我国政府数字经济治理问题研究

杜宇　侯庆海

摘 要：数字技术在对传统生产方式产生深刻影响的同时，也带来了一系列新的亟待解决的问题，当前迫切需要建立一个相应的治理体系，引导数字经济规范化发展。经济的数字化为政府治理经济的理念、规则、秩序提出新的挑战。在这种背景下，作为政府要重新思考自己作为管理者的定位，在治理目标、治理原则、治理内容、治理方式上做出深刻的变革，必须建立一种基于制度、规则对数字经济领域内共性问题进行治理的全新秩序，这种治理秩序的内容既要包涵数字技术对传统产业的渗透带来的新问题，也要包括对数字平台、数据安全、数字人权等新问题进行治理，这样才能构建出统一、包容、共享、互惠的数字经济治理秩序，以准确适应在数字化时代经济发展的新变化。

关键词：数字技术；数字经济；数字经济治理

中图分类号：D523 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００17 — ０8

数字经济与传统经济的深度融合使其边界越来越模糊，从某中意义上来讲经济全球化实质上等同于数字经济全球化。在当前数字经济逐步从实践走向理论的趋势下，形成一个整体性治理框架显得尤为紧迫。

一、政府数字经济治理问题概述

（一）政府数字经济治理问题的提出

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这要求我国政府在原有经济治理体系上的对现有的政府治理作出革新，进一步转变政府职能适应数字经济发展带来的全新变化。数字经济作为现代经济发展的新趋势，数字技术在各个产业的渗透和延伸是现代全球经济的主要特点。数字经济借由移动互联网与云计算、大数据、人工智能、区块链等新型技术，通过创造新的服务模式和产业形态，为经济发展提供全新的动力。数字经济通过跨界融合和加速创新成为新实体经济的代表，同时又为传统三大产业效率提升做出巨大贡献。与此同时，数字经济为经济发展带来的新问题使传统的政府治理机制面临严峻挑战，主要表现为经济治理乏力。这是由于数字经济带来的新问题超越了地缘边界，仅依靠一个地区政府、甚至是一国政府的力量难以解决。加之数字经济治理措施随着网络呈现出明显的溢出效应，局部的政策、举措会对整个数字经济产生重大的影响。基于此，各国政府都在积极探讨政府对数字經济治理这一全新领域，以期形成对这一问题的深刻把握，占领未来经济发展的制高点。所谓数字经济治理，是政府运用大数据、云计算、物联网、人工智能、虚拟现实、区块链等新一代信息技术，对政府部门和社会的信息资源与数据资产进行管理、开发、分配和利用，通过建立完善的指导、监督和评估机制，切实推动国务院各部委与地方政府以及政府机构各部门之间的条块结合、业务协调和联动协同，实现政府所属公共资源数据的采集、攫取、清洗、挖掘、分析和共享，并提供安全、准确和可控的数据决策服务推动政府公共行政走向智慧型“善治”的过程。

（二）政府数字经济的治理目标

治理目标是后继一系列治理活动的起点，通过政府对数字经济的治理活动要达成何种目的是面临这一全新经济形态首要考虑的问题。经过多年的发展，我国在数字经济治理领域已经做出了积极的探索。简要言之，政府对数字经济的治理目标应涵盖三个层次：

1.促进数字经济健康发展

在当前政府作为数字经济治理主体的背景下，政府无疑承担着倡导、规划、管理数字经济高速发展则无旁贷的责任，因此政府作为引领者必须敏感地游走在数字产业各个主体之间，推动数字经济领域的标准与规则的出台，这也是推进数字经济快速发展、构建新发展格局的必然要求。我国2021年服务业、工业、数字生产力快速发展，引领生产主体、生产对象、生产工具和生产方式变革调整，驱动实体经济体系重构、范式迁移，提升供给质量和供给效率，实现高水平供需动态平衡，提升了经济发展整体效能。数字经济助力占行业增加值比重分别为40.7%、21%。［1］这些成绩的取得充分说明了我国政府促进和保障数字经济健康发展的目标达成状况良好，因此在未来一个时期，继续将促进数字经济健康发展作为治理的首要目标是政府的必然选择。

