保障性租赁住房建设对房地产市场有冲击吗

2022-04-27洪建国陶婷陈峰

中国房地产·综合版 2022年2期

洪建国陶婷陈峰

摘要：保障性租赁住房政策的构建和落地需要充分评估其对房地产市场的影响。基于商品住宅“双市场”均衡机制，研究泡沫化和单市场调控下保障性租赁住房建设对“双市场”均衡的影响，为保障性租赁住房政策的落地提供建议。研究表明：短期保障性租赁住房政策会使租赁市场出现“量升价减”，销售市场热度降温;长期当保障性租赁住房的供给量调整到“双市场”均衡下的供给量时，租赁市场和销售市场出现“量价趋稳”，且政策效果因住房需求群体和城市人口规模的不同而有所差异。未来在保障性租赁住房政策实施过程中，应在“以需定供”确定供应结构、落实地方政府责任和健全住房体系方面发力。

关键词：保障性租赁住房;房地产市场;政策效果

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）02-0047-09 收稿日期：2022-01-20

高房价、低保障是导致经济发达城市人居民生水平较低的主要原因（魏铭材，2021）。为解决大中城市新市民、青年人住房困难问题，2021年7月国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），文件指出，要扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足。

为响应政策，2021年7月以来上海、广州、杭州、成都、武汉、济南等16个城市公布了“十四五”时期保障性租赁住房的筹集计划，总规模达363万套（间），数据来源于中指研究院。从各试点城市公布的“十四五”住房规划中可以看出，保障性租赁住房成为未来住房供应中的“重头戏”。然而，如此大规模的保障性租赁住房进入市场是否会对房地产市场产生冲击？保障性租赁住房的建设如何影响房地产市场？

从现有研究来看，关于保障房的供应对房地产市场产生的影响尚未达成共识。一种观点认为保障房的建设会对房地产市场产生影响。如Seow-Eng Ong （2002）通过研究新加坡的住房市场，发现公共住房和私人住房市场之间存在价格互动机制，认为任何影响公共住房市场供应的政策也会影响私人住房市场。茅于轼（2008）认为，大规模建设经济适用住房必然减少商品住房供给，从而助长商品房价格。王先柱（2009）利用简单的供求模型分析了保障房对商品房价格的影响，发现保障房建设的推出不但提供了价格更低的房源，同时也降低了商品房的价格。并且，部分研究发现保障房的影响与保障房的供给水平也存在关系。如Dipasquale （1996）指出，较高的保障房的供给会降低商品房市场的需求，使得在商品房市场中，计划买房的比例相对减少。王永钦（2012）认为提供保障房可以增加住房市场的供给，从而使住房市场均衡价格或租金下降，且住房市场存在最优保障房供给水平，当政府提供保障房的成本越高或原先市场的供给弹性越大时，最优保障房供给水平就应该越低。另一种观点认为保障房对房地产市场的影响有限。巴曙松（2011）表示，我国“市场归市场、保障归保障”的双层住宅格局，仅仅使得有需求的低收入家庭流入保障房市场，对商品住房市场的冲击作用有限。王晓芬（2016）认为，短期来看，保障房的推出不会对当前的地产开发市场造成过大的冲击，长期其对房地产市场供求的影响要看保障房政策的实际执行情况。

研究结论的差异主要在于作用机制不同。部分研究认为，保障房建設通过分流商品房的需求和增加住房的有效供给，导致了房价的下降。如高波（2010）分析了住房保障对房价影响的传导机制，认为住房保障可以通过分流市场中低收入居民对住房的需求，进而对房价过快上涨起到抑制作用，促使房价稳定。也有研究认为保障房建设对商品房供给的挤占效应大于需求的分流效应，导致保障房的供给会进一步推高房价。例如Lee （2007）利用韩国的经验证据，发现公共住房供给与私人住房投资之间存在相互挤出效应。邹旭（2021）认为保障房通过土地资源的竞争性配给挤出了商品住房供应，但在分割的住房市场中无法替代商品住房需求，因此最终导致商品房价格上涨。

