以制度优化推动效能发挥：增强政党协商实效性

罗雷

[关键词]新时代 人民民主 政党协商 系统科学 制度优化

[中图分类号]D665 [文献标识码]A [文章编号]1671-2803（2022）01-0043-09

党的十九大报告指出“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，并将“政党协商”置于七种协商民主形式之首，在出现“协商民主”并与之相关的语句中八次提到制度建设，要求“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”，足见政党协商及其制度建设的重大意义。

一、从制度优化视角研究增强政党协商实效性的重要意义

深入分析中国新型政党制度的制度生态，找准其待完善之处和优化路径，对增强政党协商实效性，推动中国民主政治发展具有重要意义。一是对深刻学习领会习近平总书记关于协商民主和新型政党制度的系列重要论述，进一步深化对中国新型政党制度及其体系运行发展规律的认识和把握具有重要意义。二是对进一步加强国家治理体系和治理能力现代化，为消除全面深化改革中的制约因素，化解社会矛盾，促进两个一百年奋斗目标的顺利实现具有重要意义。三是优化政党协商制度生态是进一步健全和发展中国特色社会主义协商民主的必然要求，对“巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”[1]“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[2]具有重要意义。四是对于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，促进新型政党制度稳固运行和不断发展完善具有重要意义。

以制度建设视角优化新型政党制度运行生态，是政党系统开放性的体现，有助于激发政党协商民主活力，将为新型政党制度的话语权建构、中国政党民主及民主政治发展提供强大支撑。

二、增强政党协商实效性制度优化空间

2015年，中共中央办公厅印发了《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》中设定的协商主体主要包括：一是以组织集体名义参加协商的中国共产党和各民主党派，二是以“中共中央负责同志”和“民主党派中央主要负责同志”为协商主体的政党领导人。

《实施意见》在“政党协商的保障机制”部分指出，“各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委要结合实际，参照上述规定对开展政党协商作出具体安排”[3]，根据文本可理解为市（地、州、盟）以上执政党和参政党地方组织应参照中央做法，开展以中国共产党和各民主党派地方组织集体名义的协商和以中共地方组织负责同志和民主党派地方组织主要负责同志为主体的政党协商。

《实施意见》中定义的“政党协商”可理解为一种相对狭义的政党协商，而广义的政党协商还应包括政党通过各种其他途径所开展的形式丰富、内容多样的党际间沟通协商。例如，政党通过政协途径以政党某一组织或某一政党成员名义提出和进行的协商，各政党成员参加人民代表大会相关活动或以公职人员身份参加国家政权、管理国家事务中所开展的主体间协商等等，这与社会主义协商民主中的政协协商、人大协商、政府协商等有交集。如，政党通过政协途径以政党某一组织或某一政党成员名义提出和进行的协商属于政协协商，但同时也是政协协商中的政党协商。执政党、参政党通过政党协商，如何按照习近平同志以“解决人民要解决的问题”为导向的要求，发挥好新型政党制度“立‘新’除‘弊’”[4]的巨大优势和效能，从而增强政党协商实效性是本研究的核心问题。

（一）政党协商在服务意识和竞争机制方面的优化空间

目前，政党协商在服务意识和竞争机制方面存在较大的优化空间。习近平总书记指出，中国新型政党制度有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端。[5]但中国新型政党制度并不否定和排斥在中国共产党领导下，各参政党为人民服务争先恐后、你追我赶、创先争优的良性竞争。目前，参政党内部和各参政党之间，还缺乏以加强中国共产党的领导为前提、以争先恐后为人民服务为目的良性竞争机制。

1、政党服务意识有待强化。优化政党协商工作实效，必须优化政党意识，当前应着重增强为人民服务意识。根据宪法、《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）、《实施意见》和习近平总书记提出的新型政党制度的重要论断，当前增强我国政党协商的实效，应着重从政党为了什么、政党应当做什么和政党应当如何做等方面提升执政党和参政党的思想意识，从而强化协商的思想基础。一方面，要提升执政党的政党意识，使中国共产党在政党协商中更好地发挥领导职能，更充分地吸纳整合各参政党的力量，共同服务人民。另一方面，要优化参政党的政党意识，使参政党在政党协商中更充分地发挥协商职能。