2.协调多元数字经济主体分歧

在数字经济时代，消费者、数字产品提供者、传统的企业没有一方能成为这场经济变革的旁观者，它们的深度参与才能使数字经济的发展焕发出更强大的活力。在这个过程中各种数字经济的主体的诉求必然会产成分歧和冲突。以产品为中心和以客户为中心的差异需要政府以有效手段去平衡，差异带来的分歧和矛盾也需要政府进行积极干预，这样才能够使数字经济不同主体得以共存、共赢。而政府治理过程中只有将协调不同数字经济主体分歧作为自身的主要目标，才能够使数字经济发展的良性循环机制得以保证。

3.推动数字技术良性发展

在当前疫情形势下，数字技术在远程医疗、在线教育、远程办公、无接触配送、产业升级等领域的迅速补位，确保了公共服务和产业链的平稳运行；在后疫情时代，数字技术的长足进步必然会给经济发展带来更加显著的赋能效应，因此可以说数字技术的长足进步已经成为经济社会是否具备发展活力的关键所在。政府的立场、态度、乃至治理理念、手段都对数字技术的良性发展起到了重要的影响作用。所以，政府必须以推动技术良性发展为目标，及时调整治理策略，确保国家在数字经济的发展浪潮中始终居于前列。

（三）政府数字治理的原则

1.协同共治原则

协同共治原则应为政府数字经济治理的首要原则。这是由数字经济广泛性、复杂性、多样性的自身特征所决定的。典型的数字经济活动是通过网络进行的，客户的引流、店铺的管理、交易活动的完成都完全依赖于移动网络，仅需要服务器就可以完成整个流程的运营。数字平台的注册地、经济活动的交易地甚至可能在全国任何一个具有移动网络的城市完成。这就给税收征管、法律管辖、行政管理等一系列政府治理活动带来了极大的挑战。因此协同共治就成为政府治理数字经济活动的必然选择。这一原则从微观到宏观应包涵四个层次：一是政府多个部门协调统一；二是政府整体实现线上与线下双向互动；三是区域政府与区域政府协同共治；四是国家与国家的协同治理。

2.数字技术中立原则

数字技术中立原则也即指“非歧视”，就是说政府在制定规范时，对各种数字技术待遇同等，给予数字技术的发展一个公平的发展环境。从实践角度来说，要求政府不能将能够带来巨大经济效益的数字技术、有利于本地区经济发展的数字技术与一般性的数字技术人为的设置发展障碍。由于数字技术属性是数字经济区别于传统经济的重要特征，因此为了避免主体利用知识产权法出现消极垄断和不正当竞争，必须让数字技术最大程度的回归技术本身，以达成政府对数字经济的协同共治。这也是推动数字技术持续创新和健康发展的真实需要。

3.平等互惠原则

由于数字经济地区发展不平衡的客观情况存在，掌握先进数字技术的区域必然会成为数字经济的引领者、规则的制定者、甚至数字平台的所有者，而数字经济发展相对落后的地区有时会沦为原始数据的提供者，甚至不得不成为一边提供着原始的数据，一边为规则的制定者、数字平台的所有者付费。这虽然是经济发展的必然趋势，但是却和我国共同富裕的目标背道而驰。因此必须在知识产权保护、税收、定价、消费者保护等问题上重点消解这种差异化发展带来的贫富差异，最大限度地消除因数字技术发展不平衡带来的不利影响。

（四）政府数字经济治理主体

與传统的经济治理主体相同，政府数字经济治理的主体应当包括数字经济发展相关的政府主管部门、关联程度密切的部门、各级地方政府甚至是国家。因数字经济中有相当大一部分是数字化的实体经济，这表示参与政府数字经济治理的传统实体经济治理主体并未缺位，但这些传统实体经济的治理主体需要将权力让渡与一些新出现政府部门，更高效对数字经济进行引导、规划、管理。这在实际操作层面就要求需要在政府中或设立专门的数字经济管理部门，或在传统的管理部门中增加数字经济管理职能。这一点可以通过政府行政机构调整设计来完成在此不过多赘述。

需要指出的是，政府绝不能忽视大型数字企业在数字经济治理中的重要作用。一些大型的数字科技公司，如苹果、微软、谷歌等往往拥有巨大的数字资源，它们在互联网平台的影响力往往会抵冲政府在网络空间的管理效能，这些大型数字企业的动员能力和规则制定能力是政府实现数字经济治理必须要正视的一个因素。

