推进预算绩效管理的思考

摘要：就如何推进预算绩效管理进行研究，在对预算绩效管理的概念进行阐述和明确后，进一步分析现阶段我国各部门和单位开展预算绩效管理过程中存在的普遍问题，最后针对以上问题提出针对性的优化建议，旨在为各单位和部门更好更快地提高预算绩效管理工作效率提供一定基础信息参考。

关键词：预算绩效;预算管理;绩效管理

0 引言

2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称《意见》）全面部署了预算绩效管理体系工作，初步目标为实现预算绩效管理的全覆盖、全过程、全方位管理，力争在2020年年底实现省级层面的预算绩效管理体系的建设，在2022年年底实现市县层面的预算绩效管理体系的建成。财政部

在对党的十九届五中全会的财税改革要求进行辅导解读时，提出强化预算约束和绩效管理，不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。充分运用绩效手段，提高资金效能，深化绩效管理改革，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，推进预算和绩效管理一体化。可以说，绩效管理与预算改革已然成为一体，绩效管理改革在很大程度上就代表着预算管理改革。

1 预算绩效管理概念和特点

1.1 预算绩效管理的概念

“预算绩效”中的“预算”指的是财政资金的需求量，“绩”和“效”分别指预期完成和已经完成的任务数及预期或已经取得的成效。预算绩效具体指的是预算资金配置和使用之后所达到的产出情况。

预算绩效管理则是对预算实施的绩效管理，是以绩效目标为导向，引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出和效益，实现预算管理与绩效评价的有机结合，以提高资金配置的经济性、效率性和效益性为目标的一系列管理活动。

1.2 预算绩效管理的特点

第一，结果导向。各部门和单位在实施预算管理过程中不仅要关注预算支出的科学性、合理性，而且要时刻关注预算支出所产生的经济和社会效益。

第二，全过程管理。各部门和单位预算绩效管理事前、事中、事后都有关注重点，事前的关注点在于绩效目标，事中的关注点在于预算控制，事后的关注点在于预算结果。

第三，评价。各部门和单位需要通过对指标评价体系进行构建来反馈资金的配置和使用情况[1]。

2 现阶段我国各部门和单位在推进预算绩效管理过程中存在的问题2.1 并未形成正确的预算绩效管理理念

实施和推进预算绩效管理的目标是进一步促进财政资金使用效率的提升，实现资源优化配置，但仍然有些预算单位尚未牢固树立绩效理念，把更多的精力放在如何获取预算资金方面，绩效管理流于形式。

2.1.1 “花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理认识不够强

为提高财政资金使用效益，避免低效无效、闲置沉淀和损失浪费，中共中央、国务院在《意见》中提出了“花钱必问效，无效必问责”理念，要求使用财政资金除了支出规范性，还必须要有产出和效益。比如建造一座大桥，一定要事先调查研究建成后有多少人行走，通车后预计××地区至××地区的通行时间能缩短多少分钟，通行距离能缩短多少公里，能否给周边居民带来经济效益。但一些单位的意识仍停留在“只要资金使用依法依规，不出现克扣挪用、截留私分、虚报冒领的情况就不用承担责任”的传统层面上。

2.1.2 缺乏合作意识，没有形成合力

按照“谁申请资金谁负责，谁使用资金谁负责”的原则，无论是事前绩效目标申报还是事后绩效评价，都应由本部门实际申请、分配或最终使用资金的单位编报和评价，财务部门组织协调。在实际工作中，很多领导缺乏对绩效管理的认识，对绩效管理工作重视度不够，单纯地认为绩效管理就是财务部门的工作，造成使用财政资金的部门参与度不够，没有形成合力，在一定程度上制约了绩效管理工作的推进。

2.1.3 预算绩效目标申报质量不高，缺乏可衡量性

预算绩效目标对预算编制、绩效控制、绩效评价形成一种制约，在实际工作中，发现预算绩效目标申报质量并不高，主要表现在：

（1）总体绩效目标过于简单，指向不够明确、内容不够全面，有些只摘抄了文件要求，未阐述计划完成的工作;有些仅停留在直接产出层面，未进一步表明项目实施带来的效果，没有体现“做什么，有什么用”。

