城镇老旧社区更新改造中公众参与困境及出路

李爱刚 郑林子

摘要：老旧社区更新改造是新时代背景下推进我国城市更新和存量土地开发建设方式转型的重要环节，是促进经济内循环和高质量发展的重要民生工程，同时也是一项复杂的城镇开发建设活动。其直接涉及到社区居民利益关系的调整和平衡，而公众参与是协调和减少老旧社区更新改造过程中产生的矛盾、平衡各方利益、推动老旧社区顺利改造的关键。我国老旧社区更新改造中的公众参与发展演变历程起步晚，参与渠道和方法有限、参与深度不够、参与效果不佳，象征性参与多、实质性参与少。在老旧社区更新改造实践中，公众参与还面临着群体分化与社区居民组织化程度低、参与意愿不强、参与能力薄弱、参与法律法规缺失、参与渠道和方法有限、参与意识薄弱等现实困境。针对存在的困境，提出了促进老旧社区更新改造中公众参与的政策建议。

关键词：老旧社区;更新改造;公众参与;困境与对策

中图分类号：TU984.12 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）02-0073-06 收稿日期：2022-01-05

如何充分提升和促进公众参与老旧社区更新改造的积极性，让居民参与到社区更新改造的全过程中来，从而减少社区更新改造过程中产生的矛盾，平衡各方利益，使老旧社区更新改造成果在更好地满足社区居民需求的同时也能促进资源的有效利用，是研究中国城镇老旧社区更新改造问题时需要回答的一个重要命题。本文尝试阐述中国城镇老旧社区更新改造公众参与现状、困境，并针对性地提出了相应的政策建议。

1 老旧社区更新改造中公众参与的现状

1.1 公众参与发展演变历程起步晚、目前仍处于起步阶段

从公众参与发展演变历程来看，相比于国外的公众参与研究，国内公众参与研究起步相对较晚，“公众参与”概念是在20世纪80年代才引入国内规划界，到21世纪伊始，有关公众参与的研究才逐渐崭露头角。随着城镇化进程加速、存量时代到来，老旧社区更新改造问题越发凸显，公众参与也在老旧社区更新改造过程中愈来愈受到重视。然而，国内老旧社区更新改造过程中的公众参与发展状态目前仍处于起步阶段，参与方式多是以政府和开发商为主导、社区居民被动参与的形式出现，公众参与在老旧社区更新改造中至今仍多以局部范围内的个案方式出现。

1.2 参与渠道和方法有限、参与深度不够

《城乡规划法》中提到的公众参与方式有论证会、听证会、公告、公布、公示、村民会议或村民代表会议，以及其他方式。但在老旧社区更新改造实践中，由于国内公众参与发展状态还处于起步阶段，不管是从公众参与的立法、制度、机构组织，亦或是从具体的运行方法来看，都存在着很大的缺陷，这就使得公众参与除了传统的被动式、象征性参与外，实质性、主动性参与不足，即使社区居民有参与积极性，而现实可参与的渠道和方法却很少，存在着“参与无门”的困境。在公众参与深度上，城市老旧社区更新改造是一个涵盖决策、規划、管理和实施环节的全面动态过程，以往城镇老旧社区更新改造过程中的公众参与，一般只是在规划制定完成之后对结果进行象征性的公示、公告，社区居民更多是被动地接受和了解决策、规划、管理和实施等各个环节，即使参与也无法产生实质性的影响，更谈不上主导决策、规划、管理和实施各个环节。

