突发公共卫生事件背景下社会组织韧性治理机制研究

欧阳慧

[摘要]突发公共卫生事件的暴发与持续使得社会组织面临资金来源受限、业务模式受阻以及运作机制不畅等现实问题与发展困境，给社会组织的生存发展带来巨大挑战。置此背景下，探究出一种修复更新、自我变革与持续学习的韧性治理机制成为社会组织实现可持续发展的现实需要。从运行机制来看，社会组织韧性治理表现为组织韧性、能力韧性、制度韧性与文化韧性四个方面，要以多元体系和彼此联结为依托来培育组织韧性，以社会需求和技术赋能为导向来提升能力韧性，以科学规范和有效监督为宗旨来塑造制度韧性，以价值认同和公共精神为要义来培养文化韧性。

[关键词]突发公共卫生事件社会组织韧性治理

[中图分类号]D6329;R18[文献标识码]A[文章编号]10019596（2022）030005-07

*基金项目：2020年度上海市哲学社会科学规划课题（编号：2020BGL004）。

一、问题的提出

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。进入新世纪以来，在社会快速发展与自然环境加速恶化的双重时代背景下，以SARS疫情、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情等为代表的突发公共卫生事件频发，给社会的和谐稳定以及人民群众的生命安全带来了极大的威胁与挑战。2020年在全球范围内暴发的新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的突发公共卫生事件[2]，置此背景下，维护经济社会秩序的平稳运行成为包括政府、公民以及社会组织等在内的社会主体的共同职责与一致使命。

截至2020年5月，我国社会组织数量达到873970家，且仍处于飞速增长的阶段[3]。这些活跃在国家与社会之间的组织凭借其草根性强、贴近群众等独特优势，已经成为参与国家治理以及促进政府职能变革的重要力量。在此次新冠肺炎疫情防控中，一方面众多社会组织通过筹备物资、对抗谣言以及安抚人心等方式发挥了不可代替的作用，促进了国内疫情形势的持续向好;另一方面，疫情的暴发与持续也暴露出众多社会组织的问题与缺陷，如资金来源受限、业务模式受阻以及运作机制不畅等[4]，给社会组织的生存发展带来巨大挑战。2020年8月5日，在中国基金会发展论坛上，有学者基于对北京市服务型社会组织的调查发现，有14%的社会组织在疫情期间面临倒闭的风险[5]。由此可见，在突发公共卫生事件的特殊背景之下，社会组织如何在这种充满变化与不确定性的生存环境中探求突围方式迫在眉睫;此外，如何进行自我变革、如何保证组织生存能力及如何确保组织架构的稳固是后疫情时代社会组织亟须考虑的重要议题。

二、韧性治理：社会组织治理机制的现代转型

韧性（resilience）一词起源于物理学领域，本意为物体在发生塑形和断裂的过程中吸收能量的能力。1973年，加拿大生物学家霍林（Holling）首次从生态系统属性的角度对“韧性”做出了系统性阐释，韧性的概念在原有“恢复原状态”的基础上又增添了“经历扰动后吸收、修复并提升达成新平衡”的含义[6]，据此延伸出的“韧性治理”理论也随着国际减灾实践的推进被引入社会科学领域。

新冠肺炎疫情的暴发使得有关韧性治理的学术探讨上升至新的高度，并逐渐形成了“能力恢复说”“扰动适应说”“系统可控说”“提升能力说”等具有代表性的学术观点。关于韧性治理的概念界定，朱正威和刘莹莹认为，公共管理视角下的“韧性治理”是为了增强自身及其所处的城市和社区系统对于复合型灾害风险冲击的适应能力，不同公共治理主体基于合作治理与组织学习机制建立的，涵盖全灾种、全过程的新型治理模式[7];Hanson通过审视德国、瑞典、英国三个国家在2020年应对新冠肺炎疫情的表现，将韧性治理定义为各国政府不得不在快速变化和巨大不确定性的情况下所采取的行动[8];Masik从吸收性应对与适应性变革两个视角出发，将韧性治理界定为吸收外界扰动、学习和再组织，并以此来实现快速恢复正常和软硬件应对的治理方式[9]。XUEHUI学会2022年第3期2022年第3期突发公共卫生事件背景下社会组织韧性治理机制研究XUEHUI