保障性租赁住房作为新的住房保障品类，具有保障房的共性，同时也具备自身的特征。研究保障性租赁住房的建设对房地产市场的影响，应在研究保障房的基础上，结合其特点进行分析。第一，保障性租赁住房区别于传统的保障房，其更倾向于发挥市场机制作用。因此，研究保障性租赁住房建设的冲击应考虑房地产市场运行的价格机制和供求机制。第二，保障性租赁住房也区别于传统出租型的保障房（公租房、廉租房），其保障范围进一步扩大。传统出租型的保障房由于总量规模较小，建设区位较偏僻，对房地产市场的冲击较小，已有研究未考虑其对商品房租赁市场的影响。因此，研究保障性租赁住房对房地产市场的冲击也应加入商品房租赁市场进行分析。

基于此，本文利用商品住宅“双市场”均衡机制，在分析商品住宅销售市场与租赁市场均衡发展机制的基础上，研究保障性租赁住房的建设如何对住宅销售市场和租赁市场产生影响，并对保障性租赁住房政策实施效果进行探讨。

1 无保障性租赁住房的“双市场”系统

商品住宅“双市场”均衡机制是学者刚健华（2019）提出的，他将商品住宅销售和租赁市场看作一个系统，研究系统内的互动机制，分析商品住宅销售市场和租赁市场的动态均衡。本文利用“双市场”均衡机制，分析了无保障性租赁住房时，不同市场环境下“双市场”的均衡状态。

1.1 无泡沫、无外生冲击下的商品住宅市场

在无泡沫和外生冲击的情况下，商品住宅销售市场中人们意愿且有能力购买的总需求D包括对应住宅居住属性的刚性需求L和对应住宅的投资品属性的投资需求I两部分。通常来说，刚性需求不易改变，投资需求取决于投资收益。住宅销售市场的总供给为S，销售市场价格P可以反映销售市场的供需关系。

商品住宅租赁市场同样分为供给部分和需求部分。就供给方而言，假设所有进行购房投资者持有的房屋都进行出租（即空置为零），此时，租赁市场的供给S = I。租赁需求方包括两类，一类为没有能力进入住宅销售市场而不得不租房的刚性租赁需求L和有能力购房但愿意租房的应然性租赁需求M。租赁市场价格R反映租赁市场的供求关系。“双市场”系统结构如图1所示。

商品住宅“双市场”均衡机制假设短期内（通常指一年内）系统无外生冲击，即短期内住宅销售市场总供给规模和租赁市场总需求规模不受系统外因素的影响。在住宅销售市场，短期内销售供给S不变，相对刚性，则销售市场的价格波动完全取决于投资需求的大小。而投资需求规模受投资回报率的影响，租售比指标可以作为相对投资回报率水平。因此“双市场”的均衡过程为销售市场的投资需求拉動租赁市场供给的动态均衡过程如图2所示，租售比指标反映了“双市场”的供求关系。

商品住宅“双市场一般均衡”的前提条件为“双市场、双均衡”，即住宅销售市场和住宅租赁市场均达到均衡状态。当“双市场”系统达到一般均衡时，商品住宅销售市场和租赁市场可以通过住宅价格（销售价格和租赁价格）联动，实现供给和需求再平衡。图3为商品住宅销售市场和租赁市场的均衡价格决定。

1.2 泡沫化的商品住宅市场

在泡沫化的市场中，持续的价格上涨预期使系统内产生了新的购房需求ΔK，即除了销售市场上真实的居住需求外，市场中资金充裕方原本的投资需求部分转变为了投机需求ΔK。一方面，由于投机需求只受价格上涨所带来的资本利得的影响，只要投机者资金充裕，不论住宅销售价格多高或租金价格多低，投机者都会选择在销售市场买入商品房且持有。因此销售市场的需求价格弹性减少，需求曲线的斜率会发生变化，销售市场的需求曲线扭转到虚线位置如图4 （a）。另一方面，当住宅销售价格不断上涨，基于价格上涨的预期，租赁市场中资金充足的应然性承租人由租赁市场转向销售市场，购房总需求增大，销售市场的需求曲线进一步向右上方移动，最终形成新的均衡点（Q，P）。

