辽宁省沈阳市战略性新兴产业政策探讨

宋琪 谷灏

（沈阳工业大学管理学院 辽宁沈阳 110870）

沈阳市位于我国老工业基地的重要区域，在发展相关产业方面有着较为良好的工业基础。但当前沈阳市战略性新兴产业自主创新能力偏弱，研发创新效率与产品创新效率低于同类城市均值，在副省级城市中处于下游水平；产业间发展不平衡，以高端装备制造业为主的优势产业与信息计算机等弱势产业间有着较大差异。因此，沈阳市战略性新兴产业的跨越式发展是培育经济发展新动能、促进东北全面振兴的必然要求。沈阳市政府近年来出台了《沈阳市人民政府关于进一步壮大战略性新兴产业的实施意见》（沈政发〔2016〕28号）等多条相关产业政策，可见对战略性新兴产业的重视。

目前，搭建不同维度的框架分析政策文本这一方式，在政策文本研究方面有着广泛的应用。从现有的方法分析应用成果来看，当下研究有几个特点：一是在研究对象上，不少研究以某一产业为主体，研究某一产业的发展路径以个体产业为切入点，以个体产业来说明产业整体发展趋势；二是在研究范围上，为增强研究说服力与充实数据，更多的研究着眼于国内或以若干个省级单位构成的大区内的整体产业发展；三是在研究框架上，相关研究经常使用政策工具维度作为基础，选择其他不同的政策分析维度构成政策文本研究框架。本文借鉴上述几种研究特点，将其应用于沈阳市级层面内。不同于对单一产业的分析模式，本文搜集沈阳市内出台的全部战略性新兴产业政策文本。选取政策工具与政策功能两个政策文本分析维度，立足于政策“工具—功能”视角构建政策分析体系，将战略性新兴产业概念进行分解，对沈阳市政府发布的有关政策进行量化分析。以此来描述沈阳市现有战略性新兴产业政策结构特点，寻找政策不足，以期对于政府未来政策设计有所参考。

产业政策选取

相关概念界定。对于战略性新兴产业概念，2018年国家统计局依据相关产业发展状况，对产业分类进行了重新调整、补充，将战略性新兴产业划分为新一代信息技术产业、高端装备制造产业、节能环保产业等九大领域。本文以上述政策文件为标准，以国内战略性新兴产业的分类标准为基础对相关概念进行分解，分析沈阳市范围内相关政策。

政策准入标准。为保证选取政策的准确性，本文采用如下政策准入标准：一是政策对象须满足国家统计局现有文件中对于战略性新兴产业的定义，属于文件所划分的九大相关产业。对于“未来产业”“智慧产业”等与战略性新兴产业概念有高度相关性的概念，拆分政策文本为若干个子项目，并去除与战略性新兴产业无关内容。二是政策发文主体必须为沈阳市政府或其市级下属机关，政策实施区域为沈阳市范围内，政策有效性持续至2020年以后，选取相关政策不包括已失效政策。三是政策内容包括发展规划、行动计划、发展方案、实施方案、实施意见等，剔除转发政策、审批告示、组织申报等相关文件。基于此标准，本文共筛选出11条相关政策文本，详见图1。

图1 沈阳市相关政策文本时间图

框架构建与文本编码

政策工具维度。政策工具被定义为一种为达成政策目标而采取的手段，其在分析政策过程中有着重要的作用。有学者认为是政策工具是一种“客体”，也有学者认为是一种“活动”。国内外对于政策工具有着丰富的研究，分类方法也较多。Hood（1983）根据政府拥有的资源类型，将政策工具分为信息、权威、财政、组织四大类；Howlett和Ramesh（2006）根据政策工具“自愿—强制”维度，划分政策工具为自愿、混合、强制三种政策工具；Hanson和Rothwell（1981）所提出的分类方法，将其划分为供给面、环境面、需求面三种政策工具，由于其种类清晰且有着较强的可操作性，被广泛应用于产业发展与技术创新分析。供给面是指政府直接提供相关资源要素，推动产业发展；需求面是指政府为拉动市场需求而直接对相关产业产品进行采购，并通过贸易管制的相关手段降低产业所在市场风险；环境面是指政府通过间接的方式促进产业的发展。在三大类政策工具的子项目设计上，不同学者根据研究范围有着相应调整。本文借鉴赵筱媛和苏竣对于政策工具子项目的分类方法，参考高新技术产业、智能制造产业等产业研究思路，经过小组讨论形成初步分类标准。在文本编码与分类过程中，根据沈阳市政策特点对子项目进行动态调整，添加、合并，剔除部分子项目，最终形成13个政策工具子项目，如表1所示。

表1 政策工具分类、定义及举例

?

