我国平台经济监管的不足及完善路径

2022-04-23田浩明王波

海南金融 2022年4期

田浩明王波

摘要：近年我国平台经济迅猛发展，但监管中存在监管理念曲解与异化、监管规则分散与滞后、共同治理监管体系尚未建立、监管机构执法能力较低等问题。这既有平台经济特殊结构之内部成因，也有监管理念与制度滞后之外部成因。借鉴域外平台经济监管经验，应审慎包容监管与强监管的理念并行，推进监管规则的整体协调与动态灵活，构建多元主体协同治理的监管体系，提升监管机构与执法人员的专业性。

关键词：平台经济;审慎包容;强监管;反垄断;多元协调;算法数据

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.04.006

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2022）04-0041-09

互联网技术迅速发展，人类社会进入数字经济时代。平台经济建立在信息编程技术上，便于社会资源配置的数字建构，是区别于传统集市、大型商超等实体平台、依托于互联网技术而建立的便于不同社会群体相互交流的基础设施。简言之，平台经济是基于数字信息技术，由平台支撑、数据整合、算法协同的不同经济单元所构成的新型经济系统。随着平台经济的迅猛发展，不同领域的平台垄断格局初具规模，并呈现出不断加强的趋势。

一、我国平台经济监管的不足

（一）监管理念曲解与悖论

平台经济实质是在现代网络信息技术的支撑下，代表更强生产力的资源配置方式。通过平台本身优势，借助商业流通过程中数据汇聚与整合，有效减轻传统经济模式下信息的不对称性，实现市场交易主体间的信息对接。实践中平台在逐利本能下自身缺陷不断放大，我国平台经济依然面临诸多监管困境。

“包容审慎监管”是平台经济监管坚持的一项基本原则，但实践中存在错误解读，把其等同于“弱监管、不监管”。在平台经济发展早期，监管部门未能有效识别平台经济的新特点与新模式，对于超出认知水平的平台经济，采用传统监管手段可能将平台扼杀在摇篮里，而弱监管甚至不监管则是给予平台足够的成长与发展空间，因此平台经济模式得以迅速蓬勃发展，使我国在互联网与数字经济领域实现弯道超车，成为与美国比肩的互联网科技大国和应用大国。由于原先审慎监管理念的惯性以及担心增强监管阻碍创新和经济增长，致使平台监管问题日渐突出，如平台“二选一”大数据杀熟以及隐私数据泄露等。

我国计划经济转型以来经常出现的典型问题——“一管就死，一放就乱”的监管悖论在平台经济的监管中也呈现出来。“一管就死”有两个衍生的具体表现：一是“层层加码”，二是“一刀切”。“一放就乱”也有两个衍生的具体表现：一是“放手不管”，二是“以罚代管”甚至“鼓励式处罚”。以上诸多问题导致对平台违法违规行为难以形成有力威慑，有损法治的公平、恒定、权威和可预期。需要强调的是，虽然对平台经济进行监管强调发挥政府作用，但进行监管的初衷是为市场充分发挥决定性的调节作用营造良好环境。监管应当严格执行法律规定，加强对《反垄断法》的解释与适用问题。

（二）监管规则分散与滞后

监管规则的分散性与平台经济的跨领域化形成鲜明的对比。数字经济具有跨领域、跨地域、跨部门的特征，以互联网为支撑平台，以数据、算法为核心要素，现有法律制度仍遵循传统经济形态下的法律框架，并没有相应的法律与之直接匹配;法律调整的范围已不是立足于单一领域或部门，分散的监管与数字经济存在潜在的不协调，因此应减少因各部门法立法意图的差异而引起法律间的冲突。平台在新型经济中扮演着多重角色，按市场活动的不同阶段可分为技术研发者、市场参与者以及规则制定者。监管规则没有针对平台不同角色分类规制，亦缺少不同阶段监管规则的衔接。

