《民法典》时代老年人监护监督的行政介入研究

摘      要：《中华人民共和国民法典》第三十六条确立了“私人监督为主、社会组织参与和行政机关兜底”的监护监督体系。实践中，我国监护监督制度仍存在结构失衡与行政介入模糊的问题。作为国家与社会界分的标准，辅助性原则可以在理论上解释行政机关在公共服务中的职能定位问题，促进“私法自治与国家干预的动态平衡”。基于辅助性原则的视角，老年人监护监督的行政介入应在完善监护监督制度的基础上，注重民行衔接机制完善与具体个案分析适用，促进监护人积极履行监护职责。

关  键  词：《民法典》;老年人监护;行政监督;辅助性原则

中图分类号：D925.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）04-0102-10

收稿日期：2022-01-25

作者简介：庞鹏，重庆大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系国家社科基金重点项目“中国老龄社会‘三位一体’治理体系建构研究”的阶段性成果，项目编号：20ARK004;中央高校基本科研业务费项目“成渝地区政府间行政协议的缔结权研究”的阶段性成果，项目编号：NO.2020CDSKXYFX009。

作为人类年龄结构的动态变化过程，人口老龄化来源于社会文明进步生成的死亡率下降和生活方式变迁导致的低生育率，造成了“高龄老人”“空巢老人”和“失独老人”一系列相关问题。实践中，老年人部分或者完全丧失行为能力时，可能无法有效控制监护人的行为，其监护人容易侵害老年人的合法权益。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三十六条确立了“私人监督为主、社会组织参与和行政机关兜底”的监护监督体系①，但是无法从根本上解決“及时发现与有效保障”被监护人权益的问题。《民法典》的实施并不意味着立法任务的终结，相关制度仍然需要根据社会发展不断完善。为此，本文基于老年人监护呈现出的新特点、新问题，探讨了《民法典》时代老年人监护监督的制度需求。同时，结合辅助性原则，也对老年人监护监督中行政机关的职责内容、行为方式、民行衔接机制等进行分析②。

一、老年人监护监督与行政介入的规范分析

（一）作为监护监督制度的肇始与行政介入的依据

民法中，监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益。而监护监督制度旨在“防止监护人利用其强势地位，侵害被监护人的合法权益”。[1]如《德国民法典》第1799条规定了监护监督人的基本义务和权利：一是必须注意监护人是否合乎义务地执行监护;二是必须不迟延地向家庭法院报告监护人的义务违反及家庭法院有权干预的一切情形;第1809条、第1810条、第1812条等还规定，监护人的特定行为需要获得监护监督人的批准。[2]我国《民法典》第三十六条是针对监护人实施“损害被监护人身心健康与合法权益、怠于履行监护职责等情形”的监督措施，体现了对于监护人行为进行监督的立法目的。正如表1所示，《民法典》确立了“以近亲属为代表的私主体、包括村（居）委会和老年人组织在内的社会组织以及以民政局为代表的公力主体”的三级监护监督主体。老年人监护属于民事主体意思自治范畴，监护事务的处理应最大限度地尊重老年人意愿。“在自治与平等和正义的对决中，自治需要让位于平等、正义这两种更高位阶的法律价值”。[3]为避免其他监督主体缺位造成被监护人损害扩大，《民法典》也确立了民政部门作为监护监督行为主体的兜底规定，即民政部门发现监护人履职不当、严重损害被监护人利益的，具有向法院申请撤销监护人资格的义务。履职过程中，民政部门应充分发挥行政权力的能动性，对于被监护人损害的判定、是否申请撤销、申请撤销的时间进行综合判定。可见，《民法典》第三十六条初步确立了监督主体、监督类型、监督方式等内容。同时，为“防止绝对自由将带来社会秩序紊乱、促进老年人监护从形式平等走向实质平等”，该条款也提出了以民政部门为核心的“老年人监护监督的行政介入”机制。

（二）监护监督制度的结构失衡

⒈多元监督主体容易导致权责交叉。《民法典》第三十六条确立的多元监督主体客观上容易导致职能模糊和权责交叉。实践中，如果老年人具有一定的财产，监督人可能为了获取财产而争夺监护权;如果没有财产，监督人则可能因为缺乏利益激励与责任负担而消极怠工①。同时，民政部门申请监护人资格变更的案件也相对较少。笔者通过裁判文书网以“老年人监护”为关键词进行案例检索，仅有柳州市社会福利院作为社会组织“申请作为无民事行为能力人指定监护人”②。

