基于政策工具的江西省中医药产学研协同创新政策量化研究*

时洪洋，陈磊

(江西中医药大学经济与管理学院，江西 南昌，330004)

1 引言

创新是推动经济社会发展、产业变革的重要因素之一，中医药产业的高质量发展离不开中医药产学研协同创新。目前，我国中医药产业仍存在企业研发能力不足、创新成果转化水平较低等问题[1]，而中医药产学研协同创新是解决上述问题的有效途径。近年来，江西省政府在推动中医药产学研协同创新发展中出台了诸多政策文件，应用了大量政策工具，推动江西省中医药产学研协同创新能力提升。但在政策工具的应用上仍存在诸多问题。本文基于政策工具视角，结合产学研协同创新运行周期构建二维分析框架，分析当前江西省中医药产学研协同创新政策体系的侧重点和不足之处，为进一步优化江西省中医药产学研协同创新政策提供对策和建议。

2 资料与方法

2.1 资料来源

通过访问江西省人民政府、江西省政策网、地方政府网站等省市级政府部门和机构的官方网站，以“中医药”“产学研”“中医药产业”“协同创新”等词段为关键词，检索时间区间为2015年—2021年，在上述官方网站中进行检索，选择与中医药产学研协同创新相关的政策文本为研究对象。

2.2 纳入和排除标准

纳入标准：(1)政策内容与中医药、中医药产学研协同创新密切相关；(2)发文单位为江西省人民政府及江西省各地方政府；(3)政策类型主要以中医药产学研协同创新的通知、意见、报告、法律法规等体现政府政策的文件。排除标准：与中医药产学研协同创新关系不明显、政策内容重复或缺乏实质性内容、措施的文件，重复文件只保留1次[2]。

2.3 资料检索

政策文件的检索由笔者完成，并严格按照纳入和排除标准进行政策文件的比对筛选。通过上述检索方法共检索出政策文件517份，在阅读政策全文之后，删除与中医药产学研协同创新关系不密切、仅有关键词段却无实质性内容的政策文件，最终符合纳入标准的文件共计14份[3](表1)。

表1 2015-2021年江西省发布的14份中医药产学研协同创新相关政策文件

2.4 研究方法

本文以政策工具为视角对符合纳入标准的14份中医药产学研协同创新政策进行分析研究，按照政策编号-具体内容条款进行摘录和编码。如1-1-1，表示第一份政策文件《江西省人民政府办公厅印发关于加快中医药特色发展若干措施的通知》第1条第1点关于江西省中医药产学研协同创新的“提升中医药教育水平”。编码结束共计325个，基于政策工具分类构建理论分析框架，结合定量分析和内容分析对选取的中医药产学研协同创新相关政策所运用的政策工具进行统计分析。

3 政策工具理论分析框架

3.1 X维度：政策工具维度

对于政策工具划分的研究，不同学者有不同的划分标准。Rothwell和Zegveld(1985)构建了政策研究模型，将政策工具分为供给型、需求型和环境型三类[4]。McDonnell和Elmore(1987)认为政策工具可分为命令型、激励型、能力建设型、权威重组型和劝告型五类[5]。Schneider和Ingram(1990)把政策工具划分为五种类型，即权威型、激励型、能力建设型、学习型以及象征和劝告型[6]。欧文·E·修斯(2001)等则将政策工具分为四类，即政府供应、政府生产、政府补贴和政府监管[7]。本文采用Rothwell和Zegveld的政策工具理论，将江西省中医药产学研协同创新政策工具分为供给型、需求型和环境型。

在传统政策工具内容的基础上，可将中医药产学研协同创新政策工具进行进一步阐释。中医药产学研协同创新供给型政策工具是指政府通过培养中医药人才、投入资金、提供科技信息服务、完善基础设施建设、调控价格等措施，从供给层面推动中医药产学研协同创新的发展和深入；中医药产学研协同创新需求型政策工具是指政府通过公开采购、补贴补助、打造中医药产学研示范项目等措施，从需求层面促成中医药产学研协同创新并推动其发展；中医药产学研协同创新环境型政策是指政府通过目标规划、财政支持、法规及监管、策略性措施、建立标准及制度体制改革、优化等措施，影响中医药产学研协同创新的发展[8]。三种政策工具与中医药产学研协同创新的关系如图1所示。

