浅谈上海市第三次全国国土调查成果数据管理与应用

文/董芳玢

引言

第三次全国国土调查（以下简称“三调”）是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下推进完成的一项重大的国情国力调查，也是上海加快推进“五个中心”建设、提升城市能级和核心竞争力、构筑新的战略优势和品牌优势、落实上海“2035”规划的重要基础性工作。开展三调工作，目的是翔实掌握本市土地利用现状和自然资源变化情况，全面提升数据质量，进一步健全国土调查、监测、统计和评估制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设和自然资源精细化管理等工作需要，保障社会经济可持续发展。

一、基础数据和专题数据对三调工作的重要性

在三调工作之中，陆昊部长多次强调“宁要数据的真实性，也不要虚假的前后一致性”，指出三调成果数据对后续自然资源统一管理有着重要意义。按照国家三调办要求，农村土地利用现状调查采用优于1米分辨率的遥感影像资料，城镇内部土地利用现状调查采用优于0.2米分辨率的航空遥感影像资料。为满足精细化管理的需要，上海统一提高调查精度，全市采用0.1米分辨率的航空正射影像资料进行土地利用现状调查。为使三调数据更加全面、真实、权威、可靠，除0.1米分辨率航空影像、2017年度土地变更调查等基础数据外，上海还综合了水务、农委等部门的数据资料，通过结合三调土地利用现状调查、权属调查、重点地类细化调查、耕地资源质量分类、陆域海岛湿地调查工作成果，获得地表植被、资源环境、生态变化、城乡建设等各种自然资源信息，为调查、监测、评估与预测提供权威、客观、准确的国情、市情、县情信息，实现后续各级政府社会管理的科学决策、科学评价、科学管理。

二、三调成果数据的管理

（一）数据定期监测

三调数据成果的准确性和现势性将直接影响规划资源管理工作的质量，因此针对已有的调查成果应建立快速有效的监测机制。采用市区联动监测、市级主导变更的方式，从土地利用现状监测的角度出发，建立“发现—调查—变更”监测体系，采用卫星应用中心高分辨率遥感影像数据监测以及地面巡查等手段，及时发现各类土地利用现状的变化情况。

（二）数据实时更新

国土调查工作十年一次，最终成果是截止于2019年12月31日统一时点的数据，若要更好地服务于后续自然资源管理工作，就需建立针对地类图斑的实时更新机制，让数据“活”起来。就土地部门而言，土地的日常管理包括农转用审批、增减挂钩等项目监管审批工作，每年项目数量繁多，图斑变化较大。因此，在三调数据成果基础上，应结合日常管理数据，建立数据的实时更新机制，包括现状、专项工作、评价等基础数据，以满足动态管理工作的需要。

（三）资源共建共享

结合三调工作，进一步梳理汇总现有数据，积极探索与其他自然资源专题数据的衔接路径，加快建立规划资源部门和其他相关部门之间的信息资源共建共享机制，明确共建共享的内容、方式、责任，统筹协调信息数据采集分工、持续更新和共享服务工作，整合自然资源和其他信息资源，实现大数据服务和云计算，避免重复建设，并深化数据应用方法，提升数据质量，以满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制、国土空间生态修复、空间治理能力现代化和国土空间规划体系建设等各项工作的需要，实现三调成果的共享和信息化管理。

三、三调数据应用方向

（一）服务于上海“2035”总体规划

在当前建立国土空间规划体系、深入推进“2035”总体规划实施、推进土地高质量利用的新型背景下，作为规划编制和规划土地审批管理中唯一获得认可的土地利用现状数据，三调成果数据在国土空间规划中起到支撑作用，成为新一轮永久基本农田、城市开发边界和生态保护红线划定、控规编制调整、土地审批管理的有力依据。

（二）服务于土地管理

1.服务于土地全生命周期管理。充分发挥三调成果数据在土地管理中的监测作用，逐步形成成熟的调查与监测工作体系。将现势、及时、动态的三调土地利用现状数据提供给土地管理部门，作为进一步丰富土地全生命周期管理事中事后监管的手段。

2.服务于土地管理中的评估作用。三调成果数据在土地管理的评估中可充分发挥作用。统计分析三调成果中各地类面积，可为全市建设用地指标分解以及减量化任务提供数据支撑；对土地利用情况的监测，可以实时获知规划的实施率，并为规划后评估提供参考依据；对耕地资源的监测数据，可为各区耕地保护责任目标考核提供重要的数据依据。此外，准确的耕地数据，也可为耕地质量监测布点提供依据，使得布点更加科学、合理。