⒉监督范围有限难以防止损害扩大。《民法典》规定的监督情形仅限于出现“严重损害”的特殊情况介入，而对于“较轻微”或“一般损害”的常态情况则未规定具体监督措施。事实上，如果被监护人出现“严重损害”的情况，即使监督人申请撤销资格也难以弥补损害。对于意定监护而言，“其他依法具有监护资格的人”的规定难以涵盖意定监护监督人;意定监护协议生效后，若被监护人的合法权益被侵犯，缺少切实有效的监督措施和能够有效行使监督权的人。[4]

⒊事后监督方式单一难以及时发现损害。《民法典》将“发生严重损害等情形”作为“申请撤销监护资格”的必要条件，体现了监护监督的事后救济性。作为一种兼具惩戒性与保障性的监督形式，监督人申请撤销监护资格不仅无法防止损害结果的扩大化，而且难以及时发现监护人履职不当的情形。现实中，若被监护人的自然亲权人侵犯其权益，也不应直接通过司法裁判轻易剥夺其监护权，而是应尽可能通过监护权监督来保障被监护人的合法权益，避免由于撤销监护资格而使被监护人生存陷于困难的境地。

⒋监督主体责任虚置难以保证监护实效。目前，我国尚无关于老年人监护状况的专门研究和权威报告③。这不仅暴露出我国监护监督制度结构失衡现状，也凸显了行政介入模糊的现实窘境。基于我国监护制度的“重家庭责任、轻国家责任，重亲属监护、轻社会监护，重私力自治、轻公力干预”的立法理念，[5]《民法典》监护功能的实现主要依赖于私权自治下的亲情关系和道德舆论功能，对于监督主体的责任规定则处于虚置状态，这也使得相关主体容易将监护监督视为一种“可为”“可不为”的个体权利选择，而非基于法定情形“必须为”的应然责任。

二、《民法典》时代老年人监护监督行政介入的法律证成

（一）老年人监护监督国家义务的宪法溯源

首先，老年人监护监督国家义务体现了人权视野中对于弱者生存权的保障。英国早期启蒙思想家霍布斯认为，建立主权者的统治乃是为了寻求和平，因此统治者的最高义务就是增进人民的安全和福利。[6]作为自然法思想的重要内容，人权观念吸纳了自然法中的自由、平等、正义等思想，注重对于生存权的保障。《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。现代社会老年人的“弱势”特征除了年龄增长带来的疾病困扰外，还包括由于认识能力与行为能力下降而导致的融入智能社会困难、遭受意外伤害与电信诈骗等问题。为此，有学者认为，通过国家权力借助国家义务去保障弱者法律上的权利，国家义务是弱者权利实现的直接保障。[7]基于保障弱者的法理逻辑，国家对老年人的权利保障也使得老年人由“社会意义上的弱者”转变为“法律意义上的弱者”。国家的保障方式并非居高临下的权力施舍，而是基于促进实然层面人人平等的应然帮扶。从具体的赡养扶养关系类型上看，立法并不遵照对等逻辑来创设义务，而是针对老年人身心趋于脆弱的实然状况通过法律赋权改善其不利处境，最终达至捍卫老年人生存发展权的社会公正目标。其次，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十三条第三款有关“国家尊重和保障人权”的规定体现了立宪主义传统中的国家权力和人权之间的逻辑关系，即公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力。[8]从宪法文本规范看，国家义务源于“权利—义务”的概念推定。“每个权利相当于每个义务。这种意义上的‘权利’不过就是义务的关联”。[9]基本权利与国家义务是直接对应的：基本权利决定了国家义务履行的内容和方式，而国家义务则决定了基本权利的实现程度。基本权利的国家积极义务，包括立法上通过制定《民法典》《老年人权益保障法》等法律法规促进实质上“法律面前人人平等”;司法上基于相关人申请监护人资格撤销与指定的公正裁决;行政上对于养老机构的许可与处罚以及监护人的指定等。再次，在规范分析路径下，国家义务可以分为尊重义务和保障义务，且遵守积极义务/消极义务二分法。[10]作为我国基本权利的概念性条款，尊重与保障的差异与并置能够推演出“国家”这一拟制主体的双重义务。一方面，尊重强调了国家对于老年人生命权、人身自由权、财产权等权利的谦抑态度。如《宪法》第四十九条规定：“禁止虐待老人”，旨在通过其他法律的实施，形成“老年人—监护人—监护监督人”的监护主体结构轴线，为国家义务奠定了宪法基础;另一方面，保障要求國家通过积极行为，创造一系列条件满足老年人权利和利益诉求。相对于尊重义务而言，国家保障老年人生存权对应的是国家有给付物质帮助或提供帮助的义务。《宪法》第四十五条将“年老”与“疾病”、“丧失劳动能力”一同成为国家履行义务的法定情形。“年老”主要表现为国家为老年人提供的社会保障义务，包括养老保险和医疗保险、社会救助等行政给付义务。同时，国家为“年老”公民提供物质帮助“是根据社会经济发展水平”确立的一种渐进责任，这与《宪法》第四十九条确立的“家庭责任绝对性”具有较大的差异。[11]

