“三治融合”视域下城乡基层治理的路径研究

袁谅

〔摘要〕城乡社会是国家治理效能实现新提升的重要场域，城乡基层治理成效直接影响国家治理现代化的进程。创新城乡基层治理模式，是新发展阶段提升我国基层治理水平的重要内容。经过“十三五”时期的实践探索，党组织领导的自治、法治、德治相融合的城乡基层治理体系的制度框架和政策体系已经基本形成。新发展阶段，健全党组织领导的自治、法治、德治相融合的城乡基层治理体系的优化方向是，坚持系统治理的原则，从多元共建、有效共治、社会共享三个方面协同发力；增强治理主体协同合作，进一步解决好“多元共建”的问题；聚焦人民群众急难愁盼，进一步解决好“有效共治”的问题；整合基层治理的探索经验，进一步解决好“社会共享”的问题。

〔关键词〕党建引领；三治融合；基层治理；治理创新

〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）01-0072-04

从党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相融合的城乡基层治理体系”，到党的十九届五中全会提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，城乡社会治理已成为新时期基层治理迫切需要突破的关键领域。尤其在新冠肺炎疫情期间，城乡基层的疫情防控对基层治理提出了全新的挑战。党组织领导的自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理体系，如何为重大危机中的基层治理赋能，如何为经济社会平稳有序而又不失活力的发展保驾护航，是当前应该迫切给予重视的课题。

在党组织领导的城乡基层治理体系中，“自治”在本质上就是民治，包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，还包括群众自我管理、自我教育、自我服务、自我提高等一系列内容。“法治”的“法”既包括国家制定的法律等，也囊括地方性法规。就城乡基層治理而言，“法治”为政府、村居委会和民众提供保障，同时也制约着三方的行为，使三者在基层社会治理中形成动态均势〔1〕。而“德治”的“德”属于价值观念体系，包括社会公德、职业道德、家庭美德、公序良俗等。“德治”是以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式，道德规范约束是一种非正式制度约束〔2〕。自治、法治、德治各有其内在逻辑，而党建引领下的“三治融合”，不是“三治”简单相加，而是“三治”作用的综合发挥与有效叠加，这成为我国城乡基层治理体系的标志性成果之一。自治是城乡基层社会运转的基础形式；法治是自治和德治的保证；德治是共识根基，在矛盾冲突处于萌芽状态时可以发挥预警作用，并且于自治和法治中间起到润滑效果。“三治融合”坚持系统观念的要求，从共建共治共享出发，解决经济社会发展有序和活力问题，探索出一条对于我国城乡基层治理具有普遍价值的路径，既符合我国乡村社会的“乡情”，又能体现现代社会治理的发展方向〔3〕。

一、增进治理主体协同合作，进一步解决好“多元共建”问题

推进基层治理，首先要回答好“谁来治理”的问题，进一步解决好“多元共建”的问题。要创新党建引领品牌，追求基层服务效能的转化；划清群众自治边界，激发群众参与活力；壮大社会公益组织，涵养社会文明生态；普及推广民法典，保障“三治”有效融合。

（一）创新党建引领品牌，追求基层服务效能的转化

创新基层党建，以党建品牌引领治理队伍建设、基层矛盾化解、服务群众忧困等实事工程。一是在基层治理中，突出问题导向，提高共治效率。探索将党建工作的政治引领融入具体治理情境，建设党建联盟以特定治理目标为导向，推进党建与基层治理深度融合，提高协同共治的效率。比如，上海市闵行区构建了“红色物业”党建引领工程，相关职能部门在物业管理中主动担责，有效提升了物业治理效能。据闵行区2020年12345热线统计，市民反映问题中物业管理类问题同比下降13.9%。二是在服务群众上，突出党群联动，壮大治理“先锋队”。重点深挖村社区网格、社工人才、辖区民警、物业服务等四支队伍的潜力，解决“谁去治理”的问题。探索“信用建设+志愿服务”模式，把志愿服务纳入个人信用积分，把信用管理与村规民约、村居民福利相“接轨”，把积分、福利和公益服务享用相挂钩，调动群众参与热情。三是在组织建设上，做实“宅上党小组”，疏通基层治理“边缘链”。细化党员、群众双积分制办法，注重“最美党员”“美洁庭院”评比结果运用，通过发挥党员、群众在基层治理中的榜样作用，促进基层自治在“宅上”的可持续发展。

（二）划清群众自治边界，激发群众参与活力

目前，村社区居委会承担着多种管理角色，一方面基层政权下沉加大了自治组织去行政化的难度，另一方面属地兜底的“无限”责任使得许多自治事务涌入行政渠道。针对这一问题，要“划清政府管理权与群众自治权的边界，把不必要的行政事务剥离出去，把不能缺的自治内容纳入进来”〔4〕。在政府“规定动作”的基础上，留足群众“自选动作”的空间。在实践探索中，可以借鉴浙江桐乡经验，通过机制设计梳理出两份清单，一份是基层群众自治组织“需依法履行的事项”清单，另一份是“需协助政府工作的事项”清单，划清“行政权力”与“自治权利”界限，为构建充满活力的基层群众自治组织奠定坚实的基础。

