国外金融科技发展与监管的实践经验及若干启示

2022-04-23胥爱欢赵俊豪杨思睿

海南金融 2022年4期

胥爱欢赵俊豪杨思睿

摘要：近年来，美国、英国、日本、新加坡等国家从完善支持政策措施、强化监管部门与市场主体互动、发挥行业协会等平台机制作用、建立健全数据共享平台、重视监管科技发展、深化国内外交流合作等方面，推动金融科技监管与发展。为此，要建立健全促进金融创新、监管创新的试错容错机制，助力中国版监管沙盒制度不断完善;推动建立金融科技领域联合实验平台，带动金融科技、监管科技创新发展;推动金融科技领域创新主体构建战略合作联盟，强化现代科技手段在金融领域监管端与合规端的深度应用;统筹推进国家基础金融数据库与地方金融大数据库建设，将“国家+地方”金融大数据库建设成为我国金融科技发展与监管创新网络的核心节点和重要节点;推广“企业开发+政府运用+市场检验”模式，引进安全可控的监管科技工具服务日常金融监管;研究设立促进金融科技发展的国际专家咨询机构，探索构建评价金融科技发展与监管水平的指标体系，定期发布全球主要城市金融科技影响力指数和榜单。

关键词：金融科技;监管科技;合规科技;监管沙盒;设计沙盒

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.04.007

中图分类号：F741 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2022）04-0050-08

一、引言

近年來，随着现代科技赋能金融服务不断增多，金融科技在金融服务实体经济中的影响力日益增强，国内广州等城市甚至提出了打造金融科技服务实体经济生态圈的战略构想。实现上述金融科技发展目标，关键在于促进金融科技服务实体经济效能不断提升，补齐强化金融科技监管的短板和薄弱环节，有效避免金融科技创新发展成为助力金融脱实向虚、自我循环、自我膨胀的催化剂。在现实中，金融科技在创新金融产品、再造业务流程、提升服务质效的同时，也促使金融运行机理发生改变、混业经营更加普遍、多种业务交叉融合，在一定程度上使得各类金融风险交织复杂、难以识别、外溢加剧（陈彦达、王玉凤和张强，2020;郑丁灏，2021），导致传统金融监管手段难以有效应对金融风险防控的新趋势、新要求、新挑战。而监管科技则是破解金融科技创新发展背景下金融监管难题的有效手段之一（范一飞，2020;沈艳和龚强，2021）。利用科技赋能助力金融监管效能提升，可以有效增强金融监管部门应对金融科技创新发展带来的挑战，推动金融科技创新成为撬动金融服务实体经济能力增强的重要杠杠（李菡和耿欣，2019）。综上所述，打造金融科技服务实体经济的生态圈，离不开金融科技对金融服务实体经济的重要赋能，离不开监管科技对金融科技创新发展、合规发展的有力支持。因此，系统梳理和总结国外金融科技发展与监管的实践经验，为促进我国金融科技创新发展、合规发展提供参考，具有重要的现实意义。

二、国外金融科技发展与监管实践的主要经验

（一）完善支持金融科技发展与监管的政策措施，推动金融科技行业不断发展壮大

一是放松金融监管政策促进金融科技企业创新发展。2016年5月，日本金融厅修订相关法律法规，明确规定银行如果购买非金融企业不超过15%的股份，无须日本金融厅审批，适度放松银行对金融科技企业的出资限制（侯东德和田少帅，2020）。2018年，澳大利亚审慎监管局（APRA）推出了限制性授权存款机构（ADI）政策，申请人可以通过申请ADI牌照开展有限的银行业务，并可以获得两年的时限来满足与其风险和规模相匹配的完整的审慎监管要求，如果两年内无法满足审慎监管的要求，ADI持牌人必须有序退出银行业务。此外，澳大利亚证券投资委员会（ASIC）推出了“设计沙盒”（RegTech Design Box）政策，针对监管科技企业设计一些豁免条例，推动监管科技企业产品及其生态系统的应用，鼓励大型企业试用创新的监管科技解决方案，推动监管科技企业融入市场。