（2）绩效指标设置不够合理和完整，如购买货物和人员补助奖励类项目缺乏最基本的产出数量指标;工程类项目未设置时效指标（开工时间、竣工时间）和验收合格率;有明确受益对象的项目不设置满意度指标;三级绩效指标只设置共性指标，未设置体现业务特点和工作要求的个性化指标。

（3）绩效指标目标值的可衡量性较差，难以作为预算监控和评价的标准，如人员补助奖励类项目发放时间设置为“及时性”，未说明具体何时时间发放;任务完成情况设置为“百分比”，未说明完成的任务具体是什么;社会效益类指标指设置为“较好”，难以准确衡量。

2.2 预算管理过程与预算绩效之间的融合度不够

《意见》提出要“实现预算和绩效管理一体化”，《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出要“推进预算和绩效管理一体化”，只有在预算管理中实现绩效管理的嵌入，实现对预算资金的分配、管理、监督全过程的绩效管理，才能真正意义上实现此项工作的价值。

就某市而言，目前其虽然也建立了“财政一体化”系统，在预算编制环节已把绩效目标作为预算编制的前置条件和依据，但实际执行过程中，预算与绩效目标内容关联程度低，绩效目标与预算申请和安排无显著关系，即预算是预算，绩效是绩效。在预算执行过程中，预算和绩效也还是两条线，在绩效跟踪和预算执行环节没有合二为一[2]。

2.3 预算绩效指标评价体系尚不健全

在预算绩效管理链条中，预算绩效评价是重要内容之一，越来越多的地区认识到预算绩效评价体系构建的重要性，开始着手建立预算绩效评价指标体系，但大部分地区都只是规范了共性指标，如一级指标决策情况、实施过程，而对项目的产出和效益这样的个性化指标则需要结合部门在预算申报阶段设定的绩效目标与绩效指标来设置，但在评价过程中很难做到充分考虑各行业各领域各层次的核心绩效指标库和标准体系，一般都是采取“一刀切”的统一模板格式。

2.4 预算绩效监督机制有待完善

“法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。加强反腐倡廉法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行”。可见监督机制是制度执行的重要保障。《意见》也着重提出了要明确绩效管理责任约束和加强绩效管理监督问责。但现阶段一些部门在预算绩效监督这块并没有制定和完善具体实施办法，预算绩效监督机制存在不完善性，主要表现在2个方面：第一，绩效管理监督和考核制度缺失，并没有将预算部门的预算绩效管理情况纳入监督范围，考核内容不完善;第二，绩效管理监督问责制度缺失，不仅没有实现预算绩效管理责任的落实，而且没有实现重点绩效评价结果的层层反馈和及时公开，不利于财政资金优化配置。

3 预算绩效管理优化建议

3.1 树立正确的预算绩效管理理念

国家相关部门要向政府主要领导宣传国家对绩效管理的重大部署和政策制度，向预算部门领导提出绩效管理目标，争取得到政府主要领导和预算部门领导的重视，使他们充分认识到绩效管理的重要意义及“到2020年年底、市县层面到2022年年底基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”这一重要目标任务的紧迫性，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”绩效管理意识。

3.2 规范绩效目标管理

绩效目标是各部门和单位开展预算绩效管理的“标尺”，是判断项目“实不实”的重要参考，是使用财政资金的一种承诺，是用来衡量项目有没有实现预算效益的标尺。

3.2.1 提高预算编制的科学化、精细化程度

没有度量就没有管理。预算部门要落实“先谋事，再排钱”，首先，根据政府决策部署、政策依据、领导指示、部门中长期规划等依据，准确分析、归纳项目要完成的工作任务和需要解决的主要问题，形成清晰的总体绩效目标;其次，对照总体绩效目标，细化分解任务和工作要求，并形成具体绩效指标;最后，设置科学、合理、可衡量的绩效目标值，

通过“先谋事，再排钱”，细化分解目标任务，解决项目不实或无具体内容，绩效指标无数量指标、质量指标，绩效目标值无法量化、考核等问题。

3.2.2 严格执行绩效目标与预算编制的“五同步”机制

绩效目标是预算安排的前置条件，对绩效目标申报不实的项目不得纳入预算，对不符合要求、不可衡量性的绩效指标退回重新修改完善，直至符合要求。将重要绩效目标随预算同步报人大审批，同步批复，同步向社会主动公开，倒逼预算单位重视预算绩效目标的申报质量。