1.3 公众参与效果不佳

老旧社区目前正处于急需更新改造的时间点上，在经济社会发展处于转型的大背景下， 如何持续推进城镇化高质量发展与有效盘活城镇存量土地这两个问题相互交织在一起，在持续推进城镇化高质量建设过程中，老旧社区存在着居住主体成分复杂、利益差异明显、个体原子化现象突出，这就决定了老旧社区更新改造中居民的参与诉求差异大，在参与过程中首先选择的必然是公共性最强、与自身利益密切的改造项目，如交通等住房配套基础设施，历史文化环境保护、老旧社区加装电梯等改造过程中公众参与的动力自然不足，导致老旧社区更新改造公众参与效果不佳。再者，在以往的城镇开发建设中，“大拆大建”模式居于主导地位，老旧社区规划决策对公众参与的吸纳、引导一直不足。在经济社会转型背景下，“微更新”越来越成为老旧社区更新改造的重要模式。而国内公众参与发展状态正处于起步阶段，使得公众参与老旧社区更新改造的效果很不理想。更新改造的效果基本取决于政府部门的价值取向和主政者的综合素质，往往与社区居民的诉求偏差较大，社区居民自然无法主动地、实质性地参与老旧社区更新改造的各个环节，更无法真正行使监督权利。

1.4 象征性参与多、实质性参与少

随着社会经济的发展社区居民参与治理的权利不断增强，公众参与意识不断增强、参与渠道不断拓宽。老旧社区更新改造中公众参与程度显著提升，越来越多社区居民开始逐渐参与到社区更新改造中来，主动参与调查并反映问题，并在方案设计中参与并影响方案选择。然而，在当前老旧社区更新改造过程中，公众参与仍然以“被动性”“象征性”为主，“主动性”“实质性”参与占比偏低。从老旧社区居民参与决策、规划、管理和实施等各个环节来看，在更新改造之初的规划环节，设计师为了解社区现状而向社区居民采取问卷调查或者座谈会的方式进行初步研究;在规划、设计等前置环节完成之后，将规划实施方案确定后向社区居民公开展示，并由相关行政部门组织专业人士向公众进行设计方案解读、宣传、公告、公示等;在规划的实施阶段，社区居民被行政部门要求对更新改造方案的实施过程进行舆论监督。

2 老旧社区更新改造中公众参与的现实困境及原因分析

2.1 群体分化与社区居民组织化程度低

老旧社区居住条件普遍较差，配套设施相对老旧，居住体验感差。有能力改善居住条件的原户主纷纷搬离，但由于老旧社区往往位于中心城区尤其是老城区，人员密集且流动性大，所以老旧社区房屋所有者即使搬离，往往也会将原来的房子保留下来用于出租。而低廉的租金又吸引着大量中低收入人群入住，导致老旧社区主体层次分化明显。随着老旧社区出租现象越来越多，社区居民的异质性越来越强，住户个性差异化、原子化现象越来越明显。参与社区更新改造的诉求和利益越来越多元复杂和难以协调，使得老旧社区凝聚力和自组织能力越来越弱，群体认同度不断降低，居民参与社区更新改造的内在动力不足。而且，不仅老旧社区内部出现新老住户群体分化现象，老旧社区与周边后开发的新小区之间也存在着居住空间分化与隔离的倾向，二者之间不论是物质层面还是居住主体都存在着较大差异，使得一些地方的老旧社区被隔离和孤立、社区居民身份被歧视。随着老旧社区居民异质化和原子化的程度不断加剧，居民对社区的认同感和归属感不断降低，将居民组织起来实施社区更新改造的难度也越来越大。