（五）政府数字经济治理客体

数字经济参与者的广泛性，决定了政府数字经济治理客体的多元性和复杂性。如果按照数字经济参与主体来对应，微观层面的数字经济消费方、数字经济数据的提供方、数字产业的从业方、政府电子政务实施的各类主体，都应涵盖在政府数字经济治理的客体的范畴之内。具体来讲，消费者、数字从业企业、数字平台、电子政务平台等都在此列。我国统计局于2021年5月公布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》中，将数字经济产业划分为数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业、数字化效率提升业这五个大类，其中前四大类即数字产业化部分，第五类为产业数字化部分。［2］因此这五个大类的产业及所包含的企业，都是政府数字经济治理的客体。

如果从政府行政行为的客体角度来看，政府数字经济治理客体应包括自然人、法人、也包括非法人企业、还包括政府和国家。这些群体或者个人毫无例外的借由数字技术深度的参与了数字经济关系。

（六）政府数字经济治理的内容

基于数据及数据本身应用带来的问题是政府对数字经济治理的主要内容。其核心涉及到对数据制定标准、分类、安全保障等方面的治理，具体内容应该包括两个方面：

1.传统经济领域与数字技术融合带来的问题。

传统领域与数字技术融合带来的贸易、金融、安全问题是一直以来是政府数字经济治理的重要任务，在未来数字经济高速发展期贸易、金融、安全等问题依然需要政府保持密切关注。

2.数字政策的协调、数字垄断、数字鸿沟、数字伦理等新问题。

数字政策协调是基于政策本身的外溢性而产生的一个问题。它是指不同数字政策的制定者为谋求管理中的主导性地位所产生的与其他政策制定者相互竞争甚至是相悖的情况。这种情况如果政府不积极进行协调会增加数字经济交易成本、人为的设置经济壁垒。这既不利于数字企业之间的数字互信，也不利于数字经济的健康发展。

数字垄断产生的原因是政府对数字企业迅速崛起监管的缺位。就目前的情况而言，数字企业的发展可以说是日新月异，数字技术对经济的巨大推动性可以在极短时间就能够催生出“数字寡头”，这些数字企业的垄断行为出现会导致市场机制失灵、数据滥用等一些列问题。必须由政府对数字垄断进行强有力的干预。

数字鸿沟是源于不同行业和个人对数据要素、基建、应用占有或使用程度不同所造成的两极分化。这种差异往往表现多种多样，如年龄差异、性别差异、行业差异、地域差异、消费差异、贸易差异等等。短时间内这种差异往往看似无害，反而会使社会呈现多元化的特征，但长此以往会使社会阶层固化，更严重的会使社会公众享受公共服务产品出现明显的两极分化。

数字伦理问题是由于数字技术在不同领域的普遍应用与监管缺位所产生的矛盾。如智能算法推送导致的侵害隐私、就业冲击、操控舆论等现象。这些都是数字技术广泛应用给政府治理带来的全新挑战。

（七）政府数字经济治理方式

政府数字经济治理的基本依据是必然是规则。这种规则可以表现为法律规则、技术规则、制度规则和政策等。之所以认定规则是政府数字经济治理的方式，这是由我国政府是法治政府的客观情况所决定的。虽然目前对数字经济规则制定滞后性明显，但是毫无疑问的一点是只有将政府治理的方式纳入到法治化的框架内，才能使数字机经济发展秩序达到公众受益、企业有序、国家竞争能力增强的良性状态。我国的自2019年《电子商务法》实施后，出现了丰富、复杂的数字经济规则制定的趋势，这些新诞生的规则是政府治理数字经济的重要准则。它们重塑了数字交易过程、努力平衡了各方的利益诉求、维护了良好的数字经济秩序。国家不同行业和区域的数字化进程的深化正是源自于这些良性规则的制定。未来政府对数字经济治理的方式应继续围绕数字经济规则的制定、制度的协调、技术壁垒的消除、数字社会规范的倡导等几个方面来进行。

二、当前我国政府数字经济治理的难点问题

我国政府数字经经济治理的法律制度框架已经初步构建，《数据安全法》《个人信息保护法》先后出台，与之前的《网络安全法》《电子商务法》共同组建形成了数字经济治理的基本法律框架，为数据市场要素的有序流通和健康发展奠定了坚实的基础。工业、电信、金融、汽车等行业的基础性规范和指导性文件密集出台，信息基础设施建设、数据跨境、数据垄断等热点问题得到了有效回应。这一系列治理规则的出台为治理数字经济问题提供了重要依据。笔者详细调查了汇总了2021年度中央针对数字经济治理的立法情况（如下表），通过分析总结出我国政府的数字经济治理问题中仍然存在诸多必须克服的难点。

