反思政策的“非意图后果”

丁安华

今年1-2月的经济数据比较亮丽，超出市场预期，主要原因在于“稳增长”措施产生了一定的效果。去年年底，中央经济工作会议对当前中国经济所面临的主要问题做了判断，具体表述为“三重压力”。中央经济工作会议要求“稳增长”，确保中国经济有一个稳定的、可持续的、健康的增长速度。3月11日结束的“两会”上，总理的《政府工作报告》对今年的经济增长提出了极高要求，5.5%左右的目标增速，在市场机构的判断中是一个上限。

从过往看，政府的目标制定比较克制，留有余地，并不追求过快的速度。实际经济增速仅在2014年（7.4%）低于政府工作的目标0.1个百分点。为什么今年会提出一个相对进取的增长目标？我认为，可能有三方面考虑。一是传递政府稳增长的决心，表明政府以经济工作为中心的意愿。二是实现中长期远景目标的客观要求。要实现2035年经济总量相较2020年翻番，在去年经济增长8.1%的基础上，未来14年年均增速需达4.5%。经济增长趋势性下行的规律，隐含“十四五”期间经济增速中枢在5.4%附近，位于央行易纲行长测算的5%-6%的GDP潜在增速区间中枢（中国的利率体系与利率市场化改革[J]，金融研究，2021）。三是进取的增长目标，也是实现保就业的必然要求。

的确，当前经济中的一个重要隐忧，是就业的压力。我国城镇调查失业率由去年10月的4.9%连续4个月上行至今年2月的5.5%，其中16-24岁年龄段失业率在15.3%，比去年12月份上升了1个百分点。这些失业人员，主要包括中学和中职毕业进入劳动力市场的这部分人，以及部分高校新毕业生。今年还会有1076万大专院校的毕业生进入就业市场，比去年要多出176万，这可能会在今年形成一个较大的就业压力。过去，大学生毕业后可以选择的路径是比较多的，包括继续升学、出国留学；也有可能去民企、外企或政府机构工作。这几年，毕业生的职业道路变得非常拥挤，部分领域尤其是民营企业和外资企业吸纳就业的能力下降，疫情进一步恶化了接触性服务业的就业机会，而党政机关、国有企业、金融机构的就业竞争激烈，有可能引起工资收入预期下行。疫情冲击下，我国就业市场基本上是岗位流失大于岗位创造，今年的就业形势不容乐观。

1-2月份工业增加值同比增速达到7.5%，比去年12月份的4.3%提升了3.2个百分点。这一数据非常亮眼，但有三点值得注意。一是1-2月工业增加值季调后环比增速均为0.34%，动能偏弱；二是工业增加值是基于规模以上工业企业同口径、同样本比较出来的，也就是说国家统计局使用的不是上年统计的实际数据，而用的是当年名录库内规模以上工業企业上报的上年同期数，这其中或多或少存在“幸存者偏差”；三是规模以下的企业情况，在疫情的冲击下可能比我们想象的要严峻。若只看规模以上的企业，相当于“选美”，在特定的情况下会严重失真。所以，工业增加值数据可能夸大了经济的增长速度，无法真实反映企业经营的困难程度。这点尤其值得注意，不要被这个7.5%的数据所迷惑。

3月份开始，疫情在国内多点散发，对经济的影响不可小觑。事实上，中国的防疫政策正走在和海外不同的路线之上。我国采取的是“动态清零”策略，欧美采取的是疫苗接种下的“自然免疫”策略。不同的防疫政策，对经济活动的恢复会产生不同的影响。大部分中国人普遍存在对新冠疫情的恐惧心理，这一点与西方发达国家显著不同。分化的防疫政策，会对未来中国和海外经济恢复产生完全不同的影响：过去几年，由于我们疫情管控比较好，经济恢复比较强劲；现在情况可能逆转，今年海外经济的恢复和就业情况可能比国内来得更加强劲。