2.2 老旧社区公众参与意愿不强、参与能力薄弱

老旧社区的住户通常是经济能力较弱，人口结构老龄化、贫困化、边缘化现象比较突出的群体，公众参与意愿不强、参与能力薄弱。从参与能力来讲，首先，由于老旧社区的居住主体基本以外来流动人口、低收入群体、老年人群、退休产业工人和刚毕业步入社会的青年群体为主，这就决定了老旧社区居民自我管理、自我服务的能力和意识较为薄弱，缺乏日常维护和更新的自我服务能力，老旧社区公共设施功能衰退和环境品质下降的速度随着时间推移呈逐渐加快趋势。与此同时，老旧社区公共設施功能衰退和环境品质的下降反过来又进一步限制了社区居民参与小区邻里活动的能力。再者，受老旧社区居民主体特性的制约，其在更新改造过程中资源获取能力和社会力量动员能力较弱，原住居民大多搬到居住条件较好的社区，其将老旧社区用于出租也只是为了获取低廉的租金收入，在老旧社区更新改造中，尤其是在低公共性项目的更新改造中，需要社区居民自己投入相当的资金，且更新改造过程中居民涉及度越高则需要其投入的资金越多，涉及度低的住户又多不愿参与和投入资金，而租住于老旧社区居民又基本以外来流动人口、低收入者、以退休产业工人为代表的老年人和刚毕业步入社会的青年群体为主，其参与更新改造的意愿不强，即便参与到社区更新改造中来，其获取、整合资源和动员社会力量参与的能力也十分薄弱。此外，城镇老旧社区更新改造专业性较强，要求参与主体具备一定的专业知识和技术作为支撑，如在社区更新改造中的规划环节专业性比较强，参与主体需要具备一定的专业规划技能和知识才能理解规划意图、胜任规划工作，这通常对于居住主体结构分化严重、公众参与能力薄弱的老旧社区是不具备的。加之，居民在参与到社区更新改造的过程中，由于缺乏设计师、工程师等专业人士的指导，导致其对规划和实施方案理解不到位，使得公众在参与社区更新改造时具有盲目性、被动性和象征性。

2.3 公众参与法律法规缺失、参与渠道和方法有限

在城镇更新改造公众参与的相关立法中，《城乡规划法》是为数不多的、从法律法规层面提出公众参与方式的法规文件，但《城乡规划法》只做原则性、建议性和倡导性的规定和指引，因此在实践中仍面临参与方式选择的问题，尤其是公众参与规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等方面缺乏明确规范。当前，在老旧社区更新改造的实践中，公众参与多处于盲目自发状态，几乎没有法律进行指引，相关主体或主政者仅凭一些规范性文件进行操作和实施，这就使得公众参与老旧社区更新改造的立法处于空白状态，相关主体或主政者从程序上虽然是依法操作实施，但其自由量裁空间过大，而居民参与渠道和方法有限，导致不能保障社区居民在决策、规划、管理和实施各个环节过程中的参与权利，从而使得居民真正的诉求被忽略、居民权益得不到保障，最终导致更新改造的成果不能真正满足社区居民的需求，造成更新改造的低效和社会资源的浪费。

3 促进老旧社区更新改造中公众参与的政策建议

3.1 以“党建+”推进社区多主体再组织化与吸纳社区精英参与并举

在我国社区建设历程中，随着行政化色彩逐渐淡化，社区居民的异质化和原子化的程度不断加剧，导致社区群体分化与社区居民组织化程度不断降低，这一现象在老旧社区中格外突出。破解由社区群体分化与社区居民组织化程度低导致老旧社区更新改造中公众参与度低的困境，需要以“党建+”推进社区多主体再组织化。以“党建+”推进社区多主体再组织化建设，就是在社区更新改造过程中，以“党建+”模式为社区多主体再组织化的主轴，构建包含党组织、居委会、物业服务企业和社区居民共同参与的更新改造模式，搭建基层党组织、居委会、物业服务企业和社区居民的对话、协商、沟通、协同、合作、共事等工作机制，使党的基层组织在社区更新改造过程中作为一种社区资源整合与吸纳的主导力量，主动建构社区公共利益，疏通、完善各种利益表达、利益实现的机制和渠道，在有效整合社区居民利益的基础上，成为动员居民、凝聚社区的政治核心，引导社区内的组织和居民参与到社区公共权力的分配中来的，从而提升社区更新改造过程中的组织发育水平。

