政策护航下保障性住房的经济分析及特点研究

【摘要】在政府财政的支持下，保障性住房得到快速发展，但对保障房建设来说，其造价控制、经济性，以及政府成本收益等都较为重要。本文在分析保障房建设的特征及经济性的同时，探讨了其建设成本、经济控制标准等问题，以为保障房的建设提供资料参考。

【关键词】政策护航;保障性住房;经济分析;成本收益

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.002

引言：

为更好地满足中低收入困难群体的住房需求，我国制定了保障性住房建设的政策体系。政策护航下保障性住房建设不但改善了低收入群体的住房环境，也推动了城镇化发展，对商品房价格起到一定的抑制作用。随着保障性住房建设规模的不断扩大，其给经济和商品房市场带来的影响也更加凸显。本文以保障性住房的特征为切入点，从经济角度对其成本与效益进行分析，以为保障性住房建设提供参考。

1、保障性住房的种类及特征

1.1保障性住房的类别

保障性住房的根本目的是满足低收入群体的住房需求，是依据我国有关法律条例及政策规定，在政府部门规划下为低收入困难人群提供的租赁、购置使用的住房，并限定了保障性住房的建设标准、销售价格、租赁价格等，以切实发挥其社会保障效果。当前，我国保障性住房的方式主要有经济适用房、公租房、廉租房（2013年起公租房和廉租房并轨，统称为公租房）、安置房、保障性租赁住房等，其中经济适用房既有保障性质，也有实用性和经济性。政府依据当地实际需要及相关政策，在考虑到经济适用房建设计划时对其进行统一规划和安排。可以利用政府行政划拨用地的方式免除其土地出让金。经济适用房销售过程中，必须坚持微利原则，政府也应对其出售进行指导，购买对象需要符合相应的政策要求，如户口、家庭年收入等，且房屋产权受到一定的限制。

政策護航下公租房是只租不售（个别省市除外），针对的是低收入人群。公租房房源的筹集应符合相关政策，且在政府、社会组织的支持下开展。廉租房是政府通过实物配租或租金补贴方式，为低收入群体提供的社会保障性住房，此房为只租不售房（个别省市除外）。公租房和廉租房需要具备租赁性、保障性、公有性的特征。二者共同构成公共租赁住房。

安置房为城建项目与公共设施建设过程中，为被拆迁居民所提供的住房。居民获得的安置房拥有与普通商品房相同的房产证，可以正常交易和过户。

保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，由政府给予土地、财税、金融等政策支持。

保障性住房项目并非以获利为目的而建设的，不但要低成本，还要求是高质量，更要突出保障性住房自身的特征。可见，保障性住房不同与一般商品房，这是两种类型的建设项目。具体特征如下。

1.2保障性经济性特征显著

保障性住房的建设目的是满足保障对象的住房需求，因此，在住房建筑面积家框架上提出了严格要求，非常重视住房施工标准及设计的应用效果，坚持满足保障对象基本住房要求的原则，确保住房面积不太大，提升其保障的功能性。

保障性住房的经济性特征主要表现在以下几点。首先是保障性住房建设成本相对小。在开发建设保障性住房过程中，土地成本和前期报建成本是主要的成本内容，为降低保障住房的整体价格，建设企业应积极与政府部门协商，在获得一定的优惠政策后，还能高效利用现有土地资源，从而减少税费。同时，保障性住房的开发利润比较少。房地产业属于高效益行业，但保障性住房价格要以低利保本的原则去建设。也就是说，保障性住房是非盈利的，作为利润方的房地产企业会受到制约，开发保障性住房的过程中，不能获得高经济收益。自然会减少成本，使其经济特性更加凸显。

1.3具有较强的房地产市场调控特征

政策护航下，改善低收入家庭的住房条件是首要解决的民生问题，中央在住房保障方面增加了千亿元的支出，以确保地方保障性住房的建设发展，为地方提供资金补偿。保障性住房的建设能够更大程度地带动地产相关产业的发展，相关数据显示，自2010年，我国地方廉租房建设的投资、社会投资新增了75亿元的支出，此项支出含有50万吨水泥和65万吨钢材的消费量，建设保障性住房极大地带动了相关产业的发展。

同时，保障性住房的建设，能够满足部分受保障对象的住房需求，其低价格和高供给量给商品房市场带来一定的挤出效应，在一定程度上调整了商品房市场的供给与需求，对抑制商品房市场价格发挥了重要作用，有利于商品房住宅市场的健康发展。从消费层面看，保障性住房的建设，如棚户区改造、公租房建设等，能够在极大程度上改善居民的居住环境和物质条件。所以，保障性住房的建设，能够推动低收入家庭向城乡靠拢，为其扩大消费提供了有力条件。