监管规则的滞后性与平台经济的快速更迭形成鲜明的对比。立法更新的滞后性。在数字经济时代社会经济系统具有更强的动态性，產业更迭速度较以往更加迅速，社会关系变化更为快速，因此法律滞后性进一步放大，大部分法律是为应对数字经济发展而被动制定，缺少应有的主动性和前瞻性。立法技术的滞后性。数字经济得益于信息技术的快速发展，是以技术手段架构平台、以算法技术为依托、促进各领域数据快速流动的新型经济模式，其引发经济发展新浪潮的同时也带来数据确权、信息泄漏、算法滥用等一系列新问题，因此必须提升立法技术以应对新技术的发展要求，前瞻性地预测数字经济的发展趋势，架构适应数据、平台、算法的三维结构的法律框架，减轻立法技术滞后对数字经济的阻碍，以发挥法律对数字经济发展的促进作用。

（三）科学监管体系尚未建立

以纵向监管为主，尚未构建有效的共同监管体系。现有的监管体系是建立于分散化、片状化的传统行业划分基础上，不同行业的界限差异导致监管理念与监管措施的不同。传统的监管机构对传统经济的监管呈现纵向监管的特点，但平台经济具有跨领域、跨行业、整体化、技术化的特点，其凭借积累的庞大用户规模开展跨界活动，一个平台市场活动可能遍布社交、金融、网购等诸多方面，单独监管机构很难对平台经济问题及时回应与监管，因此对平台监管不仅要改变传统纵向监管特点，还亟需诸多监管机构协同合作。在尚未明确监管责任的前提下，多部门共同监管可能导致责任推卸，产生监控领域的空白地带，导致监督成本过高而效率低下。

以事后监管为主，尚未构建有效的事前监管体系。互联网平台是一个动态开放的生态系统，事后监管不能及时纠正平台经济前期违法违规行为，对其引发的横跨多领域、超大体量的金融系统风险无法及时防范。事后对平台违法行为纠正要投入大量人力与财力，亦会对平台上经营者与消费者造成损失，增加监管执法成本和经济成本。

以政府监管为主，尚未构建有效的“他律—自律”互补的监管体系。平台企业拥有构建者与管理者的双重身份。其作为平台搭建者、用户数据拥有者以及算法技术使用者，为平台参与者与使用者提供桥梁，应充分发挥平台生态价值与利益协调的角色，而非凭借构建优势攫取不当利益和独占超额价值。其作为平台管理者，有义务采取符合交易安全的技术和制度，对交易秩序与用户交易行为积极监督，本身具有一定的自我规制机能。然而，目前平台企业的自我监督及责任划分尚未明确化，导致平台自律规制作用不能充分发挥。

（四）监管机构执法能力较低

平台经济违法行为在技术支持下隐蔽性增强，许多行为无法从表面直接发现。如平台利用算法技术，对消费者进行个性化推介与定价，侵犯消费者的消费选择权;通过算法操纵商家声誉排名机制，使其偏向平台的关联业务而排斥竞争对手业务，歧视性对待平台商家，扭曲公平市场竞争;不同平台借助算法隐形互动，利用复杂多变的编码程序达成合谋，隐去信息交互痕迹。算法上的共谋与传统市场交易中的共谋表现虽然不同，但其在本质上是相同的。二者不同之处在于算法共谋根据算法实施共谋，呈现出稳定性强、透明性弱等新特点，如果不进行数据分析及实证研究，很难察觉到算法的存在。

平台经济高度动态变化使得监管执法机构的介入时机选择也变得极其复杂。执法介入过早可能阻碍市场良性竞争，不利于新兴平台的发展;执法介入过晚又会导致平台垄断对市场进入的阻碍。如何在恰当的时机介入将直接影响监管的最终效率与质量。

互联网横跨领域众多，具有混业经营和很强的技术性与专业性，对平台经济违法垄断进行认定需专门知识和技术，也亟需引入经济学等其它专业领域专业分析，如何利用算法技术和人工智能精准识别平台之间精密复杂的垄断行为成为监管机构执法难点。如2017年欧盟对谷歌发起反垄断调查中，执法机构面对谷歌公司采取操纵搜索导向的算法技术，花费多年时间才从庞大的搜索数据中确定其滥用市场支配地位的垄断行为。