纵观已有研究可以发现，尽管国内外学者对韧性治理的概念界定及内涵阐述有所不同，但大多数学者认为，“与传统刚性治理模式相比，韧性治理具有前瞻性、适应性、协同性、灵活性、智慧性等特征与优势”[10]，因此是保障组织安全稳定以及应对外界突发事件的有效途径。此外，从研究对象来看，韧性治理本身是一个内涵丰富的跨维度、综合性概念，因此已有研究多聚焦于国家或城市等宏观主体，并据此构建相关规划框架，而关于具体的某一类或某个组织的韧性治理机制的研究成果较少;从实践角度来看，社会组织治理的内生性发展需求更倾向于一种系统协调、多元参与和业务创新的可持续性进化模式[2]，这与韧性治理“以整体性的统筹规划、多主體的共同参与、创新性的流程再造以及智慧性的技术应用等思想为导向”的本质内涵相一致[11]。由此可见，韧性治理与社会组织的治理之间存在理论逻辑关系的一致性与现实发展路径的契合性，因此，构建社会组织的韧性治理机制是社会组织在突发公共卫生事件背景下破解难题、重焕活力的现实选择。

三、社会组织韧性治理机制维度划分

关于韧性治理的维度划分，颜德如在细化韧性治理内涵的基础上，将其分为组织韧性、能力韧性、技术韧性、制度韧性、心理韧性等多个维度[12];许小玲基于韧性治理的基本逻辑，认为乡村振兴的有机韧性治理结构应当包含经济韧性、环境韧性、社会韧性和文化韧性四个维度[13];何兰萍和曹婧怡以社区政策文本为分析基础，从环境韧性、组织韧性、制度韧性和技术韧性四个维度探索构建社区的韧性机制[14]。

尽管关于韧性治理有诸多不同的维度划分，但综合社会组织治理的相关研究，学者普遍认为社会组织治理的有效路径主要集中在组织结构、能力提升、制度建设和文化培育等方面。如2020年8月29日由中国行政管理杂志社主办的“社会治理共同体视阈下的社会组织规范与发展”研讨会，围绕社会组织的内部治理与行业监管、社会组织的能力建设、社会组织的分类管理与支持、社会组织参与社会治理等议题进行了深入讨论[15]。就组织结构而言，顾丽梅和戚云龙认为社会组织需要通过项目合作方式来优化组织结构，提升社社互通，实现分散性与集成性的融合，从而获取发展资源[16];在能力提升方面，张成利和何阳认为社会组织的服务能力难以满足益发增长的社会需求，所以有必要按照业务领域把专业能力和应急能力的提升结合起来[17];关于制度建设，柴一凡认为部分社会组织内部治理制度失衡，面临制度设计欠缺、执行不到位等问题，所以应该引导不同社会组织结合自身的实际情况，修改完善符合自身特点的章程条款[18];就文化培育而言，徐家良认为社会组织要重视线上线下的宣传引导，赢得社会公众的了解、信任与支持[4]。因此社会组织的韧性治理机制可以从组织、能力、制度和文化四个维度进行构建。

基于已有研究成果，结合社会组织的独特属性，本研究将社会组织的韧性治理定义为社会组织为抵御和应对各种外界突发风险与挑战，以推动组织可持续发展为宗旨，以整体性的合作互助为依托，以社会需求为导向，同时强调制度规范与组织认同并重的一种长效治理模式。组织韧性、能力韧性、制度韧性和文化韧性是社会组织韧性治理的四重运行机制。