（三）壮大社会公益组织，涵养社会文明生态

新时代伴随群众需求趋向“多样化多方面多层次”的特质，社会公益组织既能够为有效破解服务群众难题提供全新方案，又能够为涵养社会文明生态注入丰富的血液。借助打造“党建加社会组织”的社会公益组织阳光工程把牢“大方向”，借助探索“一中心多基地”的社会公益组织孵化模式拓展“新思路”，借助改进“专业化、项目化”的社会公益组织运行机制发挥“正能量”，通过壮大社会公益组织队伍，为城乡社会基层治理涵养良好的社会文明生态。比如，可联合宣传部、团委、民政局等相关部门与单位共同策划新时代文明实践志愿服务项目暨公益创投大赛，依托项目化管理来实现志愿服务精品化。

（四）普及推广民法典，保障“三治”有效融合

法治是基层治理中一套必备的规则体系，一种必需的群众共识。民法典作为我国社会生活的百科全书、市场经济和社会建设的基本法律、经国序民的良法重典、人民群众的权利宝典，是“三治融合”的法律载体〔5〕。因此，要积极普及推广民法典，秉持司法公正理念，构筑多元民事主体制度，推动基层治理社会化；坚持守护社会公平正义，维护交换正义、分配正义、矫正正义，推进基层治理公正化；坚持“三治融合”，弘扬真善美，贬抑假恶丑，促进民风社风向上向善〔6〕。

二、聚焦人民群众急难愁盼，进一步解决好“共治有效”问题

推进基层治理，要回答好“治理什么”的问题，进一步解决好“共治有效”的问题。要坚持人民至上的治理宗旨，把牢“三治融合”的共治方向；创新“三治融合”的有效载体，激发群众的自治活力；拓展“三治融合”的应用场景，不断提升群众的获得感；优化“三治融合”的动力机制，长效激发群众参与热情；坚持“治理有效”的目标评价，满足群众的现实需求。

（一）坚持人民至上的治理宗旨，把牢“三治融合”的共治方向

满足人民群众美好生活的需求是基层治理的核心目标之一，坚持人民至上意味着基层治理的价值诉求必然由“维稳为主”转向“维权为主”。要尊重民意，从群众身边的棘手问题出发；要维护人民利益，从与群众生产生活紧密相连的工作做起；要依靠人民群众，把提升城乡基层治理与回应群众需求紧密融合起来。让基层治理的过程变成尊重民意、维护人民群众利益、依靠人民群众力量的过程，着力聚焦人民群众的急难愁盼问题，实现治理形式与治理内核的有效融合。

（二）创新“三治融合”的有效载体，激发群众的自治活力

“三治融合”作为一个有机整体，在创新载体建设时在组织架构上就要坚持整体论，而不能搞还原论〔1〕。在村居委会等常规自治载体以外，继续探索体现法治、德治的新型自治载体，比如，各种兴趣协会、行业协会、商业调委会等；针对村社区环境较差、铺张浪费等问题，探索体现自治、法治、德治的载体，比如，制定村社区公约，列举负面清单，约束居民行为；围绕邻里纠纷、公共生活等问题探索体现自治、法治的德治载体，比如，道德银行、志愿服务、公益积分等。总之，“三治融合”的有效载体并没有固定模板，综合运用各种治理手段的目的，是调动民众参与治理的积极性，依据自身有利条件整合各类资源，有效解决群众生活中的各类实际问题。

（三）拓展“三治融合”的应用场景，不断提升群众的获得感

当前，“三治融合”正从村社区治理向多个领域延伸，走向疫情防控、金融信贷、群防群治等新的应用场景。治理创新需要向应用端前移，在實际场景中不断挖掘群众需求，识别群众实际应用的难点，从而创新“三治”与应用场景的嫁接机制。在实践探索中，可以借鉴桐乡经验，比如，该市通过设立“三治信农贷”试点，实验总结出群众信用贷款面临金融信息不了解、担保方难寻、担保物不足等难点，从而创新了“三治”与“金融服务”的嫁接机制，对于主动参与社会治理且信用评级高的农户，一次性给予10万至30万元无担保、不面签的线上信用贷，有力提升了群众主动参与社会治理的获得感。

（四）优化“三治融合”的动力机制，长效激发群众参与热情

“三治融合”持续创新的源动力是基于对社会自治活力的追求，只有让基层自治力量在社会活动空间中成长，才能长效激发群众持续参与的热情。桐乡经验的价值在于始终注重丰富和扩大“社会成长空间”。在实践探索中，不妨借鉴桐乡制定的《关于进一步健全完善“三治”建设长效机制的实施意见》，“构建既充满活力又和谐有序的社会发展环境”。还可以借鉴嘉兴经验，实施“三治融合”积分管理制度，用积分奖励引导群众积极参与公共事务，同时打造“微嘉园”线上治理平台，为群众知事、报事、议事、办事、评事拓宽途径，让群众深度融入“三治融合”建设。