我国监管部门的执法工具及执法知识仍根植于传统经济体系中，缺乏关于平台经济的专门知识与技术，缺乏互联网技术、法学、经济学等复合型人才储备，因此无法对平台违法违规行为有效监管，易造成监管实践中的误判甚至过度监管。

二、平台经济监管不足的致因分析

（一）内部成因：平台经济的结构特殊

平台经济不单单依托于互联网平台自身，而是在平台、数据、算法三种技术交叉支持下得以迅猛发展。在平台、数据、算法的三维结构中，平台作为组织基础，聚拢联接了社会各参与方，搭建并维持平台生态系统;数据是平台进行生产创新的“关键原料”，社会各参与方在平台互动的同时，为平台创造了大量的数据，作为现代生产要素的数据成为平台企业的巨大资产;算法成为平台提供分配与预测的技术支撑。平台在大量数据的支撑下，运用算法技术挖掘数据价值，对取得的用户数据进行分析、预测，以增强平台的竞争力。因此，在平台所主导的三维结构中，平台与平台商家、消费者用户呈现出明显的力量不对等性，各参与方的基本权益无法得到充分保障。

在与消费者的关系中，平台对消费者拥不对等的数据优势和信息资源。消费者在平台所搭建的市场范围内的任何经济活动都会留下踪迹并产生数据，平台在对数据分析后建立用户形象并根据用户消费偏好结合平台经营者的出价排序个性化推送。但伴随市场激烈竞争以及平台牟取更多利益的动机，电商平台时常做出侵犯消费者的隐私权与选择权等行为。

在与平台经营者的关系中，平台的“双重角色”也导致其与平台商家地位的不平等。平台作为市场的搭建者与管理者，为平台内经营者提供与消费者的沟通桥梁，其本身也是市场竞争的参与者，往往利用优势而进行“自我优待”。在数字经济背景下，平台自我优待行为在很大程度上被放大，相比传统企业自我优待行为，其对消费者及平台内经营者的影响更加巨大。

（二）外部成因：监管理念与制度滞后

基于传统经济模式建立的监管理念与制度难以适应平台经济的发展。传统对待市场新生事物的监管理念是在规范后鼓励创新，强调政府监管作用，以防范新生事物破坏、扰乱市场秩序。在数字经济背景下，平台所提供的产品与服务本身具有非同质化的特征，平台经济系统打破了传统的行业结构、重新定义了市场边界，因此传统强调的市场份额和持续时间不应作为不变的衡量标准，更应关注市场进入的开放程度和行业门槛的高低。

2017年《政府工作报告》提出对待平台经济审慎包容原则。审慎包容监管主要指政府对新经济领域采取包容的态度与审慎的监管方式，为新经济的发展提供宽松的环境，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用。在该原则指导下，我国平台经济取得空前的发展并在世界互联网经济中占据巨大份额。

在数字经济背景下平台经济规模迅速扩张。不同于传统市场，平台具有双边性，起着承担连接平台两端用户的桥梁作用。伴随用户数量的增加，平台得以从双边市场延申扩展到多边市场，较以往传统企业的扩张有明显不同。传统企业扩张与其原有业务紧密相关，呈现横向或纵向的特点，但平台市场的扩张可与原先业务没有太大的相关性，可广泛渗透医疗、教育、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等社会各领域，推动社会经济生态快速更新。作为传统监管主体，习惯于传统线下经济监管的政府面对跨领域、多元化、技术强的数字经济呈现出严重的局限性，其监管人员的知识结构及对数字经济的了解滞后于数字经濟的更迭。在监管执法过程中，因为监管理念影响下的技术与方式的滞后，极大阻碍平台经济的发展。

