“双减”政策执行的舆情监测、关键问题与路径调适

薛二勇 李健 刘畅

摘要：“双减”政策是教育综合改革进入深水区后建设高质量教育体系的政策创新。“双减”政策执行中，研究者从校外教育培训机构转型、社会校外教育培训需求、教培行业从业人员分流、地方政策推进方式等方面进行了探讨。“双减”政策执行引发社会高度关注，成为教育政策热点问题和社会重大舆情。“双减”政策执行舆情信息地域分布、态度分布、群体分布具有不平衡性，微信、媒体客户端、微博、资讯是舆情产生的主要渠道，教师、家长、社会等利益相关者对“双减”政策的认同度和支持度存在较大差异。“双减”政策实施在利益调整过程中，造成了利益相关者的赞成、抵触和反对，其关键问题体现为，校外教育培训机构倒闭速度快、退费难，教育培训需求依然旺盛、隐性培训产生，教培从业人员大量失业、催生潜在社会隐患，“双减”政策推进形式单一、考虑地区差异不够。“双减”政策的科学、有效推进需要根据形势的变化、需求的转化、对象的转变进行适当调整，要建立健全校外教育培训机构关停风险预警、管理、干预机制，建立校外教育培训常态化监测以及家庭教育有效服务的机制，建立校外教育培训机构从业人员合理分流、有效充分就业的机制，监管与疏导相结合、统一治理与因地制宜结合推进政策执行。

关键词：“双减”政策；“双减”舆情；高质量教育体系；教育政策；教育生态

中图分类号：G434 文献标识码：A

《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减政策”）是教育综合改革进入深水区后，双向治理教育生态、塑造教育新格局，推进学校教育、校外教育协同发展的政策创新。“双减”政策颁布并实施后，涉及学校、校外教育培训机构、家庭的教育功能调整和优化，关涉教师、教育培训从业人员、家长、学生权益的分配和保障。“双减”政策执行的核心在于确保教育公益性，提升学校教育质量、规范校外教育培训机构。建立全员、全过程、全方位的育人体系；以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为目标，落实立德树人根本任务，全面推进素质教育，为党育人、为国育才，培养能够担当民族复兴的时代新人。“双减”政策的执行是利益相关者教育权益进行调整的过程，需要采用利益相关者的理论与方法，分析利益相关者对政策的认识度、接受度、关切点与目标感。为了科学有效地推进“双减”政策执行，需要解决三个基本问题，即利益相关者对“双减”政策具有什么样的认识和判断、“双减”政策目标与利益相关者目标的契合和分离程度、“双减”政策执行策略调整和优化的关键路径。为此，本文采用大数据抓取和分析资料的技术，对“双减”政策的社会舆情进行监测，对政策执行的风险进行研判，提出推进政策执行的建议。

一、“双减”政策执行的内容分析

北京師范大学课题组以“双减”“教育”为关键词，在中国知网开展主题检索，共发现文献649篇。月度文献数量分析发现，研究文献呈现递增态势。研究文献来源前五位均为报纸和报社所办期刊，其刊文速度较快。文献主要主题前四位分别是校外培训、作业负担、校外教育培训机构、义务教育阶段；次要主题前四位分别是校外培训、作业负担、新东方、学科类。文献内容归类分析表明，研究者主要从校外教育培训机构转型、社会校外教育培训需求、教培行业从业人员分流、地方政策经验和模式等方面对“双减”政策进行研究和探讨。

（一）关于校外教育培训机构的研究内容

“双减”政策实施过程中，首当其冲影响的是校外教育培训机构，其面临行业的转型发展和业务内容的转换。无论是好未来、新东方、高途、一起教育等行业巨头，还是作业帮、猿辅导等独角兽，无疑均面临空前考验[1]。各类上市教育公司股票遭受重挫，2021年8月23日新东方港股周五以40.61%的跌幅收盘，美国上市的所有中国教育类股票深度下跌[2]。部分校外学科类教育培训机构陆续关停。教育培训行业发生巨变的同时带来了新的乱象，超前支付巨额学费的家长存在“退费难”问题，不少培训机构表示只能退还五成、七成费用，更有机构出现“老板跑路”“员工失联”的情况[3]。“双减”政策让“宇宙补课中心”海淀黄庄“人去楼空”，但是部分培训机构却为逃避监管开展“地下补课”，将补课地点从写字楼移至小区居民楼[4]，更有甚者开展“游击式”推销，在公园、小区等地仍然能看到培训机构推销员在发放传单、廉价玩具，向家长推销课程[5]。综合来看