二是推出监管沙盒政策便利企业开展金融产品和服务创新测试。2015年11月，英国金融行为监管局推出监管沙盒项目，为金融科技企业、金融机构等创新者提供“监管实验区”，使得企业能够在有限授权区域测试新的金融产品或服务，并与金融监管部门密切合作，共同解决在测试过程中所发现或产生的监管问题（胡滨和杨涵，2019;黄子龙和和军，2020）。2016年6月，新加坡金融管理局提出建立金融科技监管沙盒制度，监管重点倾向于政策而不是技术，让金融创新者能够在一个监管宽松的环境中试验他们的想法。2016年12月，澳大利亚证券投资委员会启动“监管沙盒”项目，让合格的金融科技企业在没有金融服务或信贷许可牌照的情况下，对某些产品或服务进行长达12个月的测试，在测试期内这些创新的金融科技企业可豁免牌照要求，提供金融服务或参与信贷活动。2017年2月，加拿大证券管理委员会公布了监管沙盒计划，简化金融科技企业注册申请等流程，以便在有限的时间内测试金融科技企业的产品、服务与应用。2019年9月，美国消费者金融保护局（CFPB）提出合规协助沙盒政策，允许企业在监管不确定性的情况下测试金融产品，对遵守相关批准条款的已批准申请人在测试期内提供“安全港”。

三是搭建便利金融科技企业创新发展的平台或机制。2015年，日本金融厅设立了金融科技服务台，向金融科技企业提供一站式咨询服务，方便企业查询和交流金融科技信息，为金融科技企业发展创造有利条件（刘虹，2020）。2018年10月，美国证券交易委员会（SEC）创建了创新和金融技术战略中心，为金融创新企业提供与证券交易委员会就创新理念和技术发展进行接触的渠道，以促进证券业的有益创新。2019年1月，欧盟成立欧洲创新促进者论坛，给金融监管当局提供一个固定平台，定期分享金融监管信息，确保对金融科技监管的一致性和完备性。此外，部分欧盟成员国还围绕监管科技业务创新设立了“安全空间”，在严防风险外溢的前提下，金融监管部门主动放松监管要求，让金融科技企业可以在“安全空间”内对其产品或商业模式进行测试，以减少监管制度规则对金融创新的阻碍（黄茉莉，2020）。

（二）强化监管部门与金融科技、监管科技等企业互动，为金融科技创新发展、合规发展注入持续强大动能

一是强化信息共享与交流促进金融科技发展与监管。2015年3月，澳大利亚证券投资委员会（ASIC）建立了创新中心，为开发创新金融产品或服务的金融科技企业提供服务，帮助这些科技创新企业更好地适应澳大利亚监管要求，同时也利用平台帮助ASIC监控和了解相关技术创新应用的发展，积极将这些信息反馈给监管当局以完善监管。2016年3月，美国货币监理署（OCC）成立了创新办公室，作为处理与金融创新相关事项的中心联络点和信息交换中心，举办与金融创新相关的会议、发布指南和白皮书，在其办公时间内定期与行业参与者会面。2016年10月，加拿大安大略证券管理委员会（OSC）设立了LaunchPad创新中心，与专家学者合作成立金融科技咨询委员会，为符合条件的早期金融科技业务提供支持，在可能影响证券监管的早期阶段提供非正式指导。2016年，日本银行设立了金融科技中心，研究了解金融科技及其主要技术，举办各种论坛、会议，促进金融科技领域各个参与方沟通、合作。

二是强化联合创新与实验促进金融科技发展与监管。2014年6月，欧盟委员会设立了欧盟众筹利益相关者论坛，向众筹领域金融科技公司提供相关众筹业务监管信息和基础训练模型，指导金融科技公司业务符合合规要求。2014年10月，英国金融行为监管局（FCA）成立了“创新项目”，通过咨询小组、直接支持、创新合作等方式，实现金融科技创新企业与监管部门的对接（郑茜文和巩越，2020）。2017年5月，美国商品期货交易委员会（CFTC）批准成立了科技实验室，支持委员会与行业参与者之间的互动，以寻求创造可能使商品市场上消费者受益的金融产品。2017年9月，日本金融厅成立了金融科技概念验证中心，评估金融科技公司、金融机构和其他机构在合规性与风险性方面潜在的问题，促进金融厅与金融科技企业、金融机构等合作开展相关实验，尝试运用金融科技改进相关金融服务、缓解金融监管问题。