（一）政府对数字经济治理的目标不清晰

我国在发展数字经济领域的第一部国家级的专项规划是2021年12月12日由国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》。［5］随后各个省份也相继出台了地方性的数字经济发展规划。这一系列的规划明确了未来五年我国数字经济的发展方向和发展路径，但这并非是政府对数字经济的治理目标。所谓的治理目标应该是政府对数字经济治理活动预期结果的设想，它应该是政府治理数字经济活动的目的和方向，也反映着政府对数字经济治理想要达到的境地或者标准。受数字经济是全新的经济形态的影响，我国政府對数字经济的治理目标并不清晰，包括上表中出台的规范性文件在内，都大致上停留在促进数字经济健康、快速发展的层面上，而对其治理活动要达到什么样的程度及标准却未有涉及。治理目标的模糊使政府在实施具体管理行为时在管理对象、管理方式、管理内容上就显得比较混乱。由于当前政府正处在千方百计的出台政策鼓励数字经济发展、实现传统产业的数字化转型的阶段，政府的管理重点通常都放在如何招商引资、如何打造全新的数字化工业园区这些硬件管理的层面上，对其后的软管理尚未跟上数字经济的发展步伐。

（二）政府对数字经济治理的原则不够明确

如上文所述，数字经济的治理必须明确协同共治原则、数字技术中立原则、平等互惠原则。三个原则中政府首先要明确的是协同共治原则。目前我国政府对数字经济治理的政府部门，包括但不限于网信办、工信部们、发改委、商务部门、税务部门、市场监管部门、广电部门、公安部门、文旅部门等，这些部门或多或少的都有专门针对数字经济出台的规范性文件，但是对数字经济的治理效果仍然不尽人意。从现有这些部门出台的规范性文件来看，虽然能够针对具体的数字经济行为制定相应的管理规范，但是在这些管理规范的参与度和有效性方面仍然存在着较大的提升空间，这固然有数字经济本身是新兴经济形态，政府相关部门的治理经验不足的原因，但也说明政府对数字经济治理并未牢固树立协同共治的原则。以近几年高发的网络电信诈骗案件为例，虽然国家对此类案件的打击治理力度逐渐呈现高压态势，但案件的发案率仍然高居不下，这其中一个很重要的因素就在于政府治理这一问题的过程中共治意识不强，过度依赖公安机关的打击。政府机构必须秉持协同共治的原则，才能使政府实施的数字经济管理行之有效。通过对2021年中央机关的立法活动也不难看出，多部委共同联动出台规范性文件的行为正在成为数字经济治理的有力手段，但如何更深入将协同共治原则贯彻到位仍然是未来我国对数字经济治理工作的一个重点和和难点所在。从横向来看，许多地方政府在对数字经济进行规划和设计的时候往往还局限于仅从本地区的角度进行管理数字经济的行政行为，这就导致了协同治理原则得不到有效的遵守，其结果必然会加剧数字经济发展的地区不平衡。数字技术中立原则不被遵守的典型表现就是政府干预技术中立性：对能够带来短期经济效益的技术重视、对经济效益不明显的技术忽视。这种情况虽然能给数字经济的发展带来短期的增长，但是从长远角度看会降低数字技术开发企业的研发活力，丧失数字经济健康发展的长久动力。政府对技术缺乏中立性态度的一些做法，也使得一些拥有原创性技术的新兴数字企业生存空间越发狭窄，不利于数字经济整体上健康发展。忽略平等互惠原则的典型表现是严重的地方保护主义，地方政府为了扶植本地区数字经济企业的发展，忽视数字经济发展的整体效应，限制数字技术按照市场机制流动，加速了数字经济地区发展的不平衡。

