流域生态补偿方法与法律机制完善研究——以始兴县墨江流域为例

吴淑桢 唐南豪

（韶关学院 广东韶关 512000）

生态环境在一个国家中具有至关重要的战略性地位，随着我国的发展，其重要性日益凸显。为保障流域生态补偿工作的顺利实施，我国出台了一系列与流域生态补偿相关的法律法规和政策制度，为补偿实践提供法制保障的同时，也为地方的补偿实践“明了方向、绘了蓝图”。早在2008年，我国就已经在《中华人民共和国水污染防治法》中对建立水环境生态保护补偿机制进行了相关的规定，首次将补偿工作的开展纳入法律保障之中。此外，在2014年1月发布的中央一号文件、2015年4月发布的《水污染防治行动计划》第16条、2016年12月发布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》中均可看到有关流域生态补偿制度的相关规定。但我国在流域生态补偿方面的探索起步并不算早，流域生态补偿工作尚且处于试点阶段，从整体上看，补偿实践的开展是零星的、部分的，当前在理论和实践上尚存在诸多不足之处，未形成体系化的补偿机制和健全的法律法规体系，流域生态补偿方法亟待研究、完善。

一、流域生态补偿概述

（一）流域生态补偿的概念

流域生态补偿是在生态补偿这一概念的基础上发展起来的，在明晰流域生态补偿的概念之前，需了解何为“生态补偿”。“生态补偿”从认识角度上看，存在自然角度上的概念和社会角度上的概念之分，前者侧重于自然生态系统本身对人类活动的抵御和自主恢复，后者侧重于人类发挥主动性，通过一系列的行为和措施实现生态功能的维持、恢复和生态可持续，其核心在于“人”本身。本文所讨论的“生态补偿”是社会概念上的生态补偿，在当前，提及“生态补偿”时，一般也多指社会概念上的生态补偿。对“何为生态补偿”这个问题，我国的一些学者对此进行了积极的考察，如毛显强、郭峰、张诚谦等。但是，如今我国学术界还未形成对生态补偿的统一认识。综合来看，生态补偿的概念应包括以下内容：以人类自主干预生态系统为出发，发挥经济调控、政府行政命令和规定，以及法律强制力的作用，明晰相关利益主体的责任，合理分配权益，以实现生态与经济的平衡，化解两者发展利益上的矛盾冲突，进而有效维持流域生态功能，改善流域环境质量，实现可持续发展。

据此，可对流域生态补偿作如下定义：流域生态补偿，是指综合运用行政、经济和法律手段，调节流域内各方利益相关者之间的环境利益和经济利益的关系，激励环境保护者实施生态建设和环境保护行为，减少环境破坏者行为的负外部性，明确环境受益者补偿义务，赔偿相关利益受害者权益损失，以保障流域生态安全、提高环境水平、增强地区可持续发展能力的制度安排。流域生态补偿是实现流域上中下游地区之间环境保护与经济发展良性互动的重要手段，其主要功能在于平衡生态利益与经济利益、维持流域生态系统服务功能、明确相关利益主体的权利义务关系。

（二）实施流域生态补偿的必要性

1.几个代表性支持理论

（1）公共产品理论

流域生态环境作为一种纯粹的公共产品，一方面具备非排他性，各主体本身可以对环境资源进行利用和开发，但又不可以排除和禁止他人对该资源的使用。另一方面具备非竞争性，环境资源人人可享用，单个主体对流域生态环境资源的享用并不减少其他主体生态环境资源的享受和消费。由若不依靠相关制度进行调节，“搭便车”现象和“公地悲剧”将难以避免。

（2）生态资本理论

人类从自然界获取收益，不可能脱离生态资本这一基础的支持。但生态资本不是用之不竭的，日积月累毫无节制的索取，将不可避免地导致生态资本的稀缺，进而影响人类社会正常的经济发展。生态资本的增加并非是在短期内就能够一蹴而就的，而是一个需要长期投资、长期积累的过程，引入生态补偿这一激励机制，对生态资本的增值与积累有着至关重要的促进作用。

（3）博弈理论

在一个流域中，每个主体对流域内的生态环境资源进行消费和享受的过程，其实是一个博弈的过程。资源是有限的，但每个主体都有自身或大或小、或多或少的不同需求，“从蛋糕中分足自己的那一份”是各彼此之间共同的追求。若利益得不到合理分配，个人的最优选择会导致整体上糟糕的局面，这便是“囚徒困境”。从博弈理论的视角上看，生态补偿是为了走出生态“囚徒困境”的一种制度安排[1]。