（三）发挥行业协会等平台机制的润滑剂作用，统筹推进金融科技领域发展与安全

一是发挥行业协会等组织作用，促进金融科技领域合规发展。2015年，日本金融科技协会成立，有135个初创企业会员和263个加盟企业会员，旨在加强日本金融科技企业之间、企业与政府、本国与国外的金融科技信息交流，研究新技术新趋势，以此促进日本金融科技领域的创新。2017年3月，澳大利亚监管科技协会成立，旨在促进监管科技应用和发展，促进监管机构和被监管金融机构以及监管科技企业之间的相互交流。新加坡金融管理局通过新加坡金融科技协会等组织，加强沟通交流以确定潜在的监管科技解决方案，如在数字经济中使用机器学习、自然语言处理、数据可视化、大数据等技术手段来解决可疑交易报告网络分析、证券交易所市场操纵监测等问题。

二是发挥创新协作平台机制作用，促进金融科技领域合规发展。2017年3月，澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）设立了Fintel Alliance智能监管计划，集合政府、行业、学术界和国际合作伙伴形成战略合作联盟，以公私合作伙伴关系联合打击、破坏洗钱、恐怖主义融资等违法行为。2018年8月，英国金融行为监管局（FCA）与11家金融监管机构联合宣布，正式成立全球金融创新网络联盟，在各自市场中加强协作、共享金融科技创新经验。此外，美国商品期货交易委员会和州监管机构启动了美国消费者金融创新网络，通过这种合作关系，推动网络成员共享信息，促进成员之间沟通，并就与创新相关的政策和计划进行协调（李真和袁伟，2020）。

（四）以建立健全数据共享平台为突破口，推动金融科技发展与监管迈上新台阶

2011年，欧洲央行为银行体系建立了一个标准的通用数据库——分析信用数据集，收集和整理欧元区所有成员国各个银行的贷款人、借款人、贷款协议等数据资料，为央行履行货币政策决策、宏观审慎监管等职能提供支持。2016年，美国证券交易委员会建立了综合审计追踪系统（CAT），要求自律委员会和所有交易所增强自身信息技术能力，将数据提交范围扩大到每个交易订单的发起、修改、执行、消除等所有交易记录，构建包括美国股票和期权市场所有交易活动信息的中央数据库。2017年11月，英国金融行为监管局（FCA）启动了“数字监管报告”（DRR）项目，使用分布式账本技术获取数据，当监管部门想要专门检查某一家企业时，可以从企业数据库中“抓取”数据。欧盟《支付服务法令2》要求从2019年3月14日起，商业银行必须为第三方机构创建和开放测试环境，以便第三方机构利用应用程序编程接口收集信息，通过法律禁止银行对用户数据垄断的方式，打破新支付服务企业进入市场存在的壁垒，促进支付价值链上参与者的创新与竞争。澳大利亚联邦科学与工业研究组织推出了澳大利亚的数据创新网络Data61，为机器可读法律开放了平台，推动了促进监管科技行业发展的数字立法。加拿大金融交易与情报分析中心通过与各个机构及企业建立合作关系获取的报告或个人自愿提供的报告收集相关交易数据，分析演算生成专门的研究报告和趋势分析，揭示洗钱、恐怖主义融资的性质、范围和威胁，为相关机构提供所需信息服务。新加坡金融管理局（MAS）推出开放银行，使用应用程序接口（API）在金融机构之间共享数据，从而突破通过电子邮件或网页传输文件的数据容量限制。

