村级财务管理存在的问题与对策研究

胡良平 江西省武宁县社会保险管理中心 胡阳 江西省武宁县人力资源和社会保障局

引言

笔者近年来多次参与新农村建设、一事一议、农田水利建设、大中型水库移民后期扶助、扶贫、农村居民养老保险等涉农资金审计监督工作。为探索农村基层组织财务管理问题，笔者以江西省某县为样本，对相关部门和乡镇村组进行系统调查，掌握该县村级财务管理的现状，了解村民的诉求，并基于此，对村级财务管理进行系统研究。

一、开展调查的基本情况

调查的对象包括财政、农业农村、林业、水利、乡村振兴、人社、民政、教育、卫健、应急等政府部门，也包括街道办、乡镇政府、行政村、村民小组等乡镇村组。调查方法主要采取开座谈会、询问有关人员、填写《匿名问卷调查表》、实地察看等。调查的主要内容有：参与村级财务管理的人员情况、会计账簿设置、资产管理、专项资金管理、工作经费管理、债权债务管理、存款管理、资金拨付办理、报表编制等资金管理与核算，以及财政预算管理一体化对村级财务管理的影响，涉农资金的监管等。

调查后进行统计分析，发现多数乡镇政府对村级财务管理是比较重视的，内控工作是比较严格的，在完善村级财务管理制度、提升财务管理水平等方面取得了一定的成效，主要体现在：村财乡管体制得到落实，村委会设有报账员，资金拨付有审核审批，专项资金与工作经费分开核算，涉农资金在监管平台有公开等。但与农村集体经济组织财务会计法律法规、规章制度、预算管理一体化等财政管理与监督的目标和要求相比还有差距，需要不断完善与改进。

二、村级财务管理存在的主要问题

（一）村级财务管理体制有待完善

（1）分管村级财务的乡镇领导职务不一、且不稳定。各乡镇都实行了“村财乡管”，但乡镇政府分管领导，有的是乡镇长，有的是副乡镇长，有的是副书记、武装部长等领导，分管领导职务不一。少数乡镇政府更换分管领导频繁，没有做到分管领导的职责分工相对稳定，不利于财务管理工作的稳定性，也不利于工作的衔接。

（2）财务人员业务水平不高、岗位配置不齐。一是乡镇机构改革后，职能机构大幅缩减，负责村级会计事务的人员，有的乡镇是由财政经济发展办公室人员担任，有的乡镇是由农业农村办公室人员担任，有的是由其他职能机构人员担任，但都不是专职从事会计工作，他们都有乡村建设、乡村管理、经济发展等大量繁重的工作任务，平时只能利用业余时间来处理村级账务。二是这些人员中少数是会计专业毕业的，多数是专业不对口的，虽然文化程度都比较高，但都缺乏工作经验，财务处理能力都比较低。三是大多数乡镇没有配备出纳人员，有的是由村级会计人员调度资金，不符合内部牵制制度。

（3）政府部门履职有待增强。一是乡镇机构改革后，县财政局内设机构不再担任村级财务收支的审核工作，转由乡镇政府相关职能机构履行审核职责，但乡镇政府没有承接好该职能。二是农业农村局是村级财务管理的业务指导部门，但担任村级财务会计的不都是乡镇农业农村办公室人员，造成主管部门指挥失灵、指导失效；加上县农业农村局对村级财务会计的业务也是一知半解，无法做到高水平指导。三是县政府部门由于机构改革，多个部门的职能有调整，在机构职能调整前的项目资金有的至今未能拨给村组，现部门不理原部门的事，群众意见很大，一定程度上影响了政府公信力。

（二）村集体资产管理有待规范

（1）家底不清产权不明。2018年县农业农村局对全县村集体资产进行了一次大规模的清产核资工作，但没有完全按国家要求查清家底，有的产权仍然不明确，甚至有遗漏，后续的账务处理也不规范，没有做到账实相符。

（2）资产出借出租手续不齐。村集体资产出借出租合同不规范，条款不明，权利义务不对等，有的以费用直接冲抵承包款和租金，有的出借出租收入不入账，导致村集体资金体外循环。

（3）资产处置程序不规范。村集体土地、林地、森林资源、水塘水库、交通道路、房屋建筑物等村级集体资产处置不规范，有的是村主要领导一人作主，没有经过集体讨论，没有征求村民意见，造成个别人侵吞、私分集体资产，有的滋生腐败行为。

（4）专项建设资金结余权属不明确。村民小组一事一议、新农村建设、农业水利专项工程等资金结余及产生的利息，是需要上缴还是由村委会或村民小组留用，目前资金主管部门没有明确的规定，村级账簿上还有较多沉淀资金有清理。