2、政黨协商竞争机制有待完善。在中国共产党的领导下实现多党合作，是中国新型政党制度区别于西方各种以竞争为主的政党制度的根本优势。“竞争与合作又是统一的，不可或缺的。没有竞争的合作就是原地踏步”“不可能有现代文明”[6]（P289）。以合作为主并不意味着要完全排除竞争，相反，完全没有竞争的环境会导致组织成员缺乏竞争压力，形成严重的惰性。失去以竞争对手为比较的参照系，组织成员将在很大程度上失去拼搏的压力和激励的动力，失去对比评价机制，导致个人和组织低效懈怠，政党组织难以准确自我评估定位，容易变成人浮于事的官僚机构，政党成员容易沉浸于自我满足和盲目乐观中。缺乏多样性的竞争主体，将使主体形态较单一，难以适应日趋复杂多变的现实环境。

优化完善政党协商竞争机制，一方面是政党内部竞争机制的优化，另一方面是政党之间竞争机制的优化，两方面是相辅相成的。中国共产党是领导者，从政党意识、政党组织结构到党员成分等各方面均具有无可比拟的先进性。故竞争机制的优化空间主要强调优化中国共产党内部适度的竞争机制，在各参政党之间和内部适当引入竞争机制，从而激发政党活力。

新中国成立后，我国各参政党政治地位较为固定，长期缺乏竞争压力，竞争强度相对较小，竞争意识较为欠缺，影响其工作动力、积极性和工作效能。各参政党在中国革命和建设中具有重要贡献和功绩，形成了当前相对固化的地位，而且各自在组织发展方面有协商确定并由传统延续下来的相对固定的范围，虽然有时在争取优秀人才加入组织方面存在一定的竞争，但总体而言竞争程度很低，属于极轻微的竞争。各参政党缺少竞争和压力，长此以往，容易形成无压力环境下的组织自身和组织成员惰性，较大地影响参政党组织工作运行效率和组织活力。

（二）参政党组织建设优化空间

马克思和恩格斯“在‘神圣家族’中所提出的关于人民、群众是人类历史的真正创造者的原理有巨大的意义”[7]，民主党派的历史必然由民主党派成员创造，从这个意义上说，民主党派领导班子的选拔、成员的构成直接决定了党派将创造什么样的历史和有什么样的作为。

1、强化参政党组织和领导班子产生的相对独立性。《意见》指出“中共对各民主党派的领导是政治领导……”“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律平等地位”。有学者指出，“理论上来讲，民主党派在发展成员上具有独立性，但实际操作中，参政党成员的独立性受到了很多限制。很多地方党委对参政党发展成员的具体指令，变成了必须听从于统战部的安排，这就变相地实施了对参政党组织发展的控制”[8]（P399）。增强参政党组织的相对独立性是值得探讨的问题。

2、优化参政党成员吸纳范围。《关于进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》指出，各民主党派在组织发展中要坚持“三个为主”的原则，即“以协商确定的范围和对象为主，以大中城市为主，以有代表性的人士为主”[9]。随着中国共产党全面从严治党战略布局的实施，执政党组织的先进性、纯洁性大幅提升，对党员的要求更严格，中国共产党党员入口关越把越严，党员的数量和质量受到严格的把控。同时，民主党派的组织发展范围受到较大局限。由此，大量的群体并不处于政党组织体系中。目前，中共党员和各民主党派成员总人数尚不到1亿，覆盖全国人口尚不到1/14，占全国人口比例极小，占全国人口绝大多数的非党群众，其群体人数占到了全国总人口数的93%以上。

3、优化参政党组织吸纳整合方式。目前，社会分化和阶层、群体变化发展迅速，各参政党并未建立充分适应新兴阶层、群体发展变化的组织发展和成员吸纳机制，未形成全面覆盖各阶层群体的动态开放组织体系，尤其是未针对新兴阶层、群体等建立完善高效的组织发展机制。民主党派要适应时代发展主动担当作为，创新优化组织吸纳整合的方式。

（三）政党协商政策优化空间

《实施意见》对政党协商的指导思想、重要意义、内容、形式、程序和保障机制等方面作出了规定，对推动我国政党协商发展具有里程碑的意义。但同时应看到，《实施意见》是首个中央层面出台的推动政党协商制度化、规范化发展的专门政策文件，仍有进一步优化的空间。

1、《实施意见》调整范围的优化。《实施意见》主要明确了政党协商的“中央层级”，而对政党协商在各地方和部门的实施则缺乏明确标准，仅在政党协商的保障机制条款中指出“各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委要结合实际，参照上述规定对开展政党协商作出具体安排”，但并未对其余层级、部门党组织是否和如何参照《实施意见》贯彻实施作出明确规定。《实施意见》指出，“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标……直接进行政治协商的重要民主形式”，表明其调整的范围主要是“中国共产党同民主党派”间的政党协商，而对参政党之间的政党协商如何适用《实施意见》并未做出明确详细的规定。《实施意见》未对“市（地、州、盟）”以下行政区域政党领导机关的各级各类政党组织及各部门、机构成员间开展协商所呈现的党际协商民主作出明确规定。