2.现实意义

（1）化解矛盾冲突，实现利益共享

在公共资源有限性与利益资源有限性的制约之下，有时生态保护与经济发展之间难以寻得平衡，存在着尖锐的矛盾与冲突。在相当一部分的流域中，与下游相比，上游大多数属于经济欠发达地区，在满足自身生存与发展的基本需要上已相对困难，因此难以同时兼顾生态和经济两方面，在生态建设、环境保护上较为薄弱。上游地区处于流域生态的核心地位，这一生态屏障对下游地区的生态环境质量和社会经济发展会产生不可避免的重大影响，当上游地区为改善生态环境实施生态保护建设工程时，作为直接受益者的下游地区为上游提供生态补偿，既符合公平原则的要求，又能缓解上游地区生态建设保护的压力，同时也为自身生态环境质量和经济水平的保持和提高带来长久的福祉。

（2）缓解水资源环境面临的严峻形势

流域水生态系统能够提供诸多价值功能，但在水资源的利用方面存在过度开发、保护不足的不良现状与水环境质量下降、水生态恶化等亟待解决的问题。流域生态补偿制度明确各方利益主体的义务关系，调整各方权益分配，是防止相关主体无条件享受水资源服务功能、无底线利用水资源价值行为的有效武器，对实现水生态资源价值利用与水生态保护的良性互动具有重要的现实意义。

二、以墨江流域为例的流域生态补偿实证分析

（一）墨江流域简介

1.自然地理和社会经济概况

墨江是珠江水系北江上游一级支流，位于广东省韶关市始兴县境内，发源于始兴县南部隘子镇，自南蜿蜒北流，经隘子镇、司前镇、深渡水瑶族乡、罗坝镇、顿岗镇、城南镇、太平镇和沈所镇，最终汇入浈江。全长89公里，集雨面积100平方千米以上，坡降2.38%，天然落差633米，多年川河径流量12.7亿立方米[2]。墨江流域总面积为1367平方公里，流域内多中低山，流域全年热量充足、雨量充沛，受季风影响，湿热季和干冷季分明，冷暖交替明显。

至2020年末，墨江流域常住人口数为171136人，占全县常住人口总数的86.41%，其中，隘子镇13250人，司前镇10320人，深渡水瑶族乡3410人，罗坝镇10234人，顿岗镇16609人，城南镇17875人，太平镇87337人，沈所镇12101人[3]。

2.生态保护工作开展情况

（1）进行河流水质监测工作

墨江上下游分布共设有三个监测断面来进行水质监测，分别为：深渡水乡境内的横岭断面、太平镇镇与城南镇交界区域的瑶村坳断面及太平镇境内的墨江出口断面[4]。墨江出口断面水质执行Ⅲ类水标准，其余两个断面执行Ⅱ类水标准。

（2）进行省级以上生态公益林效益补偿

在墨江流域中，实施对省级以上生态公益林效益补偿的政策，补偿区域划分为一般区域和特殊区域，区域不同，补偿资金的标准也不同，补偿资金的内容分为损失性补偿资金、村级管理费、镇级管理费、县级管理费和管护费[5]。

（二）目前墨江流域生态补偿的主要方法

1.负外部性补偿与正外部性补偿相结合

负外部性补偿是指生态环境的损害者向政府或其他受害主体提供的补偿，是一种用于抑制负外部性内部化的抑损性生态损害补偿。正外部性补偿是指由特定的主体向提供了生态服务的生态建设者和保护者提供的补偿，是一种正向的增益补偿。在墨江流域的生态补偿实践中，一方面，对排污企业收取排污税，体现了负外部性补偿；另一方面，对维持流域生态环境具有重要作用的省级以上生态公益林的所有者进行资金补偿，则为正外部性补偿的体现。

2.政府主导开展生态补偿

在墨江流域开展的生态补偿实践中，政府主导模式仍旧是墨江流域生态补偿的主要思路，由上级政府进行财政拨款，下发到始兴县地方政府手中，从方向上看，是一种政府间纵向补偿。

3.以资金补偿作为补偿内容

资金补偿是墨江流域生态补偿的主要内容，中央政府和省级政府通过财政转移支付给予始兴县政府生态补偿资金，且流域内用于生态补偿的资金多为短期财政支持，较少考虑中长期的投资保护。

（三）墨江流域生态补偿存在的问题

1.补偿模式和补偿内容单一，补偿资金来源渠道多样性不足

政府补偿是墨江流域生态补偿的主要模式，跨行政区的流域横向生态补偿和市场补偿缺位，补偿内容以资金补偿为主，缺少项目补偿、智力补偿、政策倾斜和实物补偿。如果政府实施了生态建设与环境治理工程，流域内的企业、居民和其他社会团体和组织作为直接受益者，提供生态补偿资金符合公平原则和“受益者补偿”原则，但在当地却缺少社会资本的参与，生态补偿的资金只来源于上级政府的财政转移支付，渠道单一。