三、域外平台经济监管动态

（一）美国：监管理念从“审慎包容监管”向“强监管”转变

美国对平台经济的监管经历由审慎包容到逐渐严厉的态度转变。新自由主义和芝加哥学派自二十世纪六七十年代便成为美国政府监管的理论支撑，无论是民主党还是共和党政府执政，“强调市场主导作用，减少政府干预”的自由经济学派始终占据主导地位。芝加哥学派认为，应当审慎考察企业竞争行为，提高垄断行为的认定标准，没有真正和永远的垄断，科技才是不断推动经济增长的力量，政府介入会阻碍科技的进步。甲骨文、Google、Facebook、微软这样的平台企业之所以能够发展成为万亿美元的巨头，正是芝加哥学派审慎包容的监管理念给平台企业发展提供了宽松的氛围。然而，在经历过去长达四十多年的宽松监管之后，美国经济正面临着严重失衡问题，五大平台巨头的市场估值已经超过6万亿美元，经济不平衡问题进一步激化美国社会阶层的分裂。在美国政府监管占据主导地位的芝加哥学派已经明显暴露出无法修复的严重缺陷。新布兰迪斯学派认为，新自由主义的反垄断框架已经不再适用于数字经济时代。

在监管理念转变的带动下，美国监管机构对各领域平台的监管也逐渐向严厉转变。20世纪初，美国联邦司法监管部门和20个州政府一起对微软提起的反垄断司法审查以及2011年、2013年美国联邦贸易委员会对谷歌公司的反垄断诉讼最终都以和解而告终。但近几年美国改变以往宽松的态度，加强了对平台经济监管力度。2019年，联邦贸易委员会、司法部、众议院以及多个州总检查官分别对谷歌、脸书、苹果和亚马逊等平臺巨头的反垄断调查。2020年，谷歌和脸书遭到美国司法部、联邦贸易委员会及各州分别发起的五起反垄断诉讼。拜登政府也延续了此反垄断趋势，正酝酿多项针对科技巨头的反垄断法案，以加强政府反垄断执法、收紧并购规则、拆分科技公司的数字平台和其他业务线等。

（二）欧盟：一贯的严格监管与两部数字服务法案

欧盟对互联网平台经济一贯秉持严格监管态度。欧盟市场具有分散性，本土平台发展规模较小，受美国苹果、脸书、谷歌等外来大型平台冲击严重。因而对超大型数字平台的监管活动严苛，更加重视市场健康的竞争秩序与对弱势群体利益的保护。在立法层面始终贯彻严格的监管理念，先后颁布《欧盟小企业法案》《通用数据保护条例》以及《电子商务指令》等法律规范，强化对大型数字平台的监管力度;在司法层面监管审查的力度与范围不断扩大，对数据泄漏、算法共谋等新现象不断纳入监管审查领域;在执法层面积极运用监管手段，对大型平台企业的违法行为频频开出巨额罚单，执法手段也不断更新。

2020年12月15日，欧盟委员会推出《数字服务法》和《数字市场法》两部草案，旨在打破数字平台企业的垄断，推动欧洲平台经济健康可持续发展。《数字服务法》从数字服务的范畴出发，通过对平台内容、商品和服务等维度划分，明确在线平台的责任和义务，构建和强化对平台用户基本权益的保护机制;《数字市场法》界定了“守门人”概念和义务，突出对“守门人”的监管与限制，以防止平台巨头差异化对待企业和消费者，造成不公平的竞争环境。两项草案所规定的内容侧重点不同，但其核心都旨在为平台商户及消费者创造一个健康有序、公正开放的市场环境。这也将不利于亚马逊、苹果、谷歌、脸书等大型互联网企业在欧盟拓展市场。根据《数字服务法》和《数字市场法》两部法案提议的规则，谷歌、脸书、亚马逊和苹果等大型互联网平台需共享数据，并禁止在平台上偏向自主服务。这势必有助于打破大型互联网平台垄断，遏制大型互联网企业恶性竞争行为，优化数字营商环境，赋能数字经济发展。