政策功能维度。基于X轴政策工具维度，不同的学者引入不同的Y轴坐标，形成对于政策文本的二维分析框架。例如谢青、田志龙（2015）采用政策工具与创新价值链二维框架，剖析创新政策与我国新能源汽车产业之间的关系；李瑞（2020）引入产业价值链维度，对我国通用航空行业展开分析。然而，沈阳市战略性新兴产业发展尚不充分，整体发展水平较低，相关产业政策集中于对于产业的引进、培养、扶持，因此并不直接适用于价值链式的分析方法。本文根据沈阳市战略性新兴产业政策的特点，引入政策功能作为对产业政策文本分析的第二维度。对于政策功能的划分，本文依据周城雄，李美桂等（2017）所提出的分类标准，在政策功能维度将相关政策文本划分为产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业技术政策四大类。其中，产业结构政策解决“要做什么”，产业组织政策解决“怎么做”，产业布局政策解决“在哪里做”，产业技术政策需要解决“用什么去做”。

工具—功能框架的构建。通过工具与功能两个维度的选择与分类，本文构建了沈阳市战略性新兴产业发展政策“工具—功能”分析框架，如图2所示。

图2 工具—功能分析框架图

政策文本编码。为了保证通过对政策文本进行量化分析可以得到可靠的数据，本文力求在编码过程中保证政策条文的一致性与可比性。在根据准入规则筛选后，11条产业政策文本依据“政策编号—一级题目—二级题目”的形式进行编码。由于政策所实施的效用难以量化统计，同时对战略性新兴产业政策工具认知有限，本文在文本编码过程中将所有从政策文件中拆解归纳后的政策文本假设为同等权重。最终，本文共划分出313个基本政策单元。通过Excel软件进行文件汇编，构建沈阳市战略性新兴产业政策数据库。

分析结果

通过对政策文本筛选、编码，对每一个政策单元分别在政策工具与政策功能维度进行分类，最终形成相关产业政策“工具—功能”二维频数分布，如表2所示。

表2 政策工具—功能内容分析

?

（一）政策工具视角分析结果

总体来看，沈阳市战略性新兴产业发展政策涉及到供给面（56.9%）、环境面（40.3%）、需求面（2.9%）三种政策工具，其中供给面政策工具使用较多，环境面其次，而需求面处于相对缺位状态。基于不同政策工具所统计出的数据结果，可以得出如下结论：

地方政府对于发展战略性新兴产业有着较高的热情与主动性。究其原因，一是上级政府大力提倡发展战略性新兴产业，对地方产业发展给予充分的政策支持；二是GDP依然为地方政府考核的重要指标，而战略性新兴产业对于地方经济显著的拉动作用使得地方政府希望借此推动当地经济发展。由于供给面政策工具能够直接推动相关产业发展，现阶段地方政府更为青睐使用供给面政策工具。沈阳市新兴战略产业尚处于发展的初期，在政策设计方面更为注重使用供给面政策与环境面政策，使得沈阳市战略性新兴产业有了杰出的发展环境。

在供给面政策工具子项目中，公共服务（33.7%）、人才与宣传教育（20.8%）、资金投入（20.2%）使用较多，信息与技术支持（14%）、基础设施（12.5%）使用较少。政府为战略性新兴产业的发展提供必要的公共服务与宣传保障，供应相应的人才、资金、信息技术、基础设施等资源支持。尽管沈阳市使用了较多的供给面政策工具，但是各项资源之间投入并不平衡，针对战略性新兴产业起着关键作用的信息、技术资源要素投入较少，产业政策的制定需要进一步完善。

环境面政策子项目中，政府主要采用目标规划（71.4%）政策工具间接促进战略性新兴产业发展，金融与税收（12.7%）、法规管制（11.1%）、知识产权（4.8%）使用较少。目标规划在环境面政策工具中占比较高，并非是我国目前产业政策中的个别现象。政府对于产业发展的迫切期望、市场经济发展不充分、行政观念落后等多重因素，都会使得地方政府过度干预产业发展从而产生负面作用，造成市场在资源配置中缺位，市场机制扭曲。

沈阳市战略性新兴产业发展仍处于初创期，政府对产业的帮扶侧重于前期的发展与推动，需求面政策仅占总量的2.9%，处于相对缺位状态。各子项目中主要采用政府采购（55.6%）政策工具，海外交流（33.3%）、政府补贴（11.1%）两项工具较少运用，贸易管制工具未使用。政府采购、政府补贴依赖于地方财政支持，但对于沈阳市来说，由于战略性新兴产业发展尚不完善，商业化成果较少，政府对于产业产品或技术需求有限，同时地方财政并不宽裕。海外交流方面，由于产业尚未得到充分发展，整体竞争力较弱，对于跨国经营暂时没有强烈需求。而贸易管制涉及对产业进出口采取管制措施，非沈阳市地方政府权限范围。以上综合原因造成沈阳市需求面政策占比较低。