（五）以重点监管科技企业为载体和媒介，帮助监管部门不断提升金融科技监管水平

在英国，监管科技公司Encompass通过自动化智能流程和人工智能技术，搜集分析公司或个人结构化和非结构化数据信息，在很短时间内动态构建可视化图片，实现用户身份识别、反洗钱策略的自动化，发现和预防金融犯罪的精准化，帮助监管部门有效降低监管风险。在法国，Scaled Risk监管科技公司为金融企业风险数据提供一个集中、便于组织全面审计的开放性平台，允许接入其他软件或API，以便将不同的金融监管软件整合于同一平台，帮助金融企业提升合规水平。在澳大利亚，SMARTS Group提供的SMARTS系统被证券投资委员会用于市场监控，该系统已为全球30多个市场、40多个国家的交易所、监管部门以及100多个经纪人提供市场监视技术。在加拿大，金融科技平台公司Mindbridge AI開发的AI审计平台，可以帮助政府和金融服务公司识别和管理复杂的市场风险、监管风险、运营风险等，同时对相关交易提供快速的风险分析。在日本，GAIAX公司开发了一个身份验证API平台——Trustdock，向金融企业提供e-KYC和身份认证API服务，在嵌入各种应用程序后，可以更加便利客户随时使用KYC功能。在瑞士，监管科技公司netguardians提供了一个帮助银行主动防范欺诈风险的智能解决方案，通过将预先设定的程序与银行核心系统连接以提取分析相关数据，发现并阻止实时交易中存在的欺诈行为。在卢森堡，KYC3监管科技公司构建了一个FACT4风险情报数据库，能够提供给被监管公司一个在线工具，向其提供完成“了解你的客户”（KYC）、反洗钱（AML）和客户尽职调查（CDD）所需要的相关信息。

（六）深化金融科技发展与监管领域的国内外合作，为金融科技行业持续健康发展创造有利条件

2016年8月，新加坡金融管理局牵头成立国际技术咨询小组，围绕金融科技的国际发展以及新加坡如何利用新技术加强金融服务等问题提供政策建议，成员包括国际各大金融机构的首席创新和科学官员、金融科技企业领袖、风险投资家以及技术与创新领域的思想领袖。2016年12月，日本银行的支付结算系统部与欧洲中央银行合作开展Stella项目，聚焦于分布式记账技术及其市场基础设施领域的应用前景研究。2018年10月，澳大利亚证券投资委员会与卢森堡金融监管委员会签订协议，强化金融监管部门之间加强金融科技、监管科技等领域的信息共享。2019年5月，美国财政部与英国财政部建立了金融创新伙伴关系，以期共同应对金融服务创新中的新趋势，并推动两国在金融服务创新方面的合作（中国人民银行海口中心支行青年课题组，2019）。此外，欧洲监管机构成立了联合委员会加强欧盟超主权监管机构在其职权下监管信息的共享，强化微观审慎监管中涉及跨部门监管、金融集团监管以及打击洗钱的措施。加拿大证券管理委员会与新加坡金融管理局、澳大利亚证券投资委员会、英国金融行为监管局等机构签订合作协议，扩大加拿大的监管沙盒范围，强化双方技术运用与监管经验交流。

三、促进我国金融科技发展与监管的若干启示

（一）继续完善支持政策措施，不断增强金融科技发展实力

一是建立促进金融创新、监管创新的试错容错机制。结合国内外金融科技发展与监管的政策趋向，探索构建与我国金融科技发展与监管实际相契合的金融支持政策、金融监管政策等制度体系，构建安全空间支持金融机构、金融科技企业等运用大数据、人工智能、区块链等技术开展金融产品和服务创新，探索破解金融科技创新发展背景下金融服务、金融监管难题的新技术、新方案，助力中国版监管沙盒制度不断完善（张娜，2021）。

二是完善促进金融科技发展与监管的政策体系。加强土地、财税、人才等综合配套政策支持，鼓励法人金融机构及国内外金融机构设立金融科技技术研发平台、创新实验平台，加大金融科技、监管科技在改善金融产品和服务、提升金融机构合规能力中的应用;支持法人金融科技企业做大做强，吸引带动更多国外金融科技企业来华投资发展，协同开展金融科技、监管科技领域技术研发与应用创新，不断扩大我国金融科技发展影响力。

三是搭建支持金融科技创新发展的平台机制。支持有关行业组织、金融机构、金融科技企业等举办高水平金融科技交流活动，促进国内外金融科技高端要素资源自由流动、高效配置，不断提升我国金融科技发展与监管的竞争力。支持设立金融科技服务机构或平台，为金融机构、金融科技企业金融创新活动提供金融政策、监管政策等咨询服务（周代数，2020），及时向金融监管部门反馈金融科技、监管科技发展中金融政策、监管政策等存在的问题和挑战，为金融科技持续健康发展营造良好环境。