（二）基于国家义务的行政介入法律推定

老年人权利保障和监护监督的国家义务不是泛化、空洞的理论扩张，而是基于现代行政发展实践逻辑的经验总结与法律推定。18世纪中叶，亚当·斯密将政府职能分为三种：保护本国社会安全，保护人民不使社会中的任何人受到其他人的欺侮或压迫，建立和维持某些公共机关和公共工程。[12]随着现代行政的发展，政府职能不再局限于国防、外交和警察等秩序职能的发挥，而是扩张到教育、医疗、就业、养老等各个方面。行政权力的扩张使得行政成为国家“实现人民福祉和社会公共利益”的重要方式。行政机关通过组织性、管理性、助成性行动对老年人监护监督的相关事宜制定规范或作出处置。因此，老年人监护监督并非完全属于民事主体私权自治的范畴，还是行政机关履行国家义务和公共服务职能的重要场域。

“行政法从控制和权利转向功能和效率，以有效发挥行政裁量权的自身能动性和促进社会发展的积极功能，这已成为时代的必然”。[13]因此，多数国家十分重视监护监督的行政介入，如日本的监护登记是由法务大臣指定的法务局或地方法务局，根据当事人的委托或申请，对于监护合同、解除任意监护合同内容、监护人情况等事项进行记录;德国的监护监督人不仅包括具有资质的社团或者社会组织，也包括官方机构。同时，监护监督的行政介入亦得到了我国学者的支持。杨立新认为：“监护监督机构由两个层次构成，一是被监护人的所在单位、居民委员会、村民委员会为监护监督机构，对于监护人履行监护职责的状况进行监督;二是行政监护监督机构，由各级政府的民政主管部门作为国家的监护监督机构，行使监护监督的行政权力，负责监督监护人的监护行为，保护被监护人的合法权益”。[14]

从现行法律框架来看，我国老年人监护监督的行政介入包括以下几个方面：⑴行政指导职责。根据《老年人权益保障法》第十条规定，行政机关应对积极履行监护职责的监护人进行表彰或奖励;《老年人权益保障法》第八条和第七十六条规定，行政机关要对老年人监护政策和法律知识进行宣传，提升监护人尊老、敬老的思想认识。⑵行政处罚职责。《老年人权益保障法》第七十六条规定的监护人履职不当行为、第七十七条规定的侵犯老年人财物行为构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚，这里的行政机关包括民政部门和公安部门。⑶行政许可职责。行政许可主要体现在行政机关对于养老机构设立的许可，公益性养老机构和经营性养老机构的设立应向行政机关办理登记，这里的行政机关包括民政部门和市场监督管理部门。⑷行政检查职责，即行政机关可以要求相关监护人定期进行监护情况汇报，包括对于了解日常监护信息、搜集违法证据，等等。