（三）政府数字经济治理过程中的角色定位不准确

随着我国市场经济体制改革的深入，政府对传统经济的治理积累了丰富的经验，同时对传统经济治理的角色定位也逐渐清晰。但是数字经济和传统经济之间的差异却使政府在面临数字经济治理时角色定位缺乏准确定。这表现在政府对数字经济发展过程中引领创新、组织创新、支持创新和服务创新的角色认知还不够清晰。通过上表可以看出，多数与数字经济发展相关的国家机关在引领和组织层面基本可以发挥自身作用，但在支持和服务层面还略显不足。一些地方政府还停留在数字经济的发展主要依靠企业的认知层面。殊不知中国特色的社会主义市场经济最大的优势就是充分发挥政府在引领、组织、支持和服务保障方面的积极作用，这与资本主义自由市场经济的发展理念存在很大差异。我国市场经济快速发展的一个最成功的经验就是政府在克服资本盲目逐利性问题上发挥了至关重要的作用。数字经济的发展同样也要重视这个问题。政府在数字经济治理过程中扮演什么样的角色，发挥什么样的作用，以及如何准确发挥这种作用是未来我国占领数字经济发展的制高点，继而保持优势地位的关键性问题。政府一定要转变管理数字经济的角色定位，在引领、组织、支持和服务保障上发挥主动性作用，克服现有角色定位越位和缺位的现象，推动数字经济沿着健康的轨道快速发展。

（四）政府对数字经济治理的主体比较混乱

我国现阶段对数字经济管理的政府部门众多，且职能不一，所以多数管理流程和管理经验都分散在各自系统之内，导致标准难以达到统一，形成各自为战的现象；而权责明确的主体可以实现资源整合，打通部门壁垒，实现主体管理效能的最大化。如前文所述，除了传统领域与数字技术融合带来的贸易、金融、安全等问题外，政府对数字经济治理还应包括数字政策的协调、数字垄断、数字鸿沟、数字伦理等全新的问题。这种复杂的情况使政府数字经济治理已经无力单独通过某个单一部门来进行有效地管理，必须形成纵横交错的网络才能够使上述问题得到有效的调整和解决。实践中经常会出现一个数字企业可能同时要受到多个政府部门的监管的情况，也会出现某个具体的问题需要多个政府部门协调才能够有效解决的情况。这个问题处理不好会降低政府对数字经济的监管效率，降低政府的管理质量，甚至由于出现推诿等现象还可能导致营商环境的恶化。

（五）政府数字经济治理规则不健全

规则作为政府数字经济治理体系的重要组成要素，它不仅可以提高政府数字经济治理流程的可重复性，而且还保证了具体数字行为创建、采集、存储、隐私保护等方面的安全性。健全有效的数字经济治理规则体系，还对数字经济的发展有重要的保障性作用。作为政府实施数字经济管理行为的重要依据，相关法律法规的缺失和滞后已经严重阻碍了数字经济的发展。2021年可以说是数字经济立法的大年，但从出台法律法规的数量和需求上来看，仍然满足不了蓬勃发展的数字经济产业。法治化的经济治理规则不仅能够为市场主体提供行为的准则，同时也能够使市场主体提前对自身行为有一个合法的预期，从而使市场主体的行为更加具有创新性和连续性，有利于数字经济企业开展可持续的市场经济活动。但是我们在规则层面还没有完全准备好迎接数字经济时代的来到，新型数字企业、交易类型、商业模式的诞生使已有的规则体系相形见绌。而数字企业本身行为早就突破了传统企业生产者和消费者的既定关系，其覆盖参与市场活动主体的广泛性和复杂性，让原有规则体系对其行为约束变成不可能。以新型的互联网平台型的企业为例，其企业行为除了涉及平台、用户、平台高度关联方、线下实体企业外，还涵盖了物流方、交易保障金保管的第三方，这种业务涉及面的广度和深度，导致政府很难用单一的规则来调整其行为，许多地带甚至出现了规则的真空。所以政府在实施数字经济管理行为时，必须进一步完善法律政策体系，将数字经济的发展完全纳入到法治化的轨道中来。