2、政党协商的内容和形式的优化。《实施意见》将政党协商的形式分为三类，即会议协商、约谈协商和书面协商，并对每种协商形式的范围、议题和方式等作出了规定。但这些规定在内容上仍有进一步细化的必要和空间，如政党协商的层级范围、具体内容等。政党协商频次有进一步增加的空间。《实施意见》中所规定的政党协商的频次较低，如会议协商中的专题协商座谈会“一般每年4至5次”，调研协商座谈会“一般每年2次”，不能充分满足政党协商发展和政党协商在地方实施的需要，也不能充分满足政党协商适应经济社会发展变化而开展灵活、实时协商的需要。

三、增强政党协商实效性制度优化路径

（一）强化为人民服务意识，适当引入竞争机制

无论是执政党还是参政党，都是以人民为中心、为人民谋利益、为人民谋福祉的政党组织，要不断强化为人民服务意识，不断加强与人民群众的血肉联系，从政党的性质、角色定位、目标价值、权利义务，职能及其作用发挥等方面，深刻认识和践行为人民服务这一根本宗旨。中国能有效避免多党恶性竞争的主要原因，就是坚持和加强中国共产党的全面领导。只有中国共产党才能领导、团结和带领各民主党派树立“协商为人民服务”的思想，建设“为人民服务型政党”。在共同的目标下，建议在政党协商中适当引入以加强中国共产党的全面领导为前提、以争先恐后为人民服务为目的良性竞争机制。即，在中国共产党的领导下，在中国共产党和各参政党内部、各参政党之间，适度引入创先争优、比学赶超等竞争激励机制，形成比服务能力、比服务质量、比服务绩效的良性竞争态势，不断提升政党协商和各政党履职效能。

1、强化政党协商的服务意识。执政党按照党章要求必須“坚持全心全意为人民服务”。中国特色社会主义参政党作为各自所联系的一部分人民群众的代表，同样应该“全心全意为人民服务”。可以说，“为人民服务”已成为中国特色社会主义新型政党制度的行为宗旨和行为逻辑。一是执政党的干部要深刻认识到各党派都是联系、代表人民的重要组织，各党派履行参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商职能本身就是为人民服务的重要体现和重要形式，是执政党领导各参政党共同为满足人民对美好生活需要的生动实践。执政党在政党协商中所表现出的态度、作风、积极性、主动性，也体现为人民服务的态度、作风、积极性、主动性。因而，执政党及党员干部要充分尊重政党协商成员，对协商的过程、获取的意见建议和协商的成果倍加珍惜，推动协商成果充分转化。同时，应在协商中加强对各参政党的服务和引导。加强中国共产党对各参政党的服务和引导是党全心全意为人民服务的重要方面和重要体现，对中国共产党树立领导党形象及提升执政效能具有重要的作用。二是各参政党同样应该树立“以人民为中心”“为人民服务”的政党意识，致力于中国特色社会主义建设事业，积极参与社会主义现代化建设，反映和代表各自所联系群众的具体利益和诉求。这要求参政党不断密切与本党派所联系的人民群众的血肉联系，当好与人民群众沟通联系的桥梁和纽带。

虽然在中国特色社会主义新型政党制度中，中国共产党与各参政党是领导与接受领导的关系，但二者无论在先进性还是政治地位上都存在根本差异，不存在执政党与参政党之间的竞争。但是，在中国新型政党制度和政党协商领域，为人民服务的意识均要强化。

2、引入政党协商为人民服务竞争机制。执政党和参政党内部以及参政党之间应与时俱进提升自身的管理水平，在规制型组织和组织环境中适当引入竞争机制，激发政党组织活力，提升政党工作效能。