2.缺乏体现地方特色的流域生态补偿立法与政策规章

当前，墨江流域内缺少针对生态补偿的专门立法，生态补偿机制尚待完善，在涉及生态补偿的政策上大多在打“擦边球”，对于如何界定补偿主体与受偿主体、如何基于当地的地区差异性制定灵活的补偿标准、如何建立起高效完备的补偿程序还没有一个很好的回答，当地的生态补偿实践仍旧存在诸多空白地带。

3.市场补偿进展缓慢

在墨江流域中，由于补偿标准量化和法律法规调控等一系列问题始终存在且一时难以解决，生态环境效益评估和产权界定困难，市场主体难以承担起补偿责任，流域内没有形成市场主体间的自发交易，有效的市场机制建立迟缓。墨江流域的生态补偿实践由地方政府主导，依靠政府力量启动，居民、企业与其他社会团体和组织没有参与到生态补偿中，一对一市场交易、生态服务购买等基于自主协商开展的补偿实践启动困难。

4.补偿依据科学性不足

由于缺少补偿考核的定量依据且指标体系不健全，流域内生态补偿成本核算体系建立困难，无法在结合地区发展差异和收益效益分析的基础上，制定全面、精准的地方性生态补偿标准。补偿依据科学性不足，在“为何补、补什么、补多少”上考虑不充分，补偿内容及其补偿量与流域内接受补偿的地区所丧失的机会成本不完全对等，供给与受益的不平衡打击了地方实施生态建保护的积极性，生态补偿的正向激励作用未得到充分发挥。

5.缺乏对流域生态补偿的宣传教育

流域内生态补偿的宣传教育工作不到位，公众对生态补偿的了解度不高，参与程度低，尚未建立起公众参与和监督机制，甚至在一些地区中，政府部门的相关负责人缺少流域生态补偿方面的理论知识，对生态补偿工作知之甚少，更谈不上开展工作、做出成绩。

6.基层乡镇生态环境行政执法困难

始兴县内的生态环境行政执法权由省级政府下放，下放的最低一级政府仅到始兴县县政府，作为执行方的县政府没有权限向乡镇政府下放生态环境行政执法权，导致基层生态环境执法困难，在一些基层乡镇中，生态工程建设项目进展慢、推进难、执行效率低，生态环境行政执法过程屡遇瓶颈，执法力度亟待加强。

三、国外、国内部分地区流域生态补偿比较研究

（一）国外流域生态补偿案例（表1）

表1

（二）国内流域生态补偿案例（表2）

表2

九洲江流域生态补偿政府主导模式资金补偿：由广西、广东共同出资共计6亿元设立生态补偿基金；若完成预期污染治理目标，中央提供9亿专项资金支持[7]广东、广西、中央政府新安江流域生态补偿政府主导模式资金补偿、异地开发：中央下拨专项资金；浙江省进行财政转移支付；建立金磐扶贫经济技术开发区[6]中央政府、浙江省、黄山市

（三）中外流域生态补偿差异对比（表3）

表3

四、完善流域生态补偿法律机制的建议

（一）进行生态补偿专门立法，为流域生态补偿提供坚实的法律保障

当前，我国尚未形成独立的生态补偿法律体系，生态补偿程序的启动也缺乏法律强制力的保障，补偿实践大部分依靠政府政策，政府掌握了流域生态补偿的自主权，若政府工作重心偏离，生态补偿工作则会随时面临中止的风险。现行法规对流域生态补偿机制的规定不够系统和细致，且各地对生态补偿概念的理解各有不同，具体规定也不一致，补偿实践的开展也是零星的、部分的，而在那些开展了生态补偿的流域中，补偿制度不够完善的流域数量也并不少，可以说，流域生态补偿整体实施效果不佳。

生态补偿专门立法工作的开展势在必行，立法是流域生态补偿长期开展的制度保障，更是实现补偿秩序化的要求。国家应加快建立起基本法律、行政法规和地方性法规“三位一体”的流域生态补偿法律体系，三方保障，齐驱并进，为流域生态补偿提供切实可行的运行规则和坚强有力的法律制度保障。