图1 三种政策工具与中医药产学研协同创新的关系

3.2 Y维度：产学研协同创新政策运行周期维度

中医药产学研协同创新的主要参与主体为政府、医药企业、中医药院校。中医药产学研协同创新是一个动态的过程，在其政策制定必须结合中医药产学研协同创新全过程进行考量。根据政策周期理论，可将中医药产学研协同创新政策周期进一步划分为起始期、执行期、终结期。起始期包括外部需求、机会识别、协同创新主体选择和营造创新环境等；执行期包括知识共享、转移、科技成果转化等；终结期包括预期目标、绩效评估、政策终止等[9]。因此，本文将起始期、执行期、终结期作为Y维度。

基于X维度(政策工具维度)和Y维度(产学研协同创新运行周期维度)的综合分析研究，可构建江西省中医药产学研协同创新政策的二维分析框架(图2)。

图2 江西省中医药产学研协同创新二维分析框架

4 结果

4.1 X维度政策工具的使用情况

在325个政策编码中，供给型、需求型和环境型政策工具分别占36.6 %(119/325)、17.2 %(56/325)和46.2 %(150/325)。在供给型政策工具中，基础设施建设被使用最多，约占34.5 %(41/119)，价格调控被使用最少，约占0.8 %(1/119)；在需求型政策工具中，示范项目被使用最多，约占69.6 %(39/56)，服务外包被使用最少，约占5.4 %(3/56)；在环境型政策工具中，法规及监管被使用最多，占28.0 %(42/150)，金融支持被使用最少，约占7.3 %(11/150)。

4.2 Y维度政策工具的使用情况

在分析X维度使用情况的基础上，结合Y维度的指标因素，可以得出政策工具在起始期、发展期、终结期三个产学研协同创新政策周期的分布情况。在325个政策编码中，起始期、发展期、终结期政策工具分别占84.9 %(276/325)、4.9 %(16/325)和10.2 %(33/325)。在起始期，法规管制被使用最多约占14.5 %(40/276)，其次是基础设施建设，约占13.8 %(38/276)；在发展期，机制改革、优化被使用最多，占31.25 %(5/16)，其次为示范项目和开放交流，均占18.75 %(3/16)；在终结期，目标规划被使用最多，约占39.4 %(13/33)，其次为机制改革、优化，约占15.2 %(5/33)，策略性措施被使用最少。

5 研究结论

5.1 江西省中医药产学研协同创新对环境依赖大，法规及监管等政策工具应用过多，内容笼统

从统计分析结果上看，环境型政策工具使用次数占三类政策工具总次数的46.2 %，其中法规及监管政策工具的使用占28.0 %，标准设计、金融支持等政策工具的使用较少。究其原因，第一，法规管制政策工具使用便捷，执行简单且见效快，能在短时间内取得一定收效；此外，政府习惯于通过完善和制定相关法律法规、行业标准和企业管理条例等手段来监管市场，规范秩序。法规及监管政策工具使用过多，一定程度上体现了政策制定者对其运用形成了路径依赖，同时也反映出政策制定和执行存在一定问题。例如在2018年出台的《江西省人民政府关于依托高校科研平台推动产学研用发展的意见》政策文件中提出要“引导和支持全省高校、科研机构、企业开展产学研用合作，推动产学研用深度融合，营造全社会关心支持产学研用发展的良好氛围。”而在2019年出台的《江西省人民政府办公厅关于印发深化产教融合实施方案的通知》政策文件中再次提到要“引导形成学校主动服务经济社会发展、企业重视’投资于人’的普遍共识，积极营造全社会充分理解、积极支持、主动参与产教融合的良好氛围。”两次重复提及且内容差异不大，一方面反映出政策制定时，政策内容过于笼统，没有明确营造环境的具体措施和方法，后续也没有相关政策的跟进；另一方面也反映了在中医药产学研协同创新环境营造方面的执行和落实力度不足，在推动中医药创新性发展方面存在创新举措不足的窘境。

