我国农村土地有序流转改革必须保障农民土地权益

流转收益分配是农村土地使用权流转的关键问题，实现农村土地有序流转，应将国有土地和农村集体土地纳入统一的供应市场，通过建立政府宏观调控管理下的土地市场供需平衡，实现市场机制对土地资源的决定性作用，并在此过程中实行有效的监管制度，保证市场的公平竞争和正常运行。政府宏观调控层面主要是对土地利用总体规划、乡镇规划、土地年度供应计划等规范农村土地的总体状况进行调控，同时加强用途管制、用地入市审批、地价管理、权属登记管理、市场交易信息发布管理等。目前，农村土地管理主要是以用途管制制度来实现上述土地管理的。农村土地使用权市场化流转后，因为市场调节的介入，原有的用途管制力度必将削弱，这就要求逐步建立土地管理信息采集和公开查询系统，包括网络、电话、短信平台等，方便公众对土地违法行为进行举报并对查处情况进行监督，建立和完善土地管理的社會监督网络系统，健全举报奖励制度，依靠社会监督规范农村土地流转行为。此外，也需要加大对进入这一领域的工商资本合法权益的保护。建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场以及有效的管理与监督机制，建立健全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务。

作者简介：牛淮田（2001-），男，河南郑州人，研究方向：习近平新时代法治思想。

（责任编辑 梁素芳）