（三）村委会日常开支管理有待加强

（1）村委会零招待与实际不符。为解决村干部大吃大喝问题，国家出台了村级零招待制度，但落不到实处。村委会在征地拆迁、招商引资、防汛抗旱、征兵体检、矛盾调处、村民代表大会等方面会产生餐饮费，且是工作餐标准，乡镇政府考虑到村委会工作实际，通常会容忍变通报销，“零招待”制度的执行处于尴尬境地。

（2）村委会设立食堂没有相关规定。一是村委会能否设置食堂？村干部能否在村委会吃工作餐？二是如能设食堂，开支标准是多少？三是村干部需要交伙食费吗？标准是多少？四是部门单位驻村干部是否要交伙食费？标准是多少？他们在单位领取的驻村伙食补助是否应当全额交给村委会食堂？目前这些问题都没有明确的规定。

（3）采购固定资产等手续有待完善。村委会没有固定的收入来源，工作经费基本上是依赖县级财政预算给予保障。那么，村委会购买固定资产和办公用品、开支印刷费等，是否要履行政府采购手续？按资金来源论，村委会的上述经济活动是使用财政性资金，应当纳入政府采购范围；按采购主体论，村委会属于团体组织，其经济活动如属集中采购目录中或采购超限额标准的货物、工程和服务行为，也应当纳入政府采购范围，但目前并没有这方面的相关规定。

（四）财务公开与民主监督制度有待健全

（1）没有执行好财务公开制度。一是村委会虽有村务公开监督小组，但没有做到公开的时间、公开的内容、公开的程序“三到位”。二是乡镇政府和村委会没有把村民小组的财务纳入公开范围，村民小组也不主动公开财务情况，部分村民对此意见很大、矛盾很深，造成村民小组的很多事务得不到村民的支持，影响了干群、党群关系。

（2）民主理财与监督的水平有待提升。村委会虽有民主理财小组，但成员文化水平不高，法律知识不够，责任意识不强，不具备民主理财与监督的能力，有的以村委会的意见为准，人云亦云，民主监督制度形同虚设，有的又与村委会对着干，没有做到客观公正理财，民主监督的作用大打折扣。

（3）政府主管部门的监管力度不够。一是主管部门通过农户一卡通发放相关补贴，多数高龄村民不会使用手机或电脑查询，有些村民没有手机，不知道补贴到账的信息。又因政府部门发放补贴不通知村委会，村干部也了解不到相关信息，无法向村民解释，造成很多误解。二是村委会将专项工程、补助补贴等按程序上报有关部门，但有关部门不反馈后续办理信息，事情的办理进度、是否报批、批准额度、何时发放等村干部一概不知，对此村干部有意见。三是全县涉农项目资金监管平台对涉农资金的信息公示滞后，乡村干部和村民对此都有意见。四是政府部门和乡镇政府没有履行好审计职责，对村委会和村民小组资金使用情况不审计，甚至放任村干部资金使用，村民对此意见较大。五是乡镇政府没有把村组两级财务公开与民主监督工作纳入年终考评考核范围，没有与村干部工资绩效挂钩，没有与评先评优挂钩。

（五）预算管理一体化建设有待规范

预算管理一体化系统目前全国正在启动，目的是强化预算约束，优化支出流程，该县从2021年9月在全省率先上线。

（1）村级财务预算有待保障。一是专项工程建设资金，从2021年9月起预算级次只列到乡镇，没有列到村组，为专项建设资金挪作他用提供了空间。二是村委会定员3～4人，但由于工作繁重，绝大多数村委会都聘请了定员外人员。定员村干部工资由县财政每月统发，但定员外村干部工资待遇得不到保障。虽然说村委会正常运转的工作经费由县财政预算保障，但实际上做不到。这就造成了现在很多村干部青黄不接，年轻的村民宁愿外出务工，也不愿回村当干部，村干部队伍建设遇到瓶颈。

（2）专项资金拨付手续有待改善。一是专项工程建设资金的审核职责原来是由乡镇财政所担任，现在是由乡镇财政经济发展办公室还是由农业农村办公室履行审核职责，各乡镇做法不统一。二是有的专项工程款报销时，缺少工程结算单、验收单等佐证性附件；有的没经村民理事会盖章，有的没经乡镇内设机构审核，报销手续不完备；有的施工方为了及时得到资金，工程未完工先办验收手续。三是新的财政支付系统使用后，专项工程建设资金不再拨付给村委会，而是由乡镇财政经济发展办公室直接拨付给施工方，从而出现发票、合同、收款单位不一致，资金使用产生了一些混乱，会计账务处理也有困难。四是资金调度的核准，按预算管理一体化制度规定是用UK启动软件、多重审核（业务经办、会计、财务主管、部门主管）、两个签章（财务主管名章、财务专用章），但实际上很多乡镇（包括县级部门与单位）是由出纳或会计一人代办（特别是人少的单位），且支付命令一经发出，资金立刻到账，资金的安全性有极大的隐患。