在环境型政策工具中，使用第二多的则是策略性措施，占26 %。策略性措施一般是政府短期行为的一种体现，其目的是为了完善或落实某项政策或制度[10]。但是，策略性措施的应用过于笼统和宏观，缺乏对具体细则的描述和微观层面的思考。同时，由于策略性措施具有在短期内快速实现目标的效果，政府为追求短期政绩往往也倾向于频繁应用策略性措施，可能会导致中医药产学研协同创新政策浮于表面，缺少持续性。

5.2 金融支持和资金投入政策工具应用不足

金融支持和资金投入作为激励和引导型的政策工具，能有效解决中医药产学研协同创新资金不足的问题，为中医药产学研协同创新各主体减轻资金压力。健全和完善的投融资体系能充分调动中医药协同创新主体的积极性，尤其是中医药企业参与产学研协同创新的积极性，是推进中医药产学研协同创新的重要激励手段。但是在江西省近6年的中医药产学研协同创新政策中，对于金融支持政策工具的应用仅占全部政策工具的3.4 %，对资金投入政策工具的应用仅占全部政策工具的3.7 %。且提出的政策措施过于宽泛和笼统，例如，加强财税金融支持，用足用好国家赋予的财税鼓励政策，推动开发性、政策性金融和保险机构加大对制造业高质量发展的支持力度。又如，保障落实政府投入，建立持续稳定的中医药发展多元投入机制,在卫生健康投入中统筹安排中医事业发展经费并加大支持力度。虽然出台了这些政策，但是支持力度如何、具体如何操作等描述过于笼统，不够详细。可见，江西省政府对中医药产学研协同创新金融支持和资金投入政策工具的应用力度不足，且政策过于笼统不够详细，这也充分体现了欠发达地区金融工具推动区域经济发展方面存在的痼疾，需要通过整体领域的金融市场发展得以缓解。金融支持和资金投入工具的缺乏，会加大中医药产学研协同创新资金链压力，增加创新主体的风险。

5.3 中医药产学研协同创新政策工具运行周期分布不合理

根据统计结果可以看到，中医药产学研协同创新政策工具在起始期的应用约占84.9 %，在发展期(4.9 %)和终结期(10.2 %)应用过少。中医药产学研协同创新政策的起始期包括协调创新主体的选择、协同创新机会的识别、协同创新资源的确定以及协同创新环境的构建，政府在这些方面所出台的政策较多，特别是在协同创新环境的构建方面的政策。中医药产学研协同创新政策的发展期是中医药产学研协同创新成果转化的关键时期，包括资源共享、创新成果转化和产出等。但目前政府在中医药产学研协同创新发展期的政策工具应用缺乏，仅占4.9 %，对中医药产学研协同创新成果的转化和产出重视程度有待加强，这会导致中医药产学研协同创新效果受到一定影响。中医药产学研协同创新政策的终结期是中医药产学研协同创新目标实现及实现后的利益分配阶段，对产学研协同关系的持续稳定发展具有决定性作用，包括目标完成、利益分配、终止运行。中医药产学研协同创新的利益关系处理不当，会引起各创新主体间的经济利益纠纷，甚至会挫伤各创新主体协同合作的积极性[11]。根据统计结果分析，目前政府在中医药产学研协同创新政策终结期的政策大都集中于目标规划及实现，对目标实现后的利益分配问题涉及较少，且多基于宏观角度规划利益问题，缺少可操作性。

6 对策与建议

6.1 降低法规及监管和策略性措施政策工具的使用频率，加强政策的执行和落实

江西省中医药产学研协同创新要实现起步阶段向全面发展阶段转变离不开法规及监管政策工具的宏观引导和策略性措施政策工具的助推，但是中医药产学研协同创新是一个动态过程，随着中医药产学研协同创新的深入发展，法规及监管和策略性措施政策工具过度使用会挫伤中医药创新主体参与产学研协同创新的积极性。因此，政府要适当减少法规及监管及策略性措施政策工具的使用频率，加强其他政策工具的使用，同时，针对政策内容笼统、政策执行、落实力度不足等问题，应建立相应的政策落实评价指标体系及政策制定、执行评价的联动体系[12]。