保障性住房建设不但带动了相关产业的发展，在一定程度上能够刺激房地产消费，对抑制商品房住宅市场价格发挥着重要作用，成为政府调控房地产政策的内容之一。

1.4保障性住房的融资渠道多样

保障性住房的投资以政府财政为主，尤其是公共租赁住房的投入，是各级财政预算的投入，政府依据规定比例提取一定的土地出让收益，出售、出租保障性住房所得。除此以外，社会保障性住房的融资渠道也呈现多元化的特征，保障性住房建设基金、社会捐赠、企业债券、银行贷款等成为筹集资金的主渠道。但在施工建设过程中，资金投放力度偏高，投资份额比较大，落实的难度系数也相对较大。鉴于此，多地正积极探索其融资渠道，以积极吸引社会资本、民营资本和社保基金等主体的参与，这将极大地丰富保障性住房的融资渠道。

2、保障性住房建设的政策体系

保障性住房建设拥有完整的规划体系，需求数量、总体规划、项目位置等是此规划体系的主要内容。

从整体规划设计看，政策护航下保障性住房的整体设计涉及到城市土地利用及建设规划等方面。在保障性住房建设中，各地应依据城市自身特征进行总体规划设计，重点执行以人为本的规划、设计理念，整合周边区域环境特征，不得在同一区域建立大量的保障性住房，形成“贫民区”现象，要实行穿插建设的方式进行规划建设。同时也要确保绿化率，有效控制保障房成本。

在政策护航下保障性住房总体配额方面，各地政府要实行街道、民政、房产等部门的信息共享，及时将相关文件下达到有关个人及家庭，相关人员应在满足保障房申请条件、需求且未登记的基础上申请，由户籍地乡镇、街道负责完成。相关部门在统计申请情况的基础上确定此区域保障性住房的总体配额。

在项目位置选择上，保障性住房项目位置应在本年度建设数量、总体规划、土地供应情况、周边配套设施的建设情况等基础上定位，政府收到土地情况后合理分配保障房的建设土地。同时按照招标程序公开招标。各地政府应在满足建设质量、材料要求，以及安全规范等基础上，不断完善保障房建设体系，改善群众居住条件，推动房地产市场的健康发展。

3、保障房建设中的成本问题

若要推动保障房健康稳定的发展，必须加大地方政府的支持，确保资金成本充足，如此方能推动保障房建设的顺利开展。比如，获得保障房的土地使用权需要政府划拨，这会造成土地使用出让金的不断下降，在建设保障房的过程中，离不开充足的资金投入，而我国尚未构建完善的保障房流动、建设、运营层面的机制，相关机制的构建过程中，也离不开大量资金的投入方能确保保障房的全面运行，从而发挥其保障作用。但是，在保障房的运营过程中，仅收集信息这项工作就需要投入大量的人力、财力和物力资源，加之可行性资格考核、进退管理机制的完备等，都需要充足的资金来保障。然而，事实上，地方政府投入的资金非常有限，无法满足实际操作的需求，从而影响了保障房的建设及其保障作用的发挥。

在地方政府的绩效考核中，经济发展是关键内容，是不可缺少的组成部分。由于在建设中，土地面积的应用是有限的，大部分土地被应用在保障住房建设中，商品房的建设用地会相对缩减，从而会给快速发展的社会经济带来影响。长期以来，地方政府仅依靠土地出让金来推动各项经济建设的落实。土地出让金的持续下降，造成城市其他工作也受到不同程度的影响。出现这种问题，不仅会导致地方绩效考核的滞后，也会出现考核标准不达标的问题，从而影响当地政府建设保障房的整体效益。

4、提升保障房经济收益的渠道

4.1创新理念建设新型保障性住房

開发保障性住房建设，需要确保其可持续性，构建符合健康、环保的高要求的新型住宅。为此，地方政府可以建设开放式的街区，使建筑单体具有一定的独立性，对建筑高度不在准确控制，并注重建筑的混杂性、异质性与矛盾性。同时，在物业管理方面采用“代金券”形式，受保障家庭的基层物业管理费用由政府以发放“代金券”的方式替代，尽可能地降低受保障家庭的负担。地方政府除建设安置房、棚户区改造、保障房外，还要建设一定的物业经营性用房，且其他建筑面积不得少于总建筑面积之5%。