3.服务于耕地保护工作。近年来，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念不断深入人心，耕地保护监督新格局逐渐形成，其中耕地质量在占补平衡等各类土地管理工作中作也越来越得到重视。在三调工作中，耕地资源质量分类调查成为一项重要的专项工作。通过开展三调耕地资源质量分类工作，从自然地理格局、地形条件、土壤条件、生态环境条件、作物熟制和耕地利用现状等六个层面，结合农业农村部门和生态环境部门等对全市土壤质量的监测成果，分类形成不同耕地资源条件及其组合的耕地面积与分布成果，为土地资源科学持续利用服务，为提升土地环境保护能力和土地管理水平提供技术支撑。

（三）服务于农业资源管理

1.服务于农业三区划定。农业三区矢量数据是《上海市永久基本农田保护专项规划（2017-2035）》编制工作的重要数据基础。借助三调成果数据，可以进一步确保80万亩粮食生产功能区、50万亩蔬菜生产保护区划定质量，为划实、划准、划优150万亩永久基本农田保护任务提供保障。同时，结合农业“三区”成果中的保护片划示方案，将与永久基本农田邻近布局、水土环境质量较好的耕地以及滩涂成陆新增耕地划示为永久基本农田储备区，为2020年后上海市继续实施最严格的永久基本农田保护制度提供数据支撑。

2.服务于农业结构调整。随着中国工业化、城镇化的深入推进和对外开放的不断扩大，中国农业面临着农业资源与环境约束日益趋紧、居民消费结构不断升级、农产品对外依存度提高、农业生产受国际市场影响更大等新挑战。面对这些新变化，农业结构也必然会不断调整以适应新的变化。在三调耕地细化调查专项调查中，按照种植粮食作物、种植非粮作物、粮与非粮轮作、未耕种等不同情况，对耕地的种植类型及状态进行了细化标注，全面掌握了主要作物种植情况，为上海进一步调整优化农业结构提供了基础数据资料。

3.服务于养殖业管理规划。在上海三调工作中，将用于水产养殖如养鱼、虾、蟹、鳖等的坑塘水面细化调查为养殖坑塘。随着上海市水产养殖业的迅速发展，养殖方式逐步由传统的池塘养殖往生态养殖和设施化、精细化养殖发展，养殖设施条件和养殖模式的好坏，直接影响品种的选择、水环境的优劣、养殖对象病害、经济效益的高低，并对养殖人工操作和管理具有重要影响。三调中对养殖坑塘的调查，结合农业管理口径中的养殖分类，可以为农委的养殖业布局规划提供依据，调查数据对养殖的科学指导作用日益凸显。

4.服务于生态用地管理。本次三调工作，最初为全国土地调查，后调整为全国国土调查，即从土地利用现状调查转为包含土地利用现状、矿产以及与国土有关的其他自然资源调查。“国土调查”范围更广，更能与自然资源衔接，也能体现三调作为自然资源调查体系“1+X”中的1的地位和作用。在生态用地方面，本市三调工作以国土调查确定的图斑为单元，将本市第九次全国森林资源连续清查、第二次全市湿地资源调查、第三次全国水资源调查评价、第二次草地资源清查成果等自然资源专业调查数据，以及城市开发边界、生态保护红线和各类自然保护区等管理信息统筹纳入三调成果数据库，为后续强化生态用地管理、服务生态文明建设提供基础数据依据。

5.服务于信息化建设。自然资源部提出，到2020年要基本建成与自然资源管理体制相适应的、统一融合的自然资源信息化框架体系，初步建成自然资源“一张网”、“一张图”，基本建成国土空间基础信息平台。本次三调工作将调查成果和管理信息统筹，形成“一张底版、一个平台和一套数据”的自然资源统一管理综合监管平台，可以提升部门数据共享、业务协同水平，为后续调查评价、监管决策、政务服务提供数据及信息基础。

四、结语

随着社会经济的不断发展和各项社会经济管理措施的进步与完善，对自然资源的管理在广度、深度和精细度有了更高的要求，自然资源管理已经由过去单纯以耕地保护和建设用地管控为目标的土地用途管制模式转变为数量、质量、生态“三位一体”的国土空间用途管制模式。三调成果不但要用于自然资源管理，还要与日常管理结合，服务于自然资源统一管理，并要将各部门专题数据统筹管理与应用，深化数据的应用方法，提升数据质量，满足经济社会可持续发展的需要。