6.2 加强资金投入和金融支持政策工具的应用

金融支持和资金投入是中医药产学研协同创新政策工具中重要的激励和引导型政策工具，影响着各中医药创新主体的经济利益和创新积极性。针对当前江西省中医药产学研协同创新政策中金融支持和资金投入政策工具使用较少的问题，政府应当以《中医药发展“十四五”规划》为指导，立足中医药产业发展特点，在土地使用、中医药企业税收减免、中医药创新投融资渠道、中医药研发设施建设、中医药创新成果转化等方面加大财政资金保障力度，以更好地布局中医药产学研协同创新。

6.3 加强供给型和需求型政策工具使用

中医药产学研协同创新对创新环境有一定的要求，但过度使用环境型政策工具不仅不能有效促进中医药产学研协同创新发展，反而会加大其对创新环境现状的依赖程度，不利于政策的平稳健康发展[13]。供给型、需求型政策工具主要表现为对中医药产学研协同创新的促进和推动力，其使用较少可能会弱化政策效力，拉长政策低效期阻碍政策发挥效果[14]。加强中医药产学研协同创新供给型和需求型政策工具使用，既有助于改善中医药产学研协同创新对创新环境依赖大的问题，还有利于中医药产业供给侧结构性改革，助推中医药产业高质量发展，以满足多层次、个性化的健康需求。例如在资源配置方面，中医药产学研协同创新资源相较于其他领域的产学研协同创新，存在着创新资源分散、产学研信息不对称、创新方向不明晰等问题，会加大中医药产学研协同创新过程中风险性，极易导致中医药产学研协同创新失败，进而造成创新资源的浪费。政府可通过搭建产学研沟通平台等手段促进企业和学研方的信息交流，降低信息不对称程度；在公共服务方面，中医药产学研协同创新缺乏权威性的评估机构和机制，对中医药产学研协同创新的实时科学检测和监督难度大，政府可通过政府机构改革，建立健全中医药产学研协同创新政府管理机构，完善其管理职能。此外，政府也可推进中医药产学研协同创新中介机构的构建，为中医药产学研协同创新提供中介服务。

6.4 优化中医药产学研协同创新政策工具运行周期分布

中医药产学研协同创新政策起始期对中医药产学研创新活动固然重要，但发展期是中医药产学研协同创新成果转化的关键时期，关系着中医药产学研协同创新的效果。在中医药产学研协同创新政策制定过程中，要充分考虑中医药产学研协同创新成果转化问题，将推进中医药产学研协同创新成果转化置于重要位置。此外，在中医药产学研协同创新政策终结期，也要充分关注利益分配等问题。要建立第三方评估机构，合理规划利益分配方案，使得中医药产学研协同创新起始期、发展期和终结期紧密衔接。

7 结语

中医药产学研协同创新作为一种非线性创新模式，是提升整个中医药产业创新能力的有效途径，能有效推动中医药产业高质量发展，带动区域经济增长，进而满足人民群众日益增长的多样化健康需求。同时，也能够为中国引领全球健康治理、推动人类卫生健康共同体建设提供强有力的支撑。为此，江西省政府出台了诸多中医药产学研协同创新促进政策，但在这些政策中存在政策工具应用不合理以及中医药产学研协同创新政策工具运行周期分布不合理等问题，会阻碍中医药产学研协同创新的深入发展。因此，江西省政府在筹划中医药产学研协同创新政策时要降低法规及监管政策工具的使用频率；加强资金投入和金融支持政策工具的应用；加强供给型和需求型政策工具使用；优化中医药产学研协同创新政策工具运行周期分布，使供给型、需求型和环境型政策工具形成多维度政策合力[15]，推动江西省中医药产学研协同创新发展，最终实现江西省中医药产业高质量发展。