同时，政策护航下随着节能环保的意识的强化，以及绿色建筑理念的不断深入，节能建筑已经成为住宅建设的重要方向。为此，在保障房建设方面，也要注重其节能性，构建节能小区，并在此基础上做好节能设计，在保障性住房建设方面注重应用保温隔热屋面、节能新型墙体、节能型照明设备、太阳能、地下能源、沼气、风能等新型材料、能源及技术，以降低能源消耗，节约保障房使用及运营成本和保护好城市环境。

4.2完善优惠政策增强资金使用效率

为增强保障房建设中政府的成本收益，需要强化政府部门间的协调力度，争取土地的过程中也要获取较高的优惠政策。同时，保障性住房建设的有关法律法规明确规定，在公租房建设中，可以免除政府性基金及行政事业性收费，结合相关政策，政府可以积极推行城镇土地印花税、土地使用税、土地增值税、契税、房产税及营业税等优惠政策。

政策护航下，在资金利用方面，因保障性住房的建设突出的是其保障性特征，很难通过提升经济使用的售价、租赁房的租金来增加效益。所以，在保障性住房建设中，政府若要获得一定的成本收益，就需要增强资金的使用效率。比如，政府投资建设的公租房会有一定的租金收入，依据政府非税收入的关联规定，此收入应缴至同级财政，采用收支两条线的方式进行管理。依据城市规划要求需要配备商业服务设施的保障性住房，则要实行统一的经营管理，此项收入则专用于该保障性住房的管理与建设中。同时，地方政府也可以开展试点工作，保障住房居住时间在三年以上者，符合此保障条件的家庭可以申请此公共租赁房的所有产权或部分产权，所售资金可作为政府的成本效益。

在资金来源方面，保障性住房投入多为政府财政投入。所以，在保障性住房建设的经济供给方面，仍需加大资金投入，引入社会资金、民营资金是其重要的资金来源渠道。在中小城市的保障性住房建设中，各级政府会加大资金补贴力度，以财政补贴的方式支持保障性住房建设工作，使其能够灵活应用。但对于保障性住房的建设体系来说，拓宽融资渠道仍是其面临的首要问题。当前，保障房建设体系应在金融财税政策投入和支持的基础上，引入民营资本和社会资金、社会组织结构的投入及参与等，社会组织结构投入的资金则可以通过政策倾斜、财税补贴、金融担保等来实现，而后让保障性住房管理、建设、经营、社会组织机构等主体进行通力合作，创新保障房的融资渠道，注重多元资本的融入，并引入资本市场，为保障房建设提供丰富的融资渠道。所以，保障性住房应是国家性政策，而非地方政策。

4.3完善相关法律优化绩效考核标准

健全保障性住房建设的相关法律法规，能够更加有效地落实保障性住房建设机制，并为其全面落实提供法律保障。保障性住房的法律保障机制是社会政策的重要内容，且具备较高的法律效力。但保障性住房建设的落实是一项长期性、繁琐性的工作，也是政府职能部门展现其公共服务能力的重要方式，所以，必须完善相应的法律机制方能为其提供保障。

同时，绩效考核标准是影响政府保障房成本收益的重要因素。为此，地方政府应转变绩效考核标准，使其更加适合当前经济发展环境，并将群众满意度、社会和谐性等纳入到考核标准中。完善外来务工人员的住房保障政策，促使其有序地融入到城镇。政府在宏观把控房地产经济时，应将有关实施保障性住房的工作机制纳入到绩效考核中，对于工作滞后的部门应给予问责或批评，以增强政府的公信度。

当然，仅有此还不够，政府若要获得保障性住房的成本收益，还应加大对房地产开发的监管，提升监管效率。严格落实各项资金管理机制，促进保障性住房建设水平的持续提升，避免出现违规操作和虚假信息。在资金管理及数据审核方面，政府部门应强化监管，实行全程监管和动态抽查的方式进行监督管理，确保分配机制的公平性和透明性，禁止出现受保障人群合法权益受到侵害的现象。

结语：

总之，在政策护航下制定、实施保障性住房建设相关标准时，要综合考虑相关政策、工时变化、单价变化、各专业人员的认可度等因素，尽可能地做好保障房的经济控制，当然，这离不开政府领导的支持，以及各专业的相互配合，需要多方的共同努力方能确保保障性住房体系的不断完善。

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[4]谢国兴，徐志革.保障性住房后续管理的问题与对策分析——以湖南省临武县为例[J].房地产世界，2021（22）：18-20.

作者简介：

罗海霞（1973.11—），女，汉族，内蒙古人，本科学历，副高级经济师，法学专业，研究方向：保障性住房方面的政策。