（一）组织韧性：社会组织韧性治理的物质基础

组织韧性指的是社会组织充分发挥主观能动性，以资源共享为前提，通过与其他官方或社会组织对话合作、互通互联来积累自身应对突发风险资源的能力。近年来，中国社会组织的发展总体呈迅猛态势，但仍有部分社会组织，尤其是中小型社会组织的发展图景或是呈弥散化态势，或是对政府部门过于依赖，致使其在面临外界突发状况时缺乏自主性，难以从外界寻找资源，因此陷入资金流断裂的困境。以成都“爱有戏”社区文化发展中心为例，作为一家专业从事社会服务十余年的5A级社会组织，其70%的经费来自政府购买服务项目，因疫情期间政府购买项目大大减少，致使该组织资金趋紧，并影响到部分项目的执行[13]。有的地方还有其他相关规定，如杭州市级公益创投则规定“一个社会组织当期最多承接两个项目”[19]，因此，仅仅依靠政府项目显然难以支撑社会组织维持日常运作的资金需求。基于此，社会组织需要在加强区域间互动协调和部门间良性互动的基础上对组织内外部资源进行有效整合，在此基础上培育组织韧性来夯实物质基础。

（二）能力韧性：社会组织韧性治理的核心动力

能力韧性指的是社会组织通过挖掘社会新需求、创新服务模式与产品以及提高专业技术和学习能力来提高自身应对突发风险效率的能力。除了多元的基础体系之外，社会组织的高质量发展还需要相应的能力韧性作为支撑。尽管目前从总体来看，社会组织的专业能力在地方政府的支持下有大幅度提升，但由于公共服务需求具有个性化、多层次等突出特征，而社会组织识别问题的敏锐度以及技术学习能力受制于社会环境、专业人才以及知识储备等多种因素[20]，所以难以满足多样化的社会需求。以2020年新冠肺炎疫情期间某地各类社会组织参与防控为例，由于专业化程度不高，该市社会组织虽大多有所行动，但所扮演的多是“摇旗呐喊者”角色，发挥实质性作用的社会组织寥寥无几[21]。由此可见，能力水平的强弱不仅影响社会组织的工作创新及可持续发展，还影响自身提供服务的质量和效率。因此，社会组织需要积极提升服务能力和服务质量，拓展更多需求和市场来提升能力韧性。

（三）制度韧性：社会组织韧性治理的规范保障

制度韧性指的是社会组织在保证合法性的前提下，通过调试组织内部治理规范、健全组织内部运转章程以加强应对突发风险制度保障的能力。社会组织的内部制度规范不仅能够为组织的有序发展提供良好的内部环境，还能够为组织业务的持续优化提供明晰的边界与规范。一套严密规范的运行规则和制度体系，能够助力社会组织更好地实现内部管理的“法治化”、“高效化”和“民主化”，反之，则可能导致组织内部出现职责重叠、账目混乱等现实问题。对此，社会组织一方面要依据相关法律法规，针对不同工作内容，建立系统长效、科学合理的内部管理制度;另一方面还要构筑完善有效的内部监督机制，通过持续追踪反馈来强化社会组织内部管理的推力，从而促进组织的持续、健康发展。

（四）文化韧性：社会组织韧性治理的价值纽带

文化韧性指的是社会组织通过培育公众普遍认可的文化观念与价值规范，从而加强公众对组织身份与合法性的认同，以此来激发社会组织与公众携手应对突发风险动力的能力。相较于发达国家，我国社会组织的发展历程较短，因此成熟度与公信力不足是当下大部分中小型社会组织面临的突出问题。据一项对某地社区服务类社会组织的调查结果显示，大部分社区居民对社会工作服务人员不了解、不信任，甚至对社工的介入有抵触心理，主动加入志愿者队伍和义工组织的居民寥寥无几，由此使得社工服务项目的开展受到层层阻碍[16]。突发公共卫生事件背景下，为应对不确定性挑战，社会组织与公众、政府部门等社会主体以重塑社会经济秩序稳定为目标，在互通互联、资源共享的基础上加强协作，能够为组织文化韧性的培育提供良好的契机。