对应的，由于销售市场的投资需求也在减小，租赁市场的流量供给减少;租赁市场应然性承租人的撤出，租赁需求减少。租赁市场的需求和供给同时减少，租赁市场发生萎缩。从图4 （b）可以看到，租赁市场需求曲线向左下方移动，租赁供给曲线向左上方扭转，均衡点移动到（Q，P）。若泡沫化的市场长期持续，租赁市场供应方会持续萎缩，导致租赁市场供给流量不能满足固定的承租需求，最终造成租赁市场的需求方严重高于租赁的供给方，租金价格持续上涨。

在泡沫化的“双市场”系统中，如果没有外生因素对市场进行干预，会导致：销售市场均衡价格提高，且销售市场需求对当期价格刚性;租赁市场短期需求和供给同时萎缩，长期租赁供给无法满足租赁需求，租金价格上涨。

1.3 单市场调控下的商品住宅市场

当前为抑制商品住宅价格的持续上涨，政府采取了一系列控制价格和数量的政策给住房销售市场降温。例如2010年9月出台的“新国五条”和2011年出台的“新国八条”，都要求房价过高、上涨过快的城市限定居民购房套数。一方面，对商品住宅销售市场的调控政策打破了购房投机者对销售价格的普遍看涨预期，因此销售市场投机需求会减小，图5 （a）中表现为销售市场总需求曲线从D位置移动到无泡沫的均衡位置D。另一方面，部分持有住房的投机者受政策影响会选择将住房在销售市场抛售或转而进入租赁市场进行价值投资（将持有住房转为出租），因此，销售市场的供给也会有所增大，总供给曲线由S右移到S。

从租赁市场来看，由于政策调控人为地降低了销售市场总需求，租赁需求会相应变大，同时，受城市化进程的影响，租赁市场的租赁需求进一步膨胀，租赁需求曲线会右移到D位置如图5 （b）所示。租赁供给方面，受政策调控影响销售市场的部分投机需求转变为价值投资形成了租赁市场供给，使租赁供给增大，租赁供给曲线移动到S。由于投机需求所持有住房转出租需要高成本，短期内销售市场单市场调控对租赁市场供给的正向作用可能不能完全对冲租赁需求的增长，总体租赁市场价格会上升。

1.4 无保障性租赁住房的“双市场”系统存在的问题

基于“双市场”均衡机制对不同市场环境的分析，当前泡沫化和单市场调控下的房地产市场存在如下问题：一方面，由于泡沫和单一市场调控的存在，部分购房需求得不到满足转而进入租赁市场，承租方需求持续膨胀，造成租赁市场供给与租赁需求的缺口变大，租赁市场的租金价格上涨。另一方面，租赁供给的不足又迫使城市居民只能通过倾其积蓄（或几代人的积蓄）购房来获取居住权，持续推高销售市场价格。

若长期不对租赁市场采取调控措施，当房地产市场年度平均价格的上涨速率大于全社会普遍资本红利的上涨速率时，大量的投机资本会涌入房地产市场，通过“双市场”均衡机制同时对商品房销售市场和租赁市场产生冲击，最终会造成租赁市场萎缩、销售市场和租赁市场价格“双高”、城市普通居民“买不起，租不到”房子的局面。

2 保障性租赁住房建设对“双市场”系统的影响分析

2.1 保障性租赁住房建设的短期影响分析

保障性租赁住房建设首先对租赁市场产生影响。一方面，保障性租赁住房进入住房租赁市场，增加了租赁市场的供给，可以对冲由于房价泡沫和销售市场单市场调控导致的租赁市场萎缩。另一方面，保障性租赁住房的租金价格要低于市场租金价格，保障性租赁住房投入市场短期会直接导致租赁市场租金价格的下降。同时租赁供给的扩大，使部分因城市化进程等因素产生的租赁需求得到了满足，租赁市场的压力有所缓解，短期内租金价格也相应下降。假设保障性租赁住房的建设量为ΔH，租赁市场供给量扩大ΔH，租赁供给曲线由S平移到虚线处。由于租赁价格的下降，提供租赁供给的投资性购房需求I4a减少，租赁供给曲线对房地产市场价格的敏感程度降低，供给曲线又从虚线位置扭转到新的位置S。与此同时，租赁供给的扩大和租金价格的下降可以满足和吸纳更多的租赁需求，使总租赁需求扩大，租赁需求曲线由D移动到D，如圖6 （b）所示。最终租赁市场新的均衡点为（Q，P）。住房租赁市场总规模扩大，租金价格下降。