三、政府数字经济治理难点问题的解决对策

（一）明确政府清晰的数字经济治理目标

治理目标不清晰根源在于对于全新的经济形态把握不足。随着对数字经济发展把握程度逐步深化，必须逐渐完善政府对其治理的总体设计，进而明确数字经济治理的科学目标。要将政府对数字经济治理的目标清晰化可以通过两个方面来进行。一方面是要加强对数字经济发展的理论研究。由于数字经济是新型经济形态，我国对其研究的基础比较薄弱。从对数字经济理论研究的过程来看，2012年国内学界才算正式的开展对政府数字经济治理方面的研究，研究的内容多集中在数字经济的界定、产业构成、对经济增长的贡献等初级问题上；真正开始集中研究政府数字经济治理问题是2017年以后，这还要依赖于习近平总书记在2017年在中共中央政治局关于实施国家大数据战略进行的第二次集体学习时倡议：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”此后，更多的研究开始关注于政府数据治理的政策法规、如何使政府对数字经济治理全面深入等方面。由此研究才开始专注于该问题实践性的研究。因此进一步丰富数字经济治理方面的理论研究成果，积极为政府治理数字经济提供智力成果和理论支持是明确政府对数字经济治理目标的强劲助力。另一方面是在各国都在积极探索政府对数字经济治理问题的情况下，科学制定政府对数字经济治理的动态目标，化整为零的分阶段、分领域、分层次的制定可行性的治理目标，将尚不明确的治理目标，拆解为清晰的阶段性治理目的，保证政府对数字经济治理的有效性和针对性。这雖然在宏观上未达成政府对数字经济治理的总方略，但是能够在最大限度上保证政府治理数字经济的效能。

（二）严格遵循政府治理数字经济的原则

要建立以协同共治原则为基础、以数字技术中立原则为核心、平等互惠原则为方向的科学治理原则体系，深化政府部门对数字经济治理原则认识和应用，将这些原则深入落实在政府实施的治理活动中。贯彻协同共治原则一要解决政府多个部门的协调统一，畅通部门与部门之间的联动配合机制；二要实现政府线上与线下双向互动，推进数字政府建设目标的实现；三要达成区域政府之间的协同配合，实现地方政府间行为的协同一致；四要积极寻求与他国治理规则的对接，拓展数字经济治理的域外空间。遵循数字技术中立原则要求政府具备数字经济可持续发展的战略眼光，打破对经济指标盲目追求的短视，不将技术对经济发展的推动作用作为评价技术价值的唯一标准，努力给数字技术的发展营造一个公平宽松的环境。更要身体力行的引领尊重技术、推广技术应用的积极潮流，破除旧有观念，让政府成为先进技术发展和应用的保护者而非阻碍者。平等互惠原则的实现要依赖于政府通过法律手段强力破除地方保护主义，通过税收、财政转移支付等有效手段，打破数字经济发展带来的阶层固化和区域发展不平衡，使公众能均等地享受数字经济发展带来的红利。这个过程本质上仍然体现政府对数字经济规律发展的把握程度。不能否认的一点是数字经济做为新型的经济形态，会出现政府对其治理时产生多种不确定因素，在数字经济发展的规则体系尚未完全建成的情况下，这种不确定因素因没有规则可以调控，会对经济发展带来诸多不良的影响，所以严格遵循数字经济的治理原则能够在一定程度上为政府治理行为提供准则性的依据，给政府的治理过程提供弹性较大的缓冲区域，这对于政府对数字经济的监管和数字企业的发展有非常重要的保证作用。

（三）精准定位政府治理数字经济的角色

政府要把握好创新与监管之间的平衡。在平衡政府与数字经济的关系中，政府应首先着眼于自身职能的积极转变，必要时要通过数字经济治理的权责清单，准确定位自身角色。首先，政府要健全数字经济治理各类法律法规，把社会参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策确定为数字经济治理规范出台的法定程序，扮演好政府“守夜人”的角色；其次，政府要强化数字经济治理的各类执法活动，依法依规保护好数字经济各类企业的自主经营权，杜绝出现选择性、任意性执法的现象，防止行政权力自由裁量过于宽泛的状况出现；最后，政府必须扮演好作为数字经济发展的引领者、组织者、支持者、服务和保障者的角色，在数字经济发展过程中不越位不缺位，保证数字经济持续、健康、快速发展。

从鼓励创新的角度来看，政府要克服好资本的逐利性问题，将数字经济引导至良性发展方向，将盲目逐利和良性发展的偏差在规划层面就设计规避好；各级、各地方政府要协同创新，共同组织好区域之间的协调配合，最大限度地激发区域经济发展的活力；政府要通过对数字经济发展的核心机制——创新的支持，或直接投资重大前沿科技项目，或加大对科技创新基础设施的投入，或营造良好的科技创新制度环境，直接或者间接的激发创新动能，为创新驱动数字经济发展提供强力支撑；政府还要提升自身作为数字经济发展服务和保障者的能力和水平，在理顺政府与市场、企业、科研机构等方面的关系上下大气力，通过服务和保障功能的充分发挥，将服务经济发展的角色扮演到位。