四、社會组织韧性治理机制的实现路径

（一）培育组织韧性：以多元体系和彼此联结为依托

2020年2月2日，由基金会救灾协调会发起的“社会组织抗击新冠疫情协作网络”建立而成，先后吸引了近70家基金会和关注社会议题的专业机构加入。协作网络不仅有效地促进了社会组织之间信息共享与互助协作，还助力上述社会组织在疫情防控期间大有作为[22]。由此可见，突发公共卫生事件背景下，社会组织有必要充分发挥组织内外各种力量，通过整合组织内外各种有利资源来减少突发性冲击带来的负面影响。

首先，社会组织应积极拓展自身业务的购买主体和承接主体，寻求合作伙伴支持，丰富组织的筹资结构，尤其是提升个人小额捐款的比重，为组织创造更加多元和稳定合理的资金来源，以此来实现“规模化”的转型。其次，社会组织应当主动改变当前个体化与分散化的行业组织结构，超越个体层面，以互利共生代替资源竞争，以此来提升行业整体意识和互助意识，在行业层面形成更加强大的团结力量。最后，社会组织还可以在多样化、高度分工的社会网络中扮演凝聚合作的角色，把各种社会力量紧密联合在一起，突破属地化资源的枷锁，积极拓展更加广泛的探索空间，以此来加强区域间的组织协调互动。如无锡市红十字会在疫情期间主动对接柬埔寨西哈努克省红十字会，通过对外援助给当地疫情防控注入了“江苏力量”[16]。

（二）提升能力韧性：以社会需求和技术赋能为导向

专业能力、学习能力及技术实力的高低是衡量社会组织应对外界冲击水平的重要标准。以北京市协作者社会工作发展中心为例，疫情期间，该组织通过建立在线管理系统，不仅使得80%以上的项目管理工作在线操作完成，还实现了五地服务数据共享[23]。

对此，社会组织一是需要准确识别并客观评估服务对象的现实需求，并在此基础上依托自身资源充分发挥自身优势，及时调整业务模式，以此来提供专业化、个性化服务;二是可以与高等院校、科研院所、行业协会等开展合作，共同培养与自身业务相关的专业人才，并源源不断地从外界吸纳学习能力强的专业人才以充实队伍;三是应该充分借助大数据、云计算、互联网等新兴技术，一方面明确公共服务需求并及时调整业务项目的开展方式，另一方面对所提供的服务情况进行动态把握、追踪反馈，在降低组织运作成本的同时提高社会组织内部治理和服务提供的智能化水平。如新冠肺炎疫情期间，江苏爱德基金会联合海外民间组织共同组织线上疫情防控交流会，通过分享各国疫情防控经验助力国际抗疫情况持续向好[19]。

（三）塑造制度韧性：以科学规范和有效监督为宗旨

科学合理的内部管理制度既是社会组织开展活动的行为准则，也是社会组织维持自身运行规范的重要保障。以成都汇智社会工作服务中心为例，经过多年探索实践，该组织先后建立《社区营造项目管理办法》《社区营造资金使用细则》《信息报送管理要求》等管理制度并在日常实践中严格遵守，从而有效促进了组织的良性发展[16]。

第一，社会组织应加强组织规章制度的合理化设置，以组织发展图景为原则来健全领导决策制度、战略管理制度、财务管理制度、信息公开制度等一系列行之有效的运行规范，在此基础上推动组织成为权责明确、制衡有效、运转协调的法人主体。第二，社会组织可以依托外部发展环境，以政府相关规定，如财政补贴、税费减免、审批办理、人才引进等相关制度为参考，积极推进规章制度的适时调整，以此来实现制度的与时俱进、行之有效。第三，社会组织还应当建立与规章制度相配套的监督机制，如确保信息公开透明，设置政府、网络、媒体等多元主体监督渠道;或是设置专门的监督机构如审计委员会与监事会，有针对性地对组织内各项规章制度和相关程序的履行情况进行及时、有效监督。

