发展3岁以下婴幼儿早期照护服务，不能只唯提高“入托率”

刘静 王海英

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“重视0至3岁婴幼儿教育”。2019年，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。同年，国家卫生健康委颁发《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，2020年，全国妇联印发《全国妇联推进落实〈国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见〉的意见》。在国家一系列政策的引导下，各地也相应出台关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见。在发展3岁以下婴幼儿照护服务事业的过程中，“入托率”作为一个代表性、指标性的关键词涌现出来，比如，在十三届全国人大一次会议中有建议称“在全国大力新建托幼中心，把0～3岁入托率提高到50%”。那么，发展3岁以下婴幼儿照护服务就等同于提高入托率吗？入托率真的是越高越好吗？

应当注意是，入托率不同于入园率、入学率，发展3岁以下婴幼儿照护服务应考虑3岁以下婴幼儿发展的特殊规律，按照儿童利益最大化原则作针对性的考量。事实上，世界主要国家的入托率都显著低于3～6岁幼儿的入园率。对此，《指导意见》明确以“家庭为主，托育补充”为首要原则，强调了家庭对于3岁以下婴幼儿照护的主体责任，并指出为家庭提供科学养育指导是发展婴幼儿照护服务的重点。可见，大力发展婴幼儿照护服务并不等同于兴办社会托育机构、早期教育机构来提高入托率，更非意味着用机构托养代替家庭对婴幼儿的养育。

从儿童到社会：婴幼儿照护“家庭为主”的价值澄清

中国历来重视血缘、亲情与家庭。正如费孝通所言，中国的乡土社会是血缘社会，“家”是其基本社群，生育子女是家庭的基本功能之一。“爱子教之以义方”（《左传·隐公三年》）、“至乐无如读书，至安无如教子”（《史曲·愿体集》），孟母三迁、岳母刺字的故事，《颜氏家训》和《朱子家训》的智慧，都显示了我国悠久的重视家庭教养的传统文化。当前，面对社会上各类早教机构天花乱坠的宣传，不少家长误以为家庭教养已经落后，如果不将孩子送到早托班就会“输在起跑线上”，看似火热的社会托育需求实为市场营销的结果。其实，家庭教养对于个体发展、家庭幸福乃至整个社会和谐的价值，永远不会过时。

家庭教养之于儿童发展不可替代。根据布朗芬布伦纳的生态系统理论，家庭既是婴幼儿微观生态系统的重要他人，更是其与各生态系统互动与交往的中介，对婴幼儿的发展起着最为关键的作用。此外，情感发生起源于家庭，亲子之间的交往与互动，既可以让婴幼儿从小获得身心满足，更影响其一生的精神状态与人格发展。因此，家庭教养不应简单理解为社会教育的早期延伸，更不能被社会托育包办代替。对留守儿童的相关研究表明，家庭教养的缺失会造成儿童在人格发展、学业表现、道德成长等方面出现诸多问题。

根据儿童发展心理学，依恋是婴幼儿心理发展的重要条件，安全依恋的培养有助于婴幼儿建立安全感和信任感，表现为真诚热情、乐于合作的人格特质；相反，不安全依恋则会导致婴幼儿情感失调，带来发育迟缓、交往障碍、个性抑郁等问题。婴幼儿时期是依恋感和人格发展的关键期，与父母或其他主要教养者建立亲密关系与安全依恋对其发展至关重要，此时家庭教养的首要性原则不能被动摇，在发展形形色色的社会看护服务的同时，应当首先强调主要教养者的教育责任。过早（2岁以前）将婴幼儿送至机构托育，不仅不能带来“超前发育”，还很可能造成不安全依恋的产生。

家庭教养之于社会和谐意义重大。当前，我国正面临人口老龄并少子化的结构性挑战，帮助、支持家庭教养婴幼儿是防范“低生育率陷阱”、积极应对老龄化挑战的战略性举措。根据国家统计局统计数据，近几年我国人口出生率分别为2015年12.07‰、2016年12.95‰、2017年12.43‰、2018年10.94‰、2019年10.48‰，全面实施二孩政策（2016年1月1日正式实施）以来，人口出生率只在2016年因政策堆积效应的释放有所增长，后续几年均持续下跌，2019年出生率更是创新中国成立以来的历史新低。根据国家卫健委的调查，育龄人口中因为太费精力、无人看护而不愿生育第二个子女的分别占到61.1%、60.5%。可见，婴幼儿照护难题是打消家庭生育意愿的主要原因之一，反之，完善婴幼儿照护的公共服务，尤其是对家庭婴幼儿照护的支持，将鼓励生育意愿、释放生育潜能（8～10个百分点）。