关于今年我国经济的走势，一季度GDP经济增长有可能低于大部分机构的预期，原因在于疫情反弹和俄乌冲突。我们寄希望于疫情能尽快稳定，俄乌早日结束军事冲突，稳增长政策积极发力，抓紧时间追回进度，弥补今年上半年的损失。

总体来说，今年要实现5.5%的增长目标，需要付出极大的努力。重要的是，在“三重压力”下，不管是需求的收缩还是供给的冲击，都是一个市场调节问题。而中国目前面临最大的压力是“预期转弱”，这是一个信心问题。要解决信心问题，更多需要政策安排，而非仅仅通过市场自我调节来实现。如何通过积极而友善的政策安排，激发和提高企业家和市场主体的积极性和创造性，是当前一大问题。

“非意图后果”这个术语，来源于英文unintended consequences。在英文文献中，谈到政府干预政策的效果时，有一个有趣的说法，叫做the law of unintended consequences，我将其译为“事与愿违法则”。学术界观察到一个现象，就是政府的干预政策常常陷入“事与愿违”的陷阱之中，所以政府要慎用各种名目的管制工具。

过去几年，中国的一些经济干预政策似乎也出现了收缩性的“非意图后果”。这既是一个学术问题，又是一个现实问题。20世纪80-90年代西方经济学界和公共政策部门都曾有过深入的讨论，解释为什么政府的产业政策、管制政策都会陷入事与愿违的境地。

通过梳理我们过去几年的干预政策，可以发现不无类似情形：意图良好，动作变形，最后事与愿违。以房地产行业为例，“三条红线”的刚性政策就产生了意想不到的外溢后果。房地产行业的拉动效应急剧下行，虽然1-2月份宏观数据不错，但如果我们观察金融数据和房贷数据，则完全是另外一幅景象。比如“双碳政策”，意图良好，但“运动式”减碳对经济带来的冲击却不是我们所愿意看到的——出现去年9月份产生的拉闸限电现象。比如反对资本无序扩张，为资本设立“红绿灯”，我相信政策的意图非常良好，但是由于动作变形，导致私人资本出现萎缩。比如平台经济反垄断和数据安全治理，执行的结果是对互联网企业产生了极大的收缩性影响。

再比如，为什么专项债拨付进度缓慢？为什么去年财政有那么多结余？我们具有的财政能力和安排的财政资源，应该是充分的，但实际上去年的财政总体上是收缩的效果。通过调研发现，其中原因之一是，一些地方政府官员不愿冒风险，以避免终身追责，而任何投资都具有一定的风险。

3月16日，刘鹤副总理主持金融委会议，要求现阶段有关部门慎重出台收缩性政策。这一定程度反映前一阶段我们的一些干预政策推出后出现了收缩性的实际效果，尽管并非意图如此。

意外后果是经济学家为之着迷的现象之一。“看不见的手”是社会科学中最著名的比喻，也是一个积极的非意图后果的例子。亚当·斯密说：我们的晚餐，并不是来自屠夫或面包师的仁慈，而是来自于他们对自身利益的考虑。每个人都只追求自己的利益，被一只看不见的手牵引，最终促成一个并非他意图的后果，即公共利益的实现。

当然，非意图后果在公共政策的案例中，更多是负面的。这方面的例子很多，超出了一篇短文的讨论范围。哈佛大学罗伯特·默顿（Robert Merton）在一篇名为《有目的之社会行动的非预期后果》的经典论文中，指出了非意图后果的五个来源。结合我国的实际情况，我以为之所以出现“事与愿违”的后果，在政策落实层面至少有三个明显的原因：一是行政的“割裂”，为了兑现某种政策，各个部门各施其法，导致“合成谬误”；二是急切的意图，对一些长期的结构性的难题，比如推动能源革命，实现碳达峰碳中和，一些地方表现出“毕其功于一役”的迫切心理；三是僵硬的“执行”，惯于用“一刀切”行政手段，不太考虑付出的成本和可能的代价。

现在，也许到了反思政策“非意图后果”的时候了。