3.3 实现预算绩效管理与预算管理的有机结合

3.3.1 建立统一的制度体系

围绕事前绩效评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价、绩效监控、结果应用等环节的规范性制度，并将这些制度渗入预算管理制度各个环节，实现绩效管理和预算制度的有机结合。

3.3.2 完善一体化系统的绩效管理模块

在目前财政一体化系统的基础上，将绩效评估机制、绩效目标嵌入一体化系统预算域，将事中绩效监控融入一体化系统预算执行过程，将绩效评价与决算充分结合，形成“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的闭环管理机制，真正意义上实现预算与绩效管理一体化，使绩效为预算管理服务，通过绩效管理提升预算管理水平，进而推进预算管理科学化这一根本目的。

3.3.3 构建预算绩效指标评价体系

基层预算单位应在省级财政绩效指标库的基础上，研究梳理在一定时期内相对稳定、能够集中反映财政资金支持履职效能实现的绩效指标作为核心绩效指标，使之成为单位申请预算、财政部门审核预算和实施绩效管理的主要依据。同时，各部门和单位还应实现阶段性预算绩效评价指标的设置，对单位各类业务和项目在原有以年度为基准点的基础上，以半年度、季度、月度为基准点制订各阶段目标。这里需要注意各年度绩效管理目标设置层次性、递进性问题。此外，各部门和单位应实现以定性与定量相结合的方式来具体完成指标的设计，评价标准可以满意度、过程、效益及产出等方面为切入点，同时尽可能细化为一级、二级和三级指标，并充分结合当前业务内容及项目实现指标内容的动态调整和进一步优化，使预算绩效管理工作能够与部门和单位实际预算管理需求相契合，以便全面体现财政资金利用的经济价值。

3.4 完善预算绩效管理监督机制

3.4.1 完善绩效管理监督和考核制度

将预算部门的预算绩效管理情况纳入审计范围，在绩效考核体系中纳入预算绩效评价结果相关内容，进一步敦促预算部门和单位高度重视绩效管理工作，使之将“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念牢记心中，真正推动绩效管理工作稳步实施[3]。

3.4.2 加强绩效管理监督问责

一是对预算绩效管理责任进行明确和落实，不仅要确定预算单位和部门在此项工作上的主体责任，而且应当确定具体项目负责人的责任，充分体现“谁使用，谁负责”;二是强化结果应用，将重点绩效评价结果报送市人大监督，并建立次年预算安排与评价结果挂钩机制，对未达到绩效管理要求的项目进行扣减、调整、撤销;三是建立健全绩效信息披露和公开机制，可以通过网站等现代化信息披露渠道实现预算绩效目标和绩效自评情况、重点绩效评价结果的公示和公开，进一步提升信息披露的公开透明度。

4 结语

预算绩效管理作为预算管理改革的重要内容之一，各部门和单位有必要加以重视，不断优化和完善现阶段具体工作开展过程中存在的诸多问题，用绩效管理这一“暗线”为预算管理这一“明线”服务，不断提高财政资金资源配置效率用和使用效益。本文在分析现阶段各部门和单位预算绩效管理工作开展过程中普遍存在的问题之后，着重提出树立正确的预算绩效管理理念、规范绩效目标管理、实现预算绩效管理与预算管理的有机结合、构建预算绩效指标评价体系、完善预算绩效管理监督机制等优化建议，希望能够为各部门和单位顺利开展预算绩效管理工作保驾护航。

参考文献

[1]费永全，陈祥伟，张新建.执行新《预算法》推进乡镇预算绩效管理的几点建议[J].

农村经济与科技，2016，27（24）：149.[2]李珂.论新《预算法》对事业单位预算管理带来的机遇与挑战[J].法制与经济，2018（9）：119-120.

[3]曲毅.新预算法下如何推进事业单位预算的绩效管理[J].中国外资，2021（20）：122-123.

收稿日期：2022-02-21

作者简介：

申俊杰，女，1985年生，本科，会计师，主要研究方向：预算绩效管理。