（二）政策功能视角分析结果

从政策功能视角分析，产业组织（54.3%）政策占比过半，其次为产业结构（20.1%）、产业技术（17.3%）政策，产业布局（8.3%）政策使用最少。沈阳市战略新兴产业发展政策更注重“怎么做”的问题，考虑其原因，一是产业特点，战略性新兴产业有着复杂性、不确定性等特点，产业在发展过程中更需政府的具体帮扶；二是沈阳市产业发展尽管有着可喜的成就，但与发达地区相比仍处于相对初级阶段，企业市场化不足，对政策依赖性更强；三是沈阳市政府对于相关产业发展采取积极的态度，通过出台大量的产业组织政策希望帮扶企业发展。但整体产业政策不平衡，产业发展“要做什么”“哪里做”“用什么做”存在被忽视的风险。综上所述，可以得出如下结论：

供给面政策在政府所出台产业组织方面中比重较大。其中经常使用的有公共服务（28.2%）、人才与宣传教育（14.7%）、资金投入（11.8%），需求面政策工具中目标规划（19.4%）也被频繁使用。政府希望通过大量资源投入促使产业的快速发展，同时在环境面为产业营造良好的发展氛围。但作为政策功能中解决产业发展日常性问题的重要环节，产业组织政策应考虑各政策工具的综合使用，通过科学的政策工具结构促使产业可持续健康发展。在产业组织政策中，需求面政策所占比例过低，可能会造成产业过于依赖政府所提供的各种资源要素和特殊的经营环境，使得产业链难以快速形成。

产业结构上，沈阳市政府更多采用环境面政策，而且集中于目标规划（58.7%）。产业结构升级不仅是因为市场内部发展的需要，同时也依赖于政府的宏观布局与调整。特别是对于战略性新兴产业，政府在产业结构中有着重要作用，而目标规划通过对于产业的鼓励、引导，能够对产业结构起到促进作用。因此，沈阳市在产业结构上大量采用目标规划政策工具，同时配合使用环境面政策中各项资源，能够对产业布局带来积极的引导。

沈阳市产业技术政策总体占比并不高，较多采用供给面政策，主要为信息与技术支持（29.6%）、资金投入（20.4%）。环境面政策中，集中于目标规划（24.1%），未使用金融与税收、法规与管制。技术的发展较为复杂，通常需要多方面综合投入。沈阳市对于人才、资金、信息等直接要素，给予了较为充分的支持，但由于环境面政策的缺失与资源过度集中，尚未形成良好的创新环境。特别是知识产权、金融、税收、法规等方面，出台政策过少甚至缺失，不利于激发产业的创新活力，对掌握核心技术的主体也难以形成保护。

在产业布局方面，较多采用需求面工具，聚焦于基础设施（34.6%）。在环境面工具中，目标规划（26.2%）占了较大比重。产业布局离不开基础设施，但战略性新兴产业的发展需要协调多方面要素支撑，对于产业布局方面的认知层面也不应仅局限于基础设施的建设。因此，产业布局政策应协调多种资源，在沈阳市范围内统筹规划，立足于各区县区位优势，形成全市产业联动效应。

对策建议

以市场化为导向，根据产业发展阶段动态调整产业政策工具使用。随着沈阳市新兴产业的不断发展，政府应逐步减少供给面与环境面政策使用，细化政策措施，提升需求面政策所占比例。给予产业更多的政策拉力，刺激产业进步发展，引导企业逐步适应市场化竞争，走出政策温室。

立足于地方特色，注重对产业结构、产业布局的规划。我国经济已转向中高速发展，经济转型任务较重，各地对发展战略性新兴产业的战略意义都有较为充分的认识。但发展什么产业、在哪发展是各地方政府在发展相关产业中首要解决的问题。沈阳市在产业发展过程中既要做到统筹兼顾，也要注重有的放矢，充分利用原有的工业基础与资源条件，选择一批市场前景广阔、发展速度快的产业，在国内外形成较强的竞争力。

重视产业技术政策，加强对产业的技术支持。沈阳市具有丰富的高等教育资源与科研院所，同时产业基础较好，但目前对于产业技术方面投入不够充分，产业发展与科技研发没有形成联动效应。合肥市依托于市内高校与科研机构资源，以设立滨湖科技城、加入G60科创走廊等相关措施，集聚了大量科研人才与科研院所。通过灵活的人才政策，实现了高校与企业间人才的流动，促进了科研成果转化。因此，建议沈阳市进一步建设产学研创新平台，打破现有机制下产业与科研院所、高校之间的障碍，将资源优势化为产业技术优势，推动产业高质量发展。

提高施政精细化程度，促进产业发展配套制度建设。在政策编制过程中，注重把握不同产业、不同地区的特点精准施策。在相关政策使用时，提高财政资金使用透明度，加强内部监管与外部监督，减少政策效率损失。鼓励社会资本进入，健全沈阳市资本市场与金融配套，对金融机构采取开放态度，建立投资退出机制。加强法制法规建设，积极保护创新活动与知识产权，推动战略性新兴产业可持续发展。