一方面，加强政党协商实效考核评估。通过业务考核和民意调查加强执政党内部成员在政党协商中履行职能实效的考核。在业务考核方面，可分为主动协商和被动协商两种，可由中共党委委托统战部门组织实施，可采取抽查方式，以避免在考核中投入过多时间、精力和资源而造成不必要的负担和浪费。考核可采取被考核者自检自查和对其所服务联系的对象进行调查相结合的方式。“主动协商”考核是考核执政党各部门主要负责人主动与参政党成员进行协商沟通、主动接受民主监督的情况。考核除从作为被考核对象的执政党组织处获取其自检自查相关材料外，主要应从相关参政党成员处获得，以问卷调查和访谈等形式由相关参政党成员对被考核者进行评估。“被动协商”考核是考核中共某一级组织部门或干部，在接收到参政党成员相关协商、监督意见后做出相应处理回应，以及相关措施的落实完成情况。该考核资料应由相关参政党、被考核者所在单位、其他相关单位共同提供。可根据《关于加强政党协商的实施意见》设置指标进行量化考核。无论是主动考核还是被动考核，受到严重负面评价或评价为不合格者，应由考核部门制定相应的调查问责办法和惩戒标准以作出处理;对于考核中涌现出的优秀者，应进行评优奖励。可根据与被考核单位、组织或领导干部有工作、社会联系或业务关联的人民群众范围，通过进行定期不定期走访和发放调查问卷等形式，对被考核者进行民意调查，全面评估政党协商的成效。该机制可直接、客观地反映单位、组织或领导干部通过政党协商为人民服务的态度意识、能力水平和实绩，将有利于在执政党内部在政党协商履职尽责中形成一定的竞争，有利于从政党组织系统外部生成评价和监督的压力，激励政党组织及成员通过政党协商履职为人民服务。

另一方面，优化参政党党际评比机制。要注意避免各民主党派因为失去竞争压力而失去活力，从而出现脱离群众、消极懈怠、组织软弱涣散、人民服务意识消弭、组织凝聚力战斗力弱化等风险。因此，应在参政党之间适度引入评比机制，活化参政党外部环境“土壤”，营造和形成适度的良性有序的竞争环境，从而通过外部加压的方式，促使参政党更好履职尽责。可在参政党间开展参政议政绩效评比、政党协商提案评比、反映社情民意绩效评比等活动，以评促比、以比促进。可通过科学合理制定参政党履职绩效评价评估指标体系，对各参政党履职绩效进行考核评估，针对其所联系的部分人民群众开展民主测评，对其参政议政、政治协商、民主监督等履职绩效进行综合评估，从而在参政党间形成争相敬业履职、积极服务人民的态势，激发参政党组织活力和工作动力。

（二）优化参政党组织建设

1、优化参政党组织建设和领导班子产生机制。一是加强民主党派组织独立性的保障和约束。一方面，加强制度保障，进一步对参政党组织成员发展及领导候选人名单的确定作出细化规定。可根据参政党成员及所联系的阶层、领域、群体人员的结构比例，合理统筹，建立党派成员结构比例与其班子成员结构比例（分成、人数、年龄、分工等）联动挂钩的制度，通过制度化形式，确保党派组织发展和成员、班子构成的结构比例的科学合理。同时，减少和消除外来的非制度化干预，着重提升相关过程的公开透明度，通过完善制度更好保障民主党派组织和班子成员发展的独立性。另一方面，学习借鉴中国共产党全面从严治党的经验做法，加强各参政党内部的从严治理。鼓励引导各参政党完善纪律处分条例、党内政治生活准则、问责条例等参政党党内法规，对参政党成员的行为进行有效规范和约束。对于地位较高，党派难以通过内部机制进行监督处理的党派成员，则需要中国共产党充分发挥政党间互相监督的作用，向该党派提出监督意见建议，督促党派及时处理。二是優化参政党班子产生机制。执政党应制定完善政策，对民主党派班子及领导人产生进行制度化的政治引导和监督，减少和避免行政命令式、非制度化干预。加强政策宣传，使执政党地方组织、成员充分认识到保障参政党组织独立性，形成良性政党生态环境的重要性;认识参政党多样性是为人民服务多样性的展现，是新型政党制度的优势体现。当前，各民主党派所吸纳的人员结构总体保持以既定传统组织发展范围为主，但党派组织内部成员构成呈现多元化趋势，成员行业构成分化，新兴行业领域成员不断增加，各党派间范围交叉现象也越来越普遍。针对这一情况，应在注重保持既有界别范围特色的同时，根据系统科学组织适应性等相关原理，顺应和适应时代、环境和社会结构变迁，对来自新领域、新行业、新群体的成员采取开放包容的态度和政策。应及时掌握本党派成员发展构成情况，根据其构成特点和人数、社会覆盖面、影响力等具体因素综合考量，对党派领导班子成员构成作出相应的调整，从而更好地密切联系群众，体现党派界别特色。