（五）坚持“治理有效”的目标评价，匹配群众的现实需求

各地在推广“三治融合”的进程中，总是把“创新”作为一条主要评价标准，但容易忽视对创新项目治理成效的评估。基层治理不能只考察创新项目实施的效率，还要站在群众的角度测评创新项目的有效度，即有效评价创新项目的产出与群众需求的匹配度。同时，治理有效既包含稳定有序，又包含充满活力，两者相辅相成，不能偏废，更不能把社会治理等同于治理社会。总之，要以有效性重新塑造创新评价体系，实现治理创新的可持续性发展。

三、整合基层治理的探索经验，进一步解决好“社会共享”问题

推进基层治理，最后要回答好“如何治理”的问题，进一步解决好治理经验“社会共享”的问题。要坚持用“三治融合”打造城乡基层治理品牌，坚持用数据赋能叠加“三治融合”治理效能，坚持用品牌宣传提升“三治融合”治理溢价，坚持用制度优势巩固“三治融合”治理探索。

（一）坚持用“三治融合”打造城乡基层治理品牌

前期一些地方在“三治融合”推广过程中，“以活动代替服务、口号代替行动、方案代替成效、外包代替治理”的现象制约着基层治理的实施效果，造成大量治理空转现象的出现。而把品牌思维贯穿于基层治理，可以及时洞察群众痛点，让群众可以切身体验服务过程，满足群众需求。因此，只有用品牌标准来为群众服务，才能防止基层治理“走过场”。在整合已有经验的基础上，要继续布好共享局，围绕“三治融合”打造以“为人民服务”为亮点的特色品牌，以解决群众的民生问题为导向，将服务事项菜单化、服务流程规范化、服务标准精细化、服务考核系统化，用品牌战略回答好基层治理的新考卷。

（二）坚持用数据赋能叠加“三治融合”治理效能

一是加快数据与服务整合。“三治融合”数字化的困境并非是数据不够多，而是数据使用不够优。政府收集并积累了海量数据，然而数据分散、系统未互通，由此产生的数据孤岛效应严重削弱了数据原有的价值。区级层面要加快打通部门、区镇数据通道，尤其与百姓生活密切相关的单位要尽快消除信息壁垒，夯实智慧治理的数据底座；加快整合区级政务服务、社会服务、公益服务，构建智慧治理的服务平台。二是强化数据研判。各地要建立社会治理现代化指挥中心，打破数据烟囱、建立数据资源，进一步释放数据、反哺前端治理与提高服务能力，从而达到数据资源共享的最终目标，更是实现高效能基层治理的有效手段。三是丰富应用场景和定制服务。“三治融合”数字化追求的是高质量的治理效能，是数字化技术与标准化场景的双轮驱动，致力于服务群众现实需求，满足多层次的个性需求。因此，基层治理中的数据研判还是要坚持问题驱动，不能掉入唯数据唯技术的陷阱。

（三）坚持用品牌宣传提升“三治融合”治理溢价

品牌宣传是基层治理与群众之间有效联通的方式，有助于提升“三治融合”的知名度与美誉度，培养群众参与基层治理的忠实度，对提高“三治融合”的治理效能起到事半功倍的作用。以“为人民服务”为品牌亮点的基层治理，其品牌效应一旦形成，所产生的知名度、美誉度、忠诚度等维度的价值，是远远超过治理效能本身的。这超出的部分就是基层治理的品牌溢价，而人民群众会用满意度对基层治理的品牌溢价进行打分。因此，加强“三治融合”的基层治理品牌建设，除了做好品牌规划和实践探索，还要做好治理经验总结，讲好治理故事、做好品牌宣传。

（四）坚持用制度优势巩固“三治融合”治理探索

社会主义现代化进程中的城乡基层治理面临着区域发展水平、社会矛盾形式、治理资源禀赋等巨大差异，这决定了无法用单一的简约模式去应对复杂的基层社会问题。而基层群众自治制度为推进基层社会治理创新提供了基本遵循。“三治融合”治理探索就是要通过有效的资源整合，创新基层治理的运行机制，提升社会治理体系的制度集成效能，从经验探索到制度建设，城乡基层治理进入一个新的重要阶段。城乡基层治理制度化建设的方向，就是围绕提升基层治理效能，通过制度的集成、融合、提升，构建起简便易行、行之有效的城乡基层治理一揽子制度治理方案。

〔参考文献〕

〔1〕郁建兴，任杰.中国基层社会治理中的自治、法治与德治〔J〕.学术月刊，2018（12）：64-74.

〔2〕郁建兴.法治与德治衡论〔J〕.哲学研究，2001（04）：11-18+79.

〔3〕景跃进.“桐乡经验”体现了中国地方创新的新特点〔J〕.治理研究，2018（06）：13-14.

〔4〕郭声琨.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度〔N〕.人民日报，2019-11-28（06）.

〔5〕张文显.“三治融合”之理〔J〕.治理研究，2020（06）：5-8.

〔6〕黄文艺.民法典与社会治理现代化〔J〕.法制与社会发展，2020（05）：21-37.

责任编辑燕斌斌