（四）培养文化韧性：以价值认同和公共精神为要义

社会组织的构建从本质上来说是个体基于理性精神联合参与公共活动、维护公共价值的结果，因此，公共价值取向可以说是社会组织的本质特征。一个缺失价值认同与公共精神的社会组织势必会成为无土之木、无源之水。

从组织内部来看，社会组织应该树立以公共精神为核心的组织价值观，一方面在招募人才时可以多关注符合组织宗旨的组织群体，同时对组织成员加强相关的培训学习和榜样教育，培养组织成员的情感归属;另一方面可以在组织的日常活动主题中贯穿鲜明的公共服务精神，从而巩固以公共精神为核心的组织理念与文化内涵。从组织外部来看，社会组织一方面可以根据自身特点与发展实际，积极开展相关社区慈善活动;另一方面也可以与其他组织联合拓展社会慈善事业，以此来加强社会公众对组织的合法性身份认同，争取社会资源的聚集和回利，并形成组织外部良好的社会声誉和公共合法性基础。

五、结束语

突发公共卫生事件的暴发与持续使得社会组织面临资金来源受限、业务模式受阻及运作机制不畅等现实问题与发展困境。置此背景下，本研究以韧性治理为理论分析视角，构建社会组织的韧性治理机制。具体来说，社会组织的韧性治理包含组织韧性、能力韧性、制度韧性与文化韧性四重运行机制。其中组织韧性指的是社会组织充分发挥主观能动性，以资源共享为前提，通过与其他官方或社會组织对话合作、互通互联来积累自身应对突发风险资源的能力;能力韧性指的是社会组织通过挖掘社会新需求、创新服务模式与产品以及提高专业技术和学习能力来提高自身应对突发风险效率的能力;制度韧性指的是社会组织在保证合法性的前提下，通过调试组织内部治理规范、健全组织内部运转章程以加强应对突发风险制度保障的能力;文化韧性指的是社会组织通过培育社会普遍认可的文化观念与价值规范，从而加强社会对组织身份与合法性的认同，以此来激发组织与社会携手共同应对突发风险动力的能力。组织韧性、能力韧性、制度韧性和文化韧性四个维度之间的关系并非独立分离，而是和谐互动的，从而构成整合性机制。组织韧性为能力韧性、制度韧性、文化韧性奠定了结构基础，能力韧性为组织韧性、制度韧性、文化韧性激发了动力源泉，制度韧性为组织韧性、能力韧性、文化韧性提供了规范保障，文化韧性为组织韧性、能力韧性、制度韧性联结了价值纽带。

要以多元体系和整体联结为依托培育组织韧性，以社会需求和技术赋能为导向提升能力韧性，以科学规范和有效监督为宗旨塑造制度韧性，以价值认同和公共精神为要义培养文化韧性，并在此基础上促进社会组织修复更新、自我变革与持续学习，以此来实现可持续发展。

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Study on Resilient Governance Mechanism of Social Organizations

in the Context of Public Health Emergencies

Ouyang Hui

（College of Philosophy，Law & Political Science，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

[Abstract]The outbreak and persistence of public health emergencies have caused social organizations to face practical problems and development difficulties such as limited funding sources， blocked business models and poor operating mechanisms， which have brought great challenges to the survival and development of social organizations. Against this background， it is necessary for social organizations to explore a resilient governance mechanism of repair， renewal， self|reform and continuous learning to achieve sustainable development. From the perspective of operation mechanism， resilient governance of social organizations is manifested in four aspects： organizational resilience， capacity resilience， institutional resilience and cultural resilience. We should cultivate organizational resilience based on multiple systems and interconnections， enhance capacity resilience with the guidance of social needs and technological empowerment， shape institutional resilience with scientific norms and effective supervision as the objective， and cultivate cultural resilience on account of value identification and public spirit.

[Key words]public health emergency; social organizations; resilient governance2022年3月學会Mar.