（四）调整优化政府对数字经济治理的主体

现阶段我国政府对数字经济管理部门众多的情况是由政府机构设置和职能分配决定的。为解决这一问题，政府要在组织架构上要做出相应的调整，在权力分配、机构设置、权限明确等方面适时的做出科学设计。要进一步对政府管理数字经济的机构与职能进行科学设计和合理规划，增设治理数字经济的专门机构。虽然我国政府对数字经济发展的二元治理体制在整体上是与数字经济发展相适应的，但是从实际情况来看仍然缺少一个强有力的专门管辖机构对数字经济发展进行专门治理，网信办、商务部、信息产业部是当下承担数字经济治理的主要部门，但这种分权导致在规则制定和具体措施的针对性上缺乏有效性。可以考虑在现有的中央——地方的二元体制内，设立专门机构对数字经济发展问题进行管辖，形成以专门管辖机关为龙头，其他相关部门为辅助的治理网络，实现对权力的收拢，同时也满足了专项管理提升效能的需求。另外要裁撤、合并不适应对数字经济发展治理的政府部门，进一步破除陈旧性权力对数字经济发展的桎梏，整合分散于原有政府机构中数字治理资源，借由机构调整和优化实现对数字经济治理能力的有效提升。

（五）完善政府对数字经济治理规则体系

为保证数字经济在合法合规的框架内健康发展，有效的制度供给是必不可少的。而制度的核心则在于规则制定上。规则，既为其发展提供支撑，也为其行为模式提供了范本。而这一切必须以强化法律法规的制定作为起点。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，在数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新兴领域与业态治理中，必须及时跟进、研究配套的法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治作为新业态、新模式健康发展的根本保障。［6］完善政府对数字经济治理规则体系，既要从现有的立法体制入手，加快各个层面立法主体对数字经济活动规制的法律法规出台，也要注重这些法律法规的顶层设计，形成互相交叉、彼此配合的规则网络，将数字经济活动纳入到法治化的轨道中来，防止出现无法可依的被动局面。从我国目前中央—地方二元数据治理体系来看，中央政府承担数字经济治理法律法规制度的顶层设计是较为合适的，中央对數字经济治理的规则体系设计要涵盖基本的数据收集、数据的开放与共享、数据信息的使用、数据信息的安全等基本层面；地方政府的数字经济治理行为要以地方立法权限为基础，大量制定在具体执行层面的地方性法律法规。中央和地方的数字经济规则体系建立后，在为数字经济构建出清晰的发展逻辑的同时，也为政府治理数字经济的行为提供了准则。

结语

数字时代是一个更开放的时代，也是一个政府权力趋于分散的的时代。基于数字技术高速发展的数字经济是流动性更强经济形态，给政府的济治理带来的难度和挑战将使政府治理模式发生深刻的变革。本文仅从政府对数字经济治理的目标、原则、内容、方式等基本问题的层面进行了必要探索，而如何准确的适应数字经济发展的新形势，采取更加有针对性的治理措施将成为未来政府治理数字经济更需深刻思索的问题。

〔参 考 文 献〕

［1］中国信通院.中国数字经济发展白皮书（2021）［Z］.

［2］中国国家统计局.数字经济及其核心产业统计分类（2021）［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/

tjbz/202106/t20210603_1818134.html［2021-07-01］.

［3］根据北大法律信息网统计.https：//www.pkulaw.com/law.

［4］《反垄断法》修正草案明确针对具有市场支配地位的经营者在利用数据和算法、技术以及平台规则方面设置障碍，并将对其他经营者进行不合理限制的行为认定为滥用市场支配地位的行为.

［5］中华人民共和国中央人民政府网站［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/

content_5667817.htm.

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〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：２０22 — １2 — 03

基金项目：黑龙江省经济社会发展重点研究课题“数字经济驱动齐齐哈尔全面振兴的困境与对策研究”（项目编号：22266）；黑龙江省社会科学院分院课题“数字经济驱动齐齐哈尔老工业基地振兴的困境与对策研究”（项目编号：2022-FY02）；黑龙江省统计科学研究课题“数字经济对黑龙江省实体经济发展的影响研究”（项目编号：２０２２Ｂ１１）。

作者简介：杜宇（1982—），女，黑龙江齐齐哈尔人，副院长，副研究员，研究方向：地方经济。