（三）英国：CMA设立“数字市场部门”并推动监管部门协作

与欧盟类似，英国偏向于加强对超大型互联网平台企业的监管力度以保证市场进入的自由度，并为此制定了一系列的行为准则，采取促进市场有序竞争的干预手段并加强对企业合并审核力度，尤其是对超大型平台企业并购交易实行更加细致的程序审查。英国竞争与市场管理局（Competition and Markets Authority，以下简称“CMA”）发布了《2021至2022年度计划（Annual Plan 2021 to 2022）》（以下简称《年度计划》），促进平台经济市场有效竞争是CMA关注的重点之一。该《年度计划》强调平台经济下消费者权益的保障，承诺引入有利于竞争的监管制度，建立新的“数字市场部门”，推进“数字市场监管制度”的建立与实施，从而为科技公司的竞争行为明确划分合规范围。在市场全球化背景下，平台化经营的增长意味着不同的司法管辖区面临许多相同的挑战，为此CMA加强与欧盟委员会、欧盟成员国和全球其他竞争和消费者机构的接触与合作，期望从协调一致的行动中受益。在该理念指引下，CMA与澳大利亚竞争和消费者委员会、新西兰商务委员会、加拿大竞争局、美国司法部和美国联邦贸易委员会五个国际竞争主管机构签署新协议，对具有全球性的平台市场问题开展国际合作与协作，以期促进方法的连贯性和一致性，防止出现分散的监管格局。

四、我国平台经济监管的完善路径

（一）坚持审慎包容监管与加强监管并行的理念

反垄断监管未来发展中，应当贯彻积极的审慎包容监管政策。完善反垄断、维护公平竞争与审慎包容原则并不冲突。在审慎包容原则指引下，数字经济监管应着眼于企业自身的市场行为，而不是企业的竞争能力、市场份额、企业规模和市场集中度等企业结构因素。在平台经济中消费者处于弱势地位，对消费者利益的保护不仅要考虑价格因素，也要把质量、服务、评价、隐私等非价格因素纳入考量。对于数字经济发展中一些破坏市场竞争、损害投资者和消费者权益的行为，加大监管力度本身就是对审慎包容原则的回应。

坚持审慎包容原则是对待数字经济的长远态度，而加强监管力度则是对少数破坏市场竞争的企业所持有的态度，两者在方向上是一致的。从长远来看，发挥市场对资源配置的决定性作用有利于促进数字经济的创新与效率，因此，对待数字经济的审慎包容原则应当一以贯之。在执法方向上应改变传统反垄断监管一定程度和范围内运动式、选择性执法的现象，通过中立性监管维护市场竞争秩序，促进公平竞争。从监管角度看，应汲取P2P平台治理的经验教训，摒弃出了问题“一关了之”的思维。这就要求监管部门既要落实事后的有效处置，也要将监管措施前置，逐渐将事后监管向事前或事中转移。同时强调过程监管和分类监管，对不同平台问题对症下药，不应当“一劳永逸”的采用相同的监管策略.不但要对金融业务风险进行监管，还要对金融背后的科技风险进行监管;不但要对平台巨头进行监管，更要加强对投资者权益的保护，避免“城门失火，殃及池鱼”的现象发生。贯彻审慎包容原则，应当以依法公正理念为出发点和落脚点，借助法治思维理清政府在监管中的角色定位，通过权力清单的方式，推进监管部门的职能权力法定化，增强执法行为的透明度，提升监管部门的权威性。

（二）推进监管规则的整体协调与动态灵活

市场经济的本质是法治经济。随着平台经济在我国市场经济份额中所占比重越来越大，推动平台经济法治化迫在眉睫。

第一，加强平台经济的多元结构与我国多层次的立法的结合，从中央顶层规划与地方积极响应，共同推动平台经济发展政策环境建设。一方面，中央充分发挥自身统筹协调的作用，打破地方保护与部门利益的局限，解决立法不协调、笼统冲突的局面，系统构建符合平台经济发展的法律法规体系。另一方面，地方结合区位优势，将数字立法理念融入地方立法中，最大程度调动平台经济的创新潜力，共同推动数字经济与数字治理的稳步前进，推进地方观念与数字智能观念的结合，以顺应平台经济发展的时代潮流。

第二，建立不同的监管机制与模式，增强监管规则的灵活性。平台经济在发展扩张的同时，触角不断向线下领域延伸，进一步推动线下实体的数字化转型，使平台经济与实体经济进一步深度融合。为此，在加强对平台经济的监管的同时，需要注意上下线联动，扩大监管视野范围，注重监管规则线上线下的整体协调。以平台经济的三维结构为指向，深挖数据与算法之间的逻辑联系，推动算法、数据的质量标准规范的建设，明确平台的监管对象、监管内容、监管主体以及监管工具，推进平台经济监管规则的动态化与灵活化。