基于商品住宅“双市场”均衡机制，保障性租赁住房通过“双市场”系统内价格传导机制对销售市场产生间接影响。当租赁市场的租金价格下降，租售比指标相应变小，也意味着销售市场投资需求的投资回报率出现了萎缩，购房投资需求将大幅减少，造成销售市场总需求减少。短期内当销售市场总供给规模无波动时，需求减少，住宅销售价格下降。销售市场由于投资性购房需求I4a的减少，销售总需求也减少，销售总需求曲线由D扭转到D。当销售市场总供给曲线不变时，新的均衡点为（Q，P）。住房销售市场总规模略有减少，价格有所下降如图6 （a）所示。

2.2 保障性租赁住房建设的长期影响分析

由于保障性租赁住房的建设工作是循序推进的，长期系统外新生租赁需求也是动态变化的，可将二者对“双市场”均衡影响动态过程分为两个阶段：第一阶段，新增保障性租赁住房供给量小于“双市场”均衡时保障性租赁住房的供给量（ΔH≤ΔH，S = I +ΔH* = D）。第二阶段，新增保障性租赁住房供给量大于“双市场”均衡时保障性租赁住房的供给量（ΔH>ΔH）。

在第一阶段，新增保障性租赁住房供给量要小于“双市场”均衡时保障性租赁住房的供给量，租赁市场处于承压状态，仍存在租赁需求未得到满足。为实现住有所居目标，各城市政府根据自身新增租赁需求规模对保障性租赁住房的供给规模进行调整，租赁市场需求与供给之间的缺口逐渐缩小。最终，当新增保障性租赁住房规模恰好能使“双市场”系统达到均衡（即ΔH>ΔH）时，此时系统内的价格水平也达到相对平稳的状态，即住宅租赁市场价格和销售市场价格都趋于平稳。

处于第二阶段时，新增保障性租赁住房供给量大于“双市场”均衡时保障性租赁住房的供给量，租赁市场供大于求，租金价格下降明显。租金价格下降使市场性租赁供给方的投资回报率大幅降低，市场性租赁供给方撤出租赁市场，最终导致租赁市场的“市场性”下降，租赁供给主体积极性下降，租赁市场的价格机制失灵。同时由于投资需求的大幅下降，总购房需求下降，销售市场也将出现萎缩。

3 保障性租赁住房建设影响的差异性分析

3.1 针对不同需求人群影响程度不同

国办发〔2021〕22号文件明确指出，“保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题”。城市新市民、青年人由于新进入劳动力市场，自身财富积累有限，购房难度较大，且由于户籍和收入等原因限制没有申请城市提供的其他保障房的资格，因此只能进入城市住房租赁市场，成为城市固定租赁需求的一部分。保障性租赁住房进入租赁市场后可直接把这部分租赁需求纳入住房保障，对城市新市民、青年人影响显著。此外由于保障性租赁住房会导致租赁市场租金价格的降低，从而也会对租赁市场上非保障性租赁住房的目标需求人群产生影响，使应然性租赁需求和其他固定租赁需求增大，但影响程度小于对新市民、青年人租赁需求的影响如图7所示。

同时，租金价格的下降导致租售比指标降低，保障性租赁住房建设的影响会传导到住房销售市场，影响销售市场中资金充裕方的购房需求，即保障性租赁住房的建设通过价格机制影响销售市场的购房投资需求和投机需求。通常来说，间接影响的作用效果低于直接影响，且影响的反应时间较长。