（二）强化监管部门与被监管对象互动，为金融科技发展与安全提供有力保障

一是推动建立金融科技领域沟通交流平台。支持设立创新中心、创新办公室等平台机制，畅通金融监管部门与金融机构、金融科技企业等创新主体之间日常沟通、互动交流的渠道，加强与金融机构、金融科技企业以及高等院校、金融智库、科研院所的互动，鼓励多方联合开展金融科技发展与监管领域前沿问题研究，综合分析研判国内外金融科技发展与监管的新特点、新趋向，在帮助金融科技领域创新主体答疑解惑、合规发展的同时，促进金融监管部门完善监管以适应金融科技发展需要，实现金融科技创新发展与合规发展之间良性互动。

二是推动建立金融科技领域联合实验平台。支持有关金融机构、金融科技企业、高等院校、科研院所、金融智库联合开展金融科技创新与监管实验平台，在多方互动中寻求金融科技、监管科技创新发展的新领域、新方向、新路径，以建立健全数字化监管报告系统及深度应用为突破口，带动金融科技、监管科技创新发展，强化大数据、云计算、人工智能、区块链等科技手段赋能金融服务、金融监管优化升级，为我国金融科技持续健康发展注入源源不断的新动能。

（三）发挥重要平台机制润滑剂作用，引导金融科技创新发展、合规发展

一是推动金融科技领域自律组织建设和发展。加强对金融科技领域行业自律组织的指导，发挥行业自律组织上承下达、统筹协调的作用，利用行业自律组织引导金融科技企业合规发展、守正创新，通过行业自律组织及时向监管部门反馈金融科技发展与监管的新问题、新矛盾，积极主动向金融监管部门就金融科技持续健康发展等问题建言献策，促进形成金融科技监管与被监管对象之间良性互动、互促共进、协同发展的良好态势。

二是完善金融科技创新协作平台机制。推动监管部门与金融科技企业、金融机构以及其他金融科技创新主体构建战略合作联盟、金融创新网络等协作平台或机制，充分发挥有关参与主体的比较优势，共享金融科技创新发展的经验，互通适应金融科技监管要求的做法，探索制定监管科技的技术应用标准、数据接口标准等制度规范体系，加强现代科技手段在金融领域监管端与合规端的深度应用，增强金融监管部门对金融科技的监管能力，促进金融科技创新主体合规水平有效提升，推动我国在金融科技发展互促、监管科技经验互鉴、金融监管能力培育等方面迈上新台阶。

（四）加强数据共享平台建设，撬动金融科技加快发展

一是推动建立支持数据共享的平台机制。统筹推进国家基础金融数据库与地方金融大数据库建设，不断拓展金融大数据库的功能和作用，充分发挥“大数据+智能算法+互联网”的整体联动优势，将“国家+地方”金融大数据库建设成为我国金融科技发展与监管创新网络的核心节点和重要节点，进一步夯实助力金融科技创新发展、合规发展的基础地位，带动金融科技发展与监管水平进一步提升，为我国金融科技持续健康发展创造有利条件。

二是推动建立支持数据共享的网络系统。加强对金融机构、金融科技企业等创新主体的指导，在确保金融数据隐私有效保护、金融数据安全有效治理的前提下，鼓勵金融机构利用API强化与其他创新主体的网络对接、多方联动，探索建设金融科技、监管科技领域金融数据的共享网络系统，制定和完善金融数据、监管数据在采集、交互、存储等环节的规范标准，研究制定和完善金融机构与第三方机构数据共享、协同创新、共促发展的配套机制，集成融合多个数据源赋能金融科技创新发展、监管科技技术升级和金融服务实体经济效能提升，强化金融大数据资源在金融科技服务实体经济、监管科技促进企业合规发展中的深度应用，支持金融机构试点开展开放银行等金融服务新模式，推动监管部门及金融机构、金融科技企业等创新主体，利用大数据、人工智能、云计算、区块链等技术，促进金融监管和企业合规的自动化、智能化、精准化，不断提升金融科技创新发展、安全发展的能力和水平。