2、优化参政党组织成员吸纳效能。一是建议针对社区和新兴阶层、群体等，适当拓展各民主党派成员吸纳、联系范围。通过参政党这一较为先进的组织体系，对相关社会成员实现组织化、制度化的教育引导和行为约束，将其纳入有序政治参与渠道，增强参政党组织的群众基础、组织活力和生命力。二是加强参政党组织、成员与其所联系对象之间的联系，充分发挥参政党推动社会整合的作用。参政党可结合所在地域优势和行业界别优势，与指定片区内或界别范围内指定的部分单位、群体建立联系，增加与所联系的群体和群众定期、不定期开展会议座谈和走访交流的次数，形成常态化、常效化的沟通联系机制;积极开展各类活动强化沟通联系，畅通意见表达渠道。三是创新参政党组织成员吸纳方式。参政党要通过自身政党影响力、政治参与优势和政党整合力等，强化其对各类新经济组织和新社会组织的联系引导和接纳，给予相应比例的代表人数名额，吸纳相关组织领导、代表性人物加入民主党派，建立挂钩、对口联系制度，扩大社会主义民主政治参与，从而巩固执政党的执政基础。完善民主党派对“两新组织”进行组织吸纳的相应制度机制，可以考虑按照“两新组织”正式成员的人数和地方组织的数量，以一定的人数比例进行吸纳。

（三）优化政黨协商形式

1、完善政党协商规定。一是除对中央层级政党协商给予明确规定外，也应对政党协商在地方实施所涉及的重要方面和参照依据作出进一步明确和细化，使政党协商在地方有规可循，也为地方制订相应的实施意见提供规范和指导。二是除对中国共产党同民主党派间的政党协商进行规定和调整外，同时应对各民主党派间的党际协商作出进一步的指导、规范和调整。各参政党作为政党协商的重要主体，理应享有相互间协商的基本权利。各参政党应团结一心，围绕党委政府的中心工作，围绕服务人民群众，围绕实现中华民族伟大复兴，充分地开展协商，使政党协商充分发挥和体现习近平总书记强调的党内和党外两个方面相互促进，增进“双轮驱动，互动互促、协力共进，取得1+1>2的效果”[10]。三是对市（地、州、盟）以下行政区域政党领导机关的各级各类政党组织，包括政党基层组织，以及各政党成员间开展政党协商进一步明确。

2、优化政党协商内容。“就党和国家重要方针政策、事关全局的重大问题进行协商”，其中的“重要方针”和“重大问题”表述十分笼统，在具体操作中难以据此加以区分、衡量和把握，可能导致一些应当协商的问题没有得到协商，而一些不必协商的事项又占用和浪费了协商资源和时间，影响协商效能和实效。建议对“重要方针”和“重大问题”等相关表述的具体界定、范围、类型、内容等方面，进一步作出明确、细化、可操作性较强的规定，从而增强政党协商的规范性和实效性。

3、优化政党协商的频次和渠道。建议适应经济社会发展的客观需要，尤其在地方，适当适时增加政党协商的频次，并进一步完善开放灵活的，针对突发、临时或实时的需求而开展政党协商的相关规定。

4、突出政治站位，加强试点推广。进一步提高政党协商的政治站位，加强中国共产党对政党协商的领导，彰显政党协商的重要地位。加强试点推广，逐步完善政党协商相关制度机制。一是应从业务和党建两方面共同推动政党协商深化，形成以党建增进民主、促进协商、强化实效的局面。把政党协商的制度化、规范化、程序化建设纳入党建工作内容进行考核，充分发挥中国共产党对政党协商的引领、推动和督促作用。二是建立完善政党协商的考核评价机制。根据各民主党派确定的政党协商情况，定期、不定期抽查所涉单位的协商办理情况，通过对政党协商工作的考核评估和结果运用，推动政党协商监督激励制度化。相关单位应保留政党协商相关资料存档备查，如民主党派签署发送的原始函件，协商对象及其他所涉单位的书面回应、处理意见，协商提出方及涉事各方的回馈意见、满意度征询、评价等原始文件。

政党协商常涉及重要人事安排、重要方针政策、重大问题，故各党政部门必须坚持审慎原则，遵循循序渐进、稳步推进的原则推进政党协商规范化制度化，在探索创新的同时建议对相关做法和实践创新采取在较低层级先进行小范围试点，及时根据实施情况作出调整优化，成功成熟后，再逐步推广，以避免出现因畏惧担责而消极实施，或实施不当造成不良影响的情况。