三、辅助性原则视角下老年人监护监督行政介入的理论分析

（一）关于辅助性原则的内涵

目前，关于老年人监护监督的“多方合作论”“私权救济论”“立法建构论”①的理论并非基于行政机关的视角来审视和解释公权力介入民事领域的问题，这显然不利于行政机关在履职过程中对民事法律规则的理解和适用，也不利于未来相关行政机制的完善与政府责任的落实。辅助性原则是指为保证国家介入的正当性，对于个人或社会不能从事的经济活动领域，国家予以介入的原则。二战后，国家辅助主义在公法领域逐渐流行，其强调的个人责任的优先地位为私营经济发展提供了理论基础。德国行政法学家福斯多夫在“生存照顾理论”的基础上提出了现代辅助性理论，认为行政权力在建立此服务关系时，采用公法或私法的形式，要按照事项的性质来确定，不限于公法的方式，但是却要依赖公法来确保人民的分享权。[15]辅助性原则的内涵可以概括为三个方面：一是“自我负责—辅助义务”的国家介入准则，即辅助性原则的基础是首先强调个人自由和理性，个人使命是通过个人的主动行为、个人的责任和社会自律途径实现的。老年人监护监督中，辅助性原则意味着其他具有监护资格的监护人、社会组织在采取监护措施方面的优先性，只有在私权监督人无力独立承担责任，国家才有辅助义务。二是国家义务不能替代个人义务。辅助性原则并非要求国家介入代替私人义务，而是强调国家义务承担与私人自治的合理责任分担。“通过辅助性原则明确国家承担照护的辅助性责任，避免因政策易动造成国家责任的脱离;在任务实现程度上，辅助性原则提供由弱到强的任务光谱。辅助性原则追求的是任务实现，而不是保障任务执行的完美性和有效性”。[16]三是遵循国家义务的管辖规定，即下一级政府无力承担时则由上级政府再介入。辅助性原则最初运用于西方处理央地关系方面，在保障地方自治和处理公共事务中发挥了一定作用。如德国政府通过《长期照护质量确保法》的实施，解决了单纯依靠较低科层的长期照护机构所无法解决的照护质量问题，实则是职能的转变。[17]此外，德国还设立了地区监护机关的监督权，根据《德国民法典》规定，有偿执行监护的人必须每年向其所在地或者住所地的辖区照管机关汇报其具体监护事项。通过这种方式，地区监护机关对意定监护人进行直接监督。

（二）辅助性原则与老年人监护监督中行政介入的理论契合

⒈特征的相似性。根据《民法典》规定，老年人监护监督主体包括基于亲情关系的法定监督人、基于公益性或专业性特征的社会监督人和基于公共属性的行政监督人。作为救济性监督，行政机关处于老年人监护监督主体“有关个人或者组织”的顺位末端。实践中，虽然行政机关对于老年人监护监督负有责任，但是其介入应坚持老年人意思自治优先和社会组织次之介入的原则，这与辅助性原则“自我负责—辅助义务”的特征相似。

⒉适用的必要性，即老年人监护监督的行政介入需要引入辅助性原则。《德国民法典》确立的照护措施，是以权利侵害最小化的方式最大化地满足障碍者的保护需求，显示了公权力的立法和司法在行使时确保自治与他治的平衡。[18]行政介入如何以“权利侵害最小化”的方式導入，需要辅助性原则来解释。辅助性原则可以为家庭、社会和国家的权属分配提供动态分析框架，家庭内部主体的权利需求、公权与私权的界限、司法与行政的分工等均以辅助性原则为基础。行政机关对于监护人是否存在侵害“被监护人财产权利和身心健康的行为”不应“置之不理”，而应充分发挥行政主体“组织、协调、指导、督促”的职能，进行信息搜集、初步判定和应急保障，等等。

⒊效果的相融性，即辅助性原则与老年人监护监督中行政介入的适应性。首先，行政介入应尊重民事主体意思自治。人类的感知、判断、行为活动都应以自我决定的方式表现。通常情况下，民事主体对于监护人决定、监护事务履行享有自我决定权。老年人监护人和监督人应充分利用被监护老年人的剩余能力，选择较少侵犯其自主决定权的监护措施。其次，行政介入不能取代亲权监督和司法监督。“司法的过程不只是单一的依法办事，还要考虑如何恢复、修复被破坏了的家庭伦理关系，通过司法裁判传递新型家庭观、权利责任观、文明观等”。[19]家庭照护遭遇有效性危机时的政策安排是行政与司法介入。在职能分工上，亲权监督、司法介入为常规性监督，行政监督为非常规监督，行政机关要与亲权监督、司法机关密切配合，协调发挥作用。同时，行政介入的目标不是追求老年人监护全过程的“完美无缺”，而是督促监护人积极履行监护职责。再次，行政介入应注重不同层级行政机关职责配置。老年人监护监督中的行政介入不仅要避免“事权纵向划分的同质化”现象，还要对政府与部门、部门上下级行政机关的权、能、责进行合理配置。