（3）财务人员电脑操作水平有待提升。乡镇（包括县直部门与单位）财务人员的预算管理一体化系统操作水平亟待提高。一是年龄稍大的财务人员使用电脑有困难。二是少数财务人员对各种功能模块不熟悉，操作软件管理系统有困难。三是少数财务人员不知道数据信息归类，造成信息录入错误。四是少数财务人员对预算管理一体化重要意义认识不足，认为增加了工作量，对该项工作有抵触情绪。

三、加强村级财务管理的对策

（一）完善村级财务管理体制

（1）乡镇政府分管领导相对固定。乡镇政府领导分工相对固定，有利于财务管理工作保持一贯性和稳定性，有利于乡镇机构改革、财政预算制度改革等工作。

（2）配强配齐财务人员。一是会计人员应由会计专业毕业生担任，从而提高会计核算水平；若无合适人选，可以选调、遴派，也可以招聘编外人员。二是配备出纳人员，避免会计人员调度资金，完善资金调度手续，确保资金安全。

（3）政府主管部门履行好各自职责。一是县财政部门依法监督村级财务收支活动，规范村集体资产管理行为。二是乡镇政府财政经济发展办公室具体做好村级预算管理，政府采购，资产管理，财政性资金使用管理与监督等工作。三是县农业农村局履行好村级财务管理的业务指导工作，提高财务人员的业务水平。四是县财政和农业农村部门联合编印《村级财务管理文件汇编》，供乡镇政府和村级财务管理人员学习，规范财务管理规程。五是县级政府部门机构改革后，要做好项目资金拨付的衔接工作。六是审计监察部门对村级资金收支活动，集体资产处置等加强审计与监察。

（二）建立健全村级财务管理制度

（1）完善内部控制制度。一是完善村级财务管理制度，如内部牵制制度，授权审批制度，单据控制制度，往来款项管理制度，财产保护制度，会计档案保管制度，财务公开与民主理财制度等。二是建立健全专项工程建设资金管理制度，土地征收管理制度，“一事一议”筹资筹劳制度，村干部经济责任审计制度等。

（2）强化日常财务收支监管。一是严格履行村财乡管，由乡镇政府统一预算管理，资金调度，集中做账。二是做好“把五关、具四名、盖三章”。“把五关”是村民（党员）代表议事关、村民理财小组监督关、支书（主任）审定关、乡镇分管领导审批关、县乡两级政府审计关；“具四名”是经办人签名、村干部审核签名、支书审定签名、乡镇分管领导审批签名；“盖三章”是村民主理财小组盖监督审核章、乡镇财经办盖报账专用章，调度资金盖财务印鉴章。

（3）明确日常收支的财经纪律。财政部门建立健全以下制度，明确财经纪律：一是建立健全“村级招待费管理制度”，实行“分类管理、总额控制、限额报销”。对乡镇政府、上级部门等工作人员下村指导、村与村横向联系、村干部私人接待等费用，一律不得报销，实行“零招待”；对村委会召开的村民代表大会、防汛抗旱、征兵体检、兴办公益事业等招待费，财政部门明确报销标准，实行全年总额控制。二是建立健全“村委会食堂监管制度”，明确村委会食堂伙食标准，用膳交费标准；明确部门单位驻村干部在单位领取的驻村伙食补助全额补偿村委会食堂。三是建立健全“村级资金政府采购制度”，明确村委会购买固定资产、办公用品、支付印刷费等大额货物、服务的支出，纳入财政性资金集中采购范围。

（三）加强村集体资产管理

（1）认定村集体资产的权属。一是在2018年清产核资工作的基础上，再次对村集体资产确权，对权属有争议的资产要进行界定；对有账无实的资产要按规定核销。二是已明晰资产权属的，要产权登记，使其合法化；无须产权登记的，要入会计账簿，做到账实相符。三是用科学的计价方法确定资产价值，使资产能可靠计量。

（2）完善村集体资产管理措施。一是建立健全资产出借出租制度，对于价值较高、使用期长的资产出借出租要经集体讨论，明确资产收益的归属。二是规范资产处置程序，对重要的资产，在处置前，要报乡镇政府相关机构批准；对一般资产的处置，要经村委会集体讨论，不能个别人拍板，防止集体资产被侵吞、私分。三是把资产管理列入村干部离任审计范围，筑好集体资产的防护墙。

（3）厘清专项资金结余权属。县财政部门对全县村级专项工程建设沉淀资金进行全面清理，根据财政规定，确定资金结余权属，该上缴的上缴，该留用的留用；对使用财政性资金形成的资产，列入村集体资产管理范围。