第三，健全平台领域的数字价值伦理观，围绕数据、算法、平台形成数字道德伦理规范。确定技术中立、以人为本，尊重用户数据的个人隐私与合法权益保护。定期进行平台伦理风险评估，形成监管规则与道德规范双管齐下的治理框架。

（三）构建多元主体协同治理的监管体系

面对平台经济迅猛发展带来的问题，分散的传统监管机构无力对跨产业、跨领域的互联网平台进行全面监管。在平台经济多元角色多重利益关系的影响下，为了保护各方正当权益，维持平台经济的有序健康发展，避免信息泄露、大数据杀熟等问题，应当构建政府主导、平台自治、社会监督以及消费者参与的“三位一体”的协同治理机制。强调协同治理，并非让各主体全程参与，而应理清事前、事中与事后不同阶段、不同监管主体的角色分配与定位。

在事前阶段，政府應积极发挥自身的引领作用，建立不同监管部门的常态化沟通机制，理清不同监管部门间的职权与职责，以增强不同监管机构之间的协同治理能力。加快政府角色定位的转变，积极进行信息公开，增强信息的开放性与透明性，完善相关问责机制。对待平台问题不能采取“一刀切”的态度，而应充分考虑各方的利益需求，以治理问题为导向，以数据与算法技术为路径，为政府决策提供技术支持。

在平台运行过程中，调动平台的自治与自律。借鉴欧盟《数字市场法》“守门人”概念，明确平台在监管体系中的“守门人”角色，细化平台的责任与义务，强化对“守门人”的监管与规制。平台企业与平台商家之间存在明确的连带关系，在为平台商家与消费者提供中间桥梁作用的同时，平台也在追求自身利润的最大化，也尽力为用户提供更好的产品与服务。因此监管部门与平台并非完全的对立与冲突，相反，两者在监管体系中可达成合作共赢，形成角色的互补。

完善社会监督举报途径，提高法律救济的及时性。对平台商家与消费者而言，若其正当的合法权益不能得到及时有效的保护，最终会损失经济利益，因而强化法律救济的及时性成为重中之重。调动消费者与媒体以及其它社会组织对平台经营活动的监督，积极探索针对规范监督平台经济的公益诉讼，保护消费者的知情权、公平交易权等基本权益。数字技术的发展渗透生活诸多领域，司法领域也不例外。利用数字信息技术与法律的结合，优化传统法律程序以应对数字平台的迅速变化，提高司法救济的技术性与多元性。

（四）提升监管机构与执法人员的专业性

平台经济的发展需要专业水平高的互联网平台监管队伍。监管机构应当构建复合型人才信息储备库，吸引法学、数字科技、人工智能等领域人才加入，提升监管队伍的现代化与专业化。在对平台进行监管过程中，创新分析思路与工具，强化数字分析与经济分析的考量，结合数字平台普遍提供免费服务的特征，改变传统以价格因素为主要考量的局面，强化对平台补贴、用户黏性、市场进入等方面因素的分析。针对不同平台企业的异质特征，不可采用统一的监管标准，而应实行更为精细化的分类监管模式。

强化执法过程中对大数据、算法技术以及人工智能的利用，促进执法过程的智能信息化，尤其注重强化对数据的监管。数据作为新的资本要素，突破传统的治理结构，关于平台的大部分争议都与平台的数据治理密切相关。处理好数据带来的问题是全球面临的共同挑战，美英、欧盟亦将数据治理作为提升监管机构专业性的突破方向，以期能够更加充分的释放数据资源的价值。

加强专业性建设的同时，加强平台领域数字价值伦理观建设，围绕数据、算法、平台形成数字道德伦理规范。确定技术中立、以人为本，尊重用户数据的个人隐私与合法权益保护。定期进行平台伦理风险评估，形成法治监管与道德规范双管齐下的治理格局，弥补平台法律滞后性，防止技术异化带来的风险。（责任编辑：张恩娟）

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