社区精英是社区中自我意识强烈、行动能力突出，并且比其他社区居民拥有更多的权威性资源（如经济资源、政治资源、社会资源和文化资源等），从而在城市社区中享有绝对权威的人，支持和吸纳社区精英参与老旧社区更新改造，可以作为“党建+”模式推进社区多主体再组织化之外的重要的非政治力量补充，作为社区更新改造的相关者（不一定是因为老旧社区更新改造项目的直接相关者，而是由于更新改造项目和其本人同处于同一小区，并且基于其社区精英身份或特性产生的相关性），其社区行动能力比大多数社区居民较强，社区参与意识强烈，并且掌控有可观的权威性资源，在改造过程中以“党建+”推进社区多主体再组织化的同时，支持和吸纳社区精英参与更新改造，可以充分利用和整合其所拥有的资源，延伸和拓展“党建+”这一带有政治标签所不能整合与吸纳的社区资源（基于其特有的社区社会资本而拥有和掌控的资源），化解老旧社区更新改造过程中的利益冲突，整合社区各方利益，动员社区各方力量，提升社区组织化程度，从而增强老旧社区更新改造的公众参与度。

3.2 推进公众参与立法，完善相关法律法规

当前，除《城乡规划法》从国家法律法规层面对公众参与做了原则性、建议性和倡导性的规定和指引外，很难再看到其他有关公众参与的法律法规。因此，要推进公众参与立法，完善相关法律法规，从国家法律法规层面保障社区居民作为主体直接参与社区更新改造的权利，而不是仅仅由政府部门制定。

在老旧社区更新改造的决策、规划和审批等前置环节，要从法律层面充分保障公众参与的实质性权力，甚至考虑赋予公众对规划的最终决定权，应采取调研、民意征集、宣传、公告、社区居民代表讨论、综合性论证等方式搭建相应的公众参与平台，并就决策结果或规划方案进行社区居民讨论，通过投票等方式支持或反对结果与方案，进而决定规划方案，而不是由各级政府及所属规划管理部门垄断审批权;在更新改造中的实施环节，应充分保障社区居民对方案实施过程进行监督的权利，在改造效果与居民需求出现较大差异时，应保障居民有权向行政部门、法律机关寻求帮助甚至提起诉讼的权利;在公众参与行政规划的信息公开、决策或方案形成阶段，要合理限制政府规划主体行使自主裁量权，从法律步骤和程序上保障社区居民提出意见的途径和渠道，如果公众参与过程中提出的意见被排除，应从法律步骤和程序上进行充分说明并公开理由，以保障公众参与过程中信息的双向互动性，政府规划主体在行使自主裁量权时，其裁量结果是否具有合理性，是否符合社区居民意见，也要从法律步骤和程序上进行充分说明并公开理由;在政府规划主体违反公众参与行政规划而承担的法律责任上，应明确行政规划主体违反公众参与法律法规和行政规划制度时应承担法律责任的范围。

当然，推进公众参与立法，完善相关法律法规，从而推动公众参与形成一个立法体系或制度体系也要兼顾公众参与的具体环境，在国家制定公众参与的法律法规的同时，也要授权地方政府结合各地实际制定操作性强的具体规定。

3.3 增强社区居民的主体意识，培育和提高公众参与意识

社区居民主体意识的强弱和认知水平的高低是影响其在社区更新改造过程中参与积极性高低的关键因素，增强社区居民的主体意识，尤其是社区更新改造中的主体意识会促进其对更新改造活动产生更积极的态度。增强社区居民的主体意识，培育和提高公众参与意识，有助于养成社区居民自觉主动的参与意识和参与能力。培育和提高公众参与意识，要构建多元化的社区更新改造主体意识和公众参与知识宣传体系。政府部门特别是住建部门和宣传部门应多层次、多形式地对居民的社区更新改造主体地位进行宣传，并就公众参与的意义、方式、机制，以及意见协商、诉求表达等方面进行宣传教育，特别是针对老旧社区，宣传公众参与对于促进社区更新改造的重要意义，普及《城乡规划法》等公众参与更新改造的相关法律法规，让社区居民认知规划、理解规划、支持规划和最大限度地参与规划和更新改造，不断增强社区居民自觉主动贯彻居民社区居民建的主动性和自觉性。