四、《民法典》时代老年人监护监督行政介入的完善建议

（一）行政介入应以监护监督制度的完善为基础

一是确立监护监督的必要性原则。老年人监护监督旨在促进监护人积极履职，有效保障老年人权益。为防止监护权滥用，提高监督主体的监督意识，立法应将监护监督作为重要制度予以补充，在法定监护和意定监护中确立监督人制度。法定监护人确立后，其他具有监护资格的个人或组织，依法应当成为监护监督人。意定监护协议要开始实施，必须以选定监护监督人为必要条件。为保障意定监护协议的落实，监护人与被监护人签订监护协议后，还应与监督人签订监护监督协议。此外，“有关部门指定监护人的，应同时指定监护监督人”。[20]二是明确监护监督主体。通过借鉴国外成熟的立法范例，可以建立监护监督人与监护监督机关相结合的监督机制。老年人监护监督主体包括两个部分：⑴监护监督人，主要来源于《民法典》第二十八条、第三十一条、第三十六条规定的监护人之外的其他依法具有监护资格的人;对于指定监护则应在监护设立时由监护法庭依法指定或者选任。⑵监护监督机关，既包括作为司法裁判机关的法院，也包括居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织等社会组织、民政部门，等等。监护监督机关要建立以司法监督为主导，行政机关与基层群众自治组织为辅助的监督体系，最大限度保障被监护人的合法权益。三是明确监护监督的具体内容。包括：⑴监督监护人的产生、变更和消灭，监护人缺位时申请重新选任监护人;⑵监督监护人正确履行监护职责，对于监护进行日常督导，审查监护履职情况如医疗单据、财务收支明细等;⑶不当监护行为的发现或知晓，及时发现监护人违反监护义务或监护协议的情况并向相关部门报告;⑷代表被监护人提起相关损害赔偿之诉，对监护人的重大民事行为拥有同意权或批准权。监护监督人发现监护人违反监护职责，侵害被监护人合法权益时，有权向法院提起诉讼，解除监护协议、申请撤销监护人资格以及移送检察机关提起民事公益诉讼等①。

（二）行政介入完善应以强化民行衔接机制为重点

⒈完善行政介入主体的相关规定。首先，民政部门和《民法通则》《民法总则》草案均规定了其在法定情形下担任监护人以及监护指定机关。[21]对此，行政规范应主动对接《民法典》规定，对老年人监护的行政监督主体（机构、人员和编制）、行为方式与效力、责任范围等作出明确规定。在民政部门内部可以设置专门监督机构，负责提供紧急情况救助、监护人资格撤销申请、公益性养老机构和经营性养老机构的日常监督等工作。如杭州市设置“12345”电话咨询、投诉举报，明确各部门的职责及时处理程序。其次，行政介入的事權配置应突出差异性，强化县级与乡镇行政机关权能配置。中央行政机关主要负责宏观政策、法规制定;省级行政机关主要负责本省政策的制定与实施，指导与监督下级政府实施;市级行政机关主要负责监督与指导下级政策实施;县级行政机关为重点履职主体，应强化其“监督、服务与保障”的综合职能;乡镇负责日常走访、资料建档、紧急救助，等等。对此，南昌、杭州、北京等地出台的《居家养老服务条例》对于市、县、乡镇行政机关职责范围作了具体规定。一方面，民政部门要加强对养老服务机构的管理与监督;另一方面，要依据相关法律法规区分民政部门、公安机关、卫生健康等不同机关的监护事项权责范围②。同时，在老年人监护监督中，对于滥用职权、损害老年人权益、不当干预监护人履职等行为造成严重损害后果的行政机关以及相关责任人，应严格追究其法律责任。