（五）扶持重点企业、关键平台发展，牵引带动金融科技发展与监管水平提升

一是推广“企业开发+政府运用+市场检验”模式。促进金融科技合规发展、安全发展，除了金融监管部门自身开发监管科技以完善金融科技监管之外，還可以按照“让专业的力量做专业的事”原则，借鉴市场力量提升监管部门监管科技研发与应用能力。为此，政府有必要通过向有实力的金融科技企业、监管科技企业等市场专业机构进行市场化采购服务的方式，引进安全可控的监管科技手段服务日常金融监管，将监管科技运用于金融监管的范围由国内金融领域拓展到跨境金融领域，通过市场化手段综合评估检验监管科技的实际使用效果，不断提升监管部门利用科技赋能以完善金融科技监管的能力和水平，进一步夯实金融科技创新发展、合规发展的基础。

二是扩大地方金融风险监测防控平台的影响力。加强土地、财政、人才等政策支持，推动防控平台进一步做大做强，鼓励防控平台加强与国内外金融科技企业、监管科技企业的对接合作，围绕金融数据的共享、存储、清洗、使用以及金融风险的监测、识别、预警、防控、化解等问题，联动开发监管科技新技术、服务企业合规新模式，鼓励防控平台加强与金融机构、金融科技企业等创新主体进行数据资源开发，着力强化对手机端金融App等移动互联网金融领域风险监测、防控技术的研发，加快构建覆盖全域金融科技发展的监测网络，牵引带动全市金融机构、金融科技企业等市场主体提升合规能力和水平。

三是推动法人金融机构发展金融科技。支持法人金融机构建设产品研发中心、数据处理中心、软件开发中心等平台，加强与科研机构、高等院校、金融智库等合作，不断拓展和完善促进金融科技发展与监管创新载体的作用和功能，联动开发金融科技、监管科技等创新产品和服务，打造金融科技服务实体经济的生态体系。

四是推动法人金融科技、监管科技企业做大做强。支持法人金融科技企业、监管科技企业提升研发能力，开发更多契合金融科技发展与监管实际需要的产品，不断拓展产品应用范围的广度和深度;加强对金融科技企业及其研发实验平台的引进，推动构建包括金融科技、监管科技在内的研发网络体系，强化金融科技、监管科技产品与金融机构服务网络的对接融合，促进金融创新发展、安全发展，提升金融服务实体经济的综合效能。

（六）深化金融科技领域对外合作，多方协力营造共促发展有利氛围

一是研究设立促进金融科技发展的国际专家咨询机构。吸引国内外金融科技知名专家成立咨询小组、咨询委员会等平台机制，共同研究国内外金融科技发展与监管的新特点、新趋势，积极吸收国内外金融科技发展与监管的好经验、好做法，以全球标准制定全球领先的金融科技、监管科技发展战略，强化与国内外知名金融智库的合作，探索构建评价金融科技发展与监管水平的指标体系，定期发布全球主要城市金融科技影响力指数和榜单，有针对性地推出具有国内外重要影响力的金融科技发展与监管的研究报告，积极打造具有良好商业连续性、金融稳定性的金融营商环境新形象，不断增强我国金融科技、监管科技在国内外的软实力。

二是鼓励国内外企业联合设立研发机构。支持国内外金融机构、金融科技企业等创新主体设立联合研发平台，共同开展金融科技、监管科技领域前沿技术路径选择、拓展应用模式创新以及实际使用过程中出现不利影响的责任划定、责任追究等问题研究，前瞻性谋划做好在金融科技服务实体经济发展、监管科技促进金融企业合规发展中技术风险、操作风险、道德风险等有效防控，加强对国内外金融科技、监管科技领域好经验、好做法的吸收借鉴，带动金融科技、监管科技在金融服务领域拓展应用，在改善金融服务效能的同时，进一步促进金融机构合规发展水平有效提升，不断扩大技术赋能在增强金融服务实体经济效能中的作用。（责任编辑：夏凡）

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