3.4 实施社会化更新改造，推动社会力量参与

针对老旧社区居民经济能力较弱，人口结构老龄化、贫困化、边缘化现象比较突出，自我管理與自我服务能力不强、更新改造过程中资源获取能力和社会力量动员能力较弱、更新改造缺乏专业知识和技术支撑的困境，探索实施社会化更新改造，推动社会力量参与老旧社区更新改造。探索城市老旧社区更新改造实施市场化运作方式，从老旧社区更新改造的融资上，以专项维修资金为基础，鼓励社区产权居民直接出资，支持社区产权居民提取住房公积金用于老旧社区更新改造。与此同时，支持符合资质的企业用信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，政府支持企业进行债券融资但不承担融资职能。此外，支持国家政策性银行和其他商业银行，结合各自职能定位和业务范围，在借贷风险可控、商业发展可持续前提下，对实施城镇老旧社区改造的企业和项目提供信贷支持。

在参与主体上，大力支持“政府+企业”的改造模式，引导社会力量参与改造，通过政府采购老旧社区更新改造服务，或以招投标的方式向符合资质的社会企业进行公开招标，吸引各类社会力量参与到社区更新改造的全过程中来，按照谁受益、谁出资原则，改造后将小区公共收益让渡给参与主体。此外，政府要积极引导各社会力量履行社会责任，对于已经立项的老旧社区更新改造项目，政府要积极协调企业事业单位、社会公益组织以公益性帮扶的方式参与老旧社区更新改造，重点协调设计师、工程师等专业性强的技术人员参与更新改造，提供专业技术参与小区相关基础设施设备的改造提升。

3.5 加强老旧社区的社会联结，增强居民社区社会资本

社区“社会联接”强调的是横向的“联”与纵向的“接”之间的互动机制，既强调社区成员之间横向的联系，同时也强调社区内纵向的不同组织之间的“对接”，从而将整个社区成员横纵编织成一张社会网络，在增强社区社会资本的同时增强居民在社区更新改造过程中的参与积极性。加强老旧社区居民的社会联结，在自治能力建设上，社区可以以“社区精英”、社区党组织、物业服务企业和业委会成员为组织骨干，引导社区居民根据兴趣爱好、需求、工作背景等建立起一系列的自治性群众组织，如社区宠物协会、志愿服务队、象棋社、广场舞社团、社区游泳俱乐部、篮球队、乒乓球队、夕阳艺术团等，积极加强社区居民在生活上的互动与连接：在日常社区治理的再“单位化”与“组织化”问题上，将“网格化”管理引入社区并细化，老旧社区可通过建立网格管理和楼宇党支部，或者以楼层、楼栋单元进行微观治理单元划分，以“单位人”为核心建立起与社区居民之间的密切联系，从而增强微观治理单元在社区更新改造过程中的集体行动能力。此外，可以探索搭建社区党支部、业主委员会、物业服务企业、社会公益组织、非营利组织（NPO）与小区居民之间的互动平台，如发掘老旧社区文化资源、在社区内集体举办传统节假日活动、开展社区公共艺术行为、社区跨党支部开展特色主题党日活动，重塑和增强社区“单位”与社区居民之间的新邻里关系，培育居民对社区的归属感和认同感，扭转社区居民异质化、原子化趋势不断加剧的局面，增强居民社区社会资本，从而增强社区公共参与特别是社区更新改造过程中公众参与的积极性。

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作者简介：李爱刚，华中科技大学公共管理学院土地资源管理专业硕士研究生，通讯作者。

郑林子，华中科技大学公共管理学院硕士生导师，博士，副教授。

基金项目：本文为华中科技大学2020年自主创新基金文科青年项目“保障房配建政策对社会融合的影响研究”（编号：5003407070）阶段性成果。