3.2 针对不同城市影响效果不同

房地产发展“长期看人口”，第七次人口普查数据显示，相比2010年，深圳、广州、成都等15个城市常住人口增量超过200万，广州、郑州、北京等8个城市2020年高等教育毕业生人数也超过20万，而部分城市如厦门、青岛、济南等常住人口增量相比较小，低于200万人。城市间人口规模的差异将从两个方面影响保障性租赁住房建设的政策效果。一方面，常住人口增量大、毕业生人数众多的城市，其新市民、青年人的租赁需求较大从图8 （b）中可以显示。常住人口增量大的城市租赁市场的需求曲线位于更高的位置Dbigb，当同样规模的保障性租赁住房进入房地产市场时，人口增量小的城市租赁市场价格下降得更多。另一方面，人口规模越大的城市，住房供给弹性越低，其房价增速往往越快（Edward L. Glaeser 2006，刘修岩2019），相应的其房价上涨预期也较高，房地产市场的投机需求也更旺盛。人口规模大的城市由于投机需求旺盛，价格对房地产市场的调节作用较弱，其购房需求曲线也就越陡峭，因此短期保障性租赁住房建设引起销售需求曲线的变动对销售市场价格和规模的影响更小如图8 （a）所示。

从城市间的人口差异来看，保障性租赁住房政策对人口规模大的城市影响更小，而对人口规模较小的城市影响更大。

4 结论与政策建议

本文基于商品住宅“双市场”均衡机制，从理论上分析了保障性租赁住房政策对住房市场的影响。分析结果表明大规模的保障性租赁住房进入住房市场会从商品住宅市场价格和商品住宅市场规模两方面对房地产市场产生冲击，具体影响表现为：

短期，保障性租赁住房进入住房市场会使租赁市场“量升价减”，销售市场热度降温。长期，当新增保障性租赁住房的供给量调整到“双市场”均衡下的供给量时，租赁市场和销售市场处于“量价趋稳”的状态。保障性租赁住房政策效果的差异性分析表明，除了对住房需求群体的影响差异外，保障性租赁住房政策效果还受城市人口规模的影响，人口规模小的城市对应的租赁需求较小、房价上涨预期较低，保障性租赁住房政策对其房地产市场的影响也更大。

为确保保障性租赁住房政策平稳落地，对房地产市场运行起到良性效果，在政策实施的过程中应在以下三个方面发力：

第一，“以需定供”原则确定保障性租赁住房供应结构。从保障性租赁住房政策效果分析来看，相比于租赁市场“量升价减”，政策制定者和租赁市场的参与者更希望租金价格回落到一个合理水平后保持稳定，而租赁市场由“量升价减”转变到“量升价稳”的关键在于如何制定和调整新增租赁供给，实现住房市场的动态均衡。利用“以需定供”原则来确定保障性租赁住房供应结构，一方面，各城市可使用宏观统计数据对城市的租赁需求进行科学预测，实现保障性租赁住房供给与新增租赁需求的数量匹配;另一方面，城市政府通过产业、企业的微观数据对租赁需求的区位进行分析，实现保障性租赁住房建设与新增租赁需求的结构匹配，也有助于“产城人融合，人房地联动”的实现。

第二，深刻认识政策影响差异，充分落实地方政府责任。保障性租赁住房建设影响的差异性决定了政策效果的差异性，各地方政府应结合自身城市房地产市场发展状况，对本地区发展保障性租赁住房工作负总责。为确保保障性租赁住房政策精准实施，满足城市新市民、青年人的租赁需求，各城市应首先明确新市民、青年人的准入标准。其次，受城市规模、经济发展状况、财政税收等差异的影响，部分城市保障性租赁住房建设能力有限，建议加强落实土地、财税、金融等方面的支持政策，以保障性租赁住房的发展作为带动，完善住房租赁市场的建设，借助市场力量来解决更多新市民、青年人的租房需求。

第三，重视政策的平衡性，着力健全住房体系。房地产市场是一个系统的整体，通过系统内部的价格机制和供求机制等相互联系、相互影响，仅对单个市场进行的调控政策可能会打破整个市场的均衡。建立完善的住房体系，可以明晰“市场与保障”、“保障与保障”之间的边界，有利于梳理住房市场的内在联系机制，从而促进住房市场各项政策的实施和配合。

参考文献：

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