（二）建立流域生态补偿的实施、监督和保障体系

在实施上，首先要做到主体明确，法律明文规定的依照法律，法律未做详细规定的以自主协商约定为补充，明确实施补偿的主体以及受偿主体。其次要做到责任明确，避免出现上中下游划分界限不明，出现污染情况时相互推诿责任，最后不了了之的情况。解决实施问题的一个重要方法就是切实发挥河道监测断面的作用，综合我国当前整体的水环境来看，以Ⅲ类水作为水质达标的标准，并以此来明确补偿责任关系、确定补偿实施主体和受偿对象较为合适。参照河流断面出口水质来确定实施补偿的主体，上游河段出境断面水质达标时，下游地区为补偿实施主体，对上游进行补偿；反之，若不达标，上游则需要承担污染赔偿责任，对下游地区实施污染者付费性质的负外部性补偿。

在监督上，一是建立补偿绩效考核机制与政府部门奖惩制度，对生态建设成果良好、补偿工作完成优良的政府部门及相关负责人予以奖励，对生态建设效果不佳、在开展补偿实践过程存在滥用补偿资金、相互推诿责任、打制度“擦边球”、钻制度“漏洞”等不良行为予以追责问责。二是建立起公众监督机制，切实发挥公众的参与、监督作用，将补偿主体、受偿主体、补偿标准和补偿内容等透明公开，让流域生态补偿制度在阳光下运行。

在保障上，不仅要发挥流域生态补偿专门性法规的规范作用和支持作用，还要进一步加强宏观性的政策保障。如加大流域生态补偿的财政支持、强化生态补偿激励机制与究责机制、健全考核评审制度、依规依法加大奖励力度、严肃责任追究和惩戒。

（三）丰富补偿内容，开拓补偿新格局

当前，依靠国家财政转移支付，为受偿地区提供资金补偿依旧是我国生态补偿内容的主导思路，像政策倾斜、项目补偿、技术支持、人才补助这类补偿则相对较少。给付资金的补偿方法在本质上看其实是一种“输血式”的补偿，在实践中，要真正做到精准的量化补偿资金是非常困难的，大多数情况下，依靠国家财政所提供的补偿资金实际上远低于受偿地区生态补偿工作的实际需要，资金供给和实际需求不对等，单纯给予资金补助也无法从根本上解决流域生态保护区的发展问题。而在政策、项目、人才、智力上的补偿，则是一种“造血式”的补偿，不仅可以达到保护流域生态环境的目的，还可以帮助改进受偿地的生产方式，增强流域的可持续发展能力。因此，需加快转变以“输血式”补偿为主的思路，开拓以“造血式”补偿为主、以“输血式”补偿为辅的补偿新格局[8]。

（四）建立多元化的补偿资金筹措机制和运行机制

我国用于流域生态补偿的资金主要来源于公共财政支出，单纯依赖政府财政容易导致财政负担过大，也难以真正填补资金缺口，容易导致地方生态补偿激励不足。要破解困局，需要政府财政与社会资本协同参与，可以通过设立独立的流域生态补偿基金、实施绿色贷款、征收生态税、提高水资源价格、推行生态保险、激励资本投资等手段筹集用于生态环境建设的资金，加快建立多元的资金筹措机制，为生态补偿提供充足的资金保障。在补偿资金的使用上，需要建立起健全的补偿资金运行机制，制定生态补偿资金的筹集制度、分配制度、管理制度、监督制度和评估制度，使资金运行使用顺畅、高效、精准，确保补偿资金能够真正从补偿主体手中送到受偿主体手中。

（五）健全流域横向生态补偿机制，搭建跨行政区协商平台

流域生态补偿应当在中央的引导之下，鼓励各行政区在相互平等、自愿协商的基础上开展补偿实践。健全流域横向生态补偿机制，一是要建立地区生态补偿协商机制，如设立生态补偿评估交易中心，为流域间沟通协商提供专业服务，搭建长效沟通平台；二是要发挥中央统一指导和协调的作用，引导地方间开展自主协商。三是可以成立一个执行委员会，由于跨流域、跨行政区间自主协商开展生态补偿，需要打破部门、地区的界限，可以由补偿区与受偿区中的专业人士组成一个执行委员会，签订双边协议或多边协议，构建起流域生态补偿的协商合作长效机制，实现跨域共治。

（六）发挥市场效能，建立市场补偿机制

当前，政府补偿仍旧是我国流域生态补偿的主要模式，由上级政府牵头，依靠行政手段开展生态补偿的现象非常常见，但这种补偿模式有时难以量化受偿地区的直接成本和机会成本，容易导致补偿不充分，生态补偿的正向激励作用得不到充分的发挥。建立市场补偿机制，不仅可以在一定程度上减轻政府在生态补偿制度上的运行成本，还可以提高公众参与生态补偿的积极性，居民、企业、其他社会团体和组织等各主体通过协商和谈判充分反映彼此的意志，更容易实现补偿充分。建立起市场化运作机制将会大大提高流域生态补偿的灵活度，是推进流域生态补偿方法向多元化、多样化发展的重要举措。