强调“家庭为主”的原则，有利于规范早教市场、引导托育机构良性发展。自新修订的《民办教育促进法》落地，对民办教育实施分类管理，民办幼儿园的营利空间受到限制，而0～3岁早期教育机构未在政策限制内，敏锐的资本已嗅到早教市场的“潜力”。此时，重申并大力宣扬婴幼儿照护“家庭为主”就是坚持儿童为本的原则，以应对资本与市场的“乱带节奏”，将3岁以下婴幼儿照护服务的发展重心建立在对家庭的服务与支持上，而非托育市场一切向“钱”看、肆意无规地生长。

国家市场并举：婴幼儿照护“家庭为主”的贯彻要义

国家与市场看待婴幼儿照护服务的视野与取向不一致，存在“文化堕距”：对国家而言，发展3岁以下婴幼儿照护服务是其基本职能之一，是为民生；对市场而言，3岁以下婴幼儿照护则可能更多意味着一个“风口”行业，是为资本。同时，由于行动逻辑的“路径依赖”，双方各自依据自身的利益与规则运行，在很大程度上阻隔了对话与交往。因此，贯彻落实婴幼儿照护“家庭为主”的原则，需要国家与市场并举，“拧成一股绳”，形成3岁以下婴幼兒照护服务事业供给侧改革的合力。

首先，国家与市场应当做好“私事”，利用各自所长，在各自领域内为家庭照护婴幼儿减压增能。一方面，应充分发挥市场在资源配置中的独到优势，积极主动、及时高效地回应家庭丰富多样的、层出不穷的婴幼儿照护需求，极大提升婴幼儿照护服务供给侧的生产性。另一方面，国家则应在顶层设计、制度保障、政策推进等方面发力，为“家庭为主”原则保驾护航。其一，广泛宣传婴幼儿照护“家庭为主”原则的价值和意义，营造全社会认可家庭教养、支持家庭教养的良好氛围。其二，通过落实产假、哺乳假、护理假和育儿假，以及灵活安排工作时间等举措，缓解职工父母照护婴幼儿“没时间”的难题。其三，通过入户指导、亲子活动、家长课堂、专家咨询等方式为家庭提供科学、公益的育儿指导服务，解决家庭照护婴幼儿“没本事”的难题。

同时，国家与市场还应做好“共事”，以儿童权利与家庭需求为着眼点，形成政府与市场权、责、利分明的伙伴合作关系，共同构建主体多元、性质多样、服务灵活的托幼服务体系。主体多元是指充分调动包括用人单位、幼儿园、各类婴幼儿服务机构、社区等社会各界力量，尽己所能为家庭和家长提供保教指导、临时托育等服务。性质多样是指不拘泥于姓“公”还是姓“民”的问题，针对群众实际的家庭教养需求，鼓励公办民营、民办公助等多种形式的婴幼儿照护服务机构的发展。服务灵活是指立足家庭教养的实际需要，提供多时间、多层次、多地点的灵活服务。

此外，国家也应做好“监事”。公益、普惠的3岁以下婴幼儿照护服务体系的建立有赖于国家充分发挥主导作用，通过宏观调控引导市场，形成对早教市场的有力监管。同时，农村、边远、经济薄弱地区的婴幼儿照护服务往往是市场失灵的盲区，需要更多国家倾斜政策的支持。

综上，发展3岁以下婴幼儿照护服务绝不能直接与提高入托率画等号，3岁以下婴幼儿照护“家庭为主，托育补充”的原则必须予以强化和坚守。家庭是人生的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，发展3岁以下婴幼儿早期照护服务，应重点关注围绕家庭养育的政策支持，帮助家庭给孩子讲好“人生第一课”、扣好“人生第一粒扣子”。

本文系江苏省妇女儿童工作委员会委托研究项目“江苏省‘十四五儿童发展规划”的阶段性研究成果。