⒉完善行政协作与信息共享机制。老年人监护监督不是仅仅依靠某一项目、某一部门或某一社会系统来承担责任，[22]而是需要通过不同机关行政协作与信息共享来促进职能履行与责任共担。首先，加强行政部门之间的协作。公安、民政等行政机关要加强对于亲权监护人、养老机构等主体的强制性和自主性的信息公开、推进监护人共享数据库建设、跨部门的标准制定③。监护监督的实施应“建立健全在信息交换与沟通、资源投入和共享、权力与责任调整、决策咨询与参与、政策实施支援体系与网络建设、政策效果评估等方面的跨部门和跨区域协作的行政统筹机制”。[23]民政部门在指定监护或监护人资格的变更中，要综合考量监护人的人格品质、经济和行为等因素，对有家暴、遗弃、吸毒、赌博型犯罪等经历的人要谨慎列为监护人。其次，增强智能科技在行政监督中的运用。“智能科技公司建立的云数据库，能够为老人提供实时的数据传送和监护，老人佩戴后所有的关于其健康状态的实时数据经过大数据处理、分析后转化为直观化的健康信息，反馈给了监护人”。[24]作为监护监督人的行政机关，可以运用定位系统、电子健康档案、远程健康管理等科技手段对亲权监护人、养老机构等主体进行监督，对于达不到照护标准的监护人，行政机关可以通过指导、规劝的方式促使其提高监护水平，必要时可以提请法院撤销监护权。

⒊完善行政走访机制。《法国民法典》第388条和第416条规定，监护法官与共和国检察官对其辖区内的监护实行一般监督，需要走访或派人走访受保护人以及为之提出受保护请求的人。[25]政府对于不同类型老年人的福利序列、差异化政策制定、监督措施实施都需要以走访为前提。同时，民政部门走访有助于调查研究、有效搜集监护人履职的相关情况。此外，行政机关必要时可以委托居（村）委会履行走访事务，如《杭州市居家养老服务条例》第八条规定，居民委员会、村民委员会应采取上门探视、电话询问等方式，定期探访高龄、独居、特殊困难等居家老年人。根据“委托—代理”原则，居（村）委会未履行受托事项的，应由民政部门承担责任。同时，走访职责是民政部门的一项行政职责，相关工作人员渎职的，应受到行政处分或者考核上给予较低的评价。

（三）行政手段的适用应针对具体个案的特点

⒈针对履职不当行为的类型化介入。具体而言，针对违反注意义务行为，行政主体可以通过提醒、谈话、宣传等方式促进监护人认真履职;针对怠于履职行为，行政主体可以通过教育、规劝等方式促进监护人积极履职。行政主体发现监护人严重侵害被监护人权益的，应及时申请监护人资格变更、强化对被监护人紧急照护等。

⒉针对不同监护对象的行政介入。其一，对于亲权法定监护，行政介入应秉持介入范围的“负面清单”，发现监护人具有严重监护不当的行为，行政机关应申请撤销监护资格以及履行紧急救助义务。其二，对于意定监护人履职不当的，行政主体除了有权督促监护人适当履职之外，还可提起解除监护协议之诉、代位提起违约之诉与损害赔偿之诉。其三，对于养老机构监护的行政介入，应通过事前行政许可、事中行政检查以及事后的行政处罚等方式进行全面监督。

⒊根据老年人行为能力差异确定不同的介入强度。如日本设立了监护、保佐、辅助三个制度;《德国民法典》规定，法官可以根据每个被照管人的具体情况裁定具体的照管范围。未来要着眼于我国老年人监护监督概念的完善，一方面，应将低级监护制度与行为能力脱钩，剪断监护与行为能力的关联;另一方面，应根据老年人的具体辨识能力程度，设立不同层级的照管类型。同时，政府应根据老年人失能失智水平设计不同的照护模式，重点关注失能失智老年人的监护监督问题，加强长期照护制度与服务体系建设。总之，行政介入应秉持“尊重老年人意愿与利益最大化”原则，对于不同的照管对象，设置不同的主体、形式和范围。

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（责任编辑：苗政军）

Research on Administrative Intervention of Elderly Guardianship

and Supervision in the Era of Civil Code

——An Analytical Perspective Based on the Principle of Subsidiarity

Pang Peng

Abstract：Article 36 of the civil code of the people's Republic of China establishes a guardianship and supervision system of “focusing on private supervision，participation of social organizations and disclosure by administrative organs”.In practice， China's guardianship and supervision system still has the problems of structural imbalance and vague administrative intervention.As the basic principle of dividing state and social authority，the auxiliary principle can theoretically explain the function orientation of administrative organs in public services and promote the “dynamic balance between private law autonomy and state intervention”.Based on the perspective of auxiliary principle，the administrative intervention of elderly guardianship and supervision should pay attention to the improvement of the connection mechanism between people and behavior and the application of specific case analysis on the basis of improving the guardianship and supervision system，so as to promote guardians to actively and properly perform their guardianship duties.

Key words：civil code;monitoring of the elderly;administrative supervision;principle of subsidiarity