（四）健全财务公开与监督制度

（1）加大村级财务公开力度。实行村级财务公开，是民主政治建设的重要内涵，是改善党群干群关系的重要途径。一是将村委会和村民小组财务活动定期、详细告示，重点是集体财产物资、往来款项、利益分派、专项资金筹措和使用等。二是公开前由村民主理财小组对公开的财产、往来款项、收支情况等做必要核实。三是对在财务公开期间群众反映的问题要及时处理，不能避重就轻，更不能置之不理。

（2）健全村委会民主理财制度。一是村主要干部的亲属不得加入民主理财小组，保持民主理财小组的独立性。二是民主理财小组要制定章程，按期召集成员议事，独立发表意见建议，形成一致决议。三是小组成员有权参与拟定年度财务计划，参与重大经济活动决策，有权查阅财务账目，对不合理开支有否决权。四是民村对村集体账目有质疑的，有权要求有关当事人作出说明，有权向相关部门反映村级财务管理状况；同时，村干部要及时回应村民的关切。

（3）政府部门加强监管力度。一是财政、农业农村、水利、林业、卫健、民政、应急、教体、人社等部门通过农户一卡通发放相关补贴，要把详细清单及时告知村委会，村干部可以更好地宣传国家政策，解答村民的问题。二是各部门对村委会上报的专项工程、补助补贴等办理进度、批准额度、补助时间等及时告知村委会，让村干部做到心中有数。三是各部门的涉农资金使用、发放情况及时上传县级涉农项目资金监管平台公示，接受群众的监督。四是各部门和乡镇政府及时对资金收支情况进行审计，对违规行为及时纠正或处理。五是乡镇政府把村组两级财务公开与民主监督工作纳入年终考评范围，与村干部绩效待遇挂钩，与集体和个人的评先评优挂钩。

（4）强化村级财务的审计与监察。一是县乡两级政府应建立健全村级财务委托中介审计制度，明确审计范围、审计程序等。二是建立健全村级财务专项审计制度，对集体土地征收、资产的征用、一事一议资金、专项工程资金、社会求助与捐赠的物资或资金等实行专项审计。三是开展村级财务常态化审计，审计重点是集体资产管理、财务收支、村办企业上缴、集体投资收益、集体债权债务等。四是将审计结果实时公开，对在审计中查出的违规问题，要依规依纪及时处理；情节严重的，要移送司法机关处理。

（五）加快预算管理一体化建设

（1）村级基层组织财政预算有保障。一是细化村级专项工程建设资金预算级次，明确工程建设对象与范围。二是村委会正常运转的工作经费由财政预算保障，让村干部专心做好基层工作。

（2）完善专项资金拨付手续。一是明确专项工程建设资金的审核职责由乡镇财政经济发展办公室履行。二是规范专项工程款报销手续，包括报销发票，附件种类，村民理事会盖章，相关人员履行审核、审批签字等。三是乡镇级资金拨付与资金预算来源、用途相衔接，防止资金使用混乱。四是严把资金调度核准关，全县所有预算单位切实做到UK、审核、签章、拨付命令下达至少要两人以上共同操作，确保财政资金的绝对安全。

（3）加速预算管理一体化系统软件建设。预算管理一体化系统功能模块目前只有大项，要尽快对子目录进行细化，以达到预算管理的分项要求。

（4）重视预算资金的绩效管理。一是尽快创建预算资金的绩效基础库，建立绩效指标库、案例库等。二是加强绩效监管，财政部门通过系统布置和下达绩效运行监控任务，阶段录入绩效监控信息，对绩效监控信息进行审核，对财政重点监控项目进行标记区分。三是财政部门及时下发自评任务，支持单位自评、部门测评、财政考评。四是执行好“用钱必问效，无效必问责”制度，把问责结果作为目标考核、职务升迁、责任追究的依据。

（六）提高财务人员的整体素质

（1）建立健全村级财务岗位责任制。明确村级财务人员的权责，确保财务人员的职责得到履行，会计核算准确无误，如实反映村委会财务活动。

（2）鼓励财务人员提高实践能力。乡镇政府建立奖励机制，鼓励财务人员提高文化和业务水平，对提高学历层次、考取会计职称的，要相应地提高薪金待遇，提供升迁机会。

（3）政府部门强化财务人员业务培训。一是县农业农村局要加强会计核算业务培训，使村级会计人员胜任工作。二是县农业农村局对村级报账员开展业务轮训，提升报账员的财务专业水平和法律法规的执行力。三是县财政局尽快举行多种形式的预算管理一体化软件系统培训，重点培训系统操作、绩效管理、工资模块、预算编制等，确保乡镇政府（包括县直部门与单位）及村级财务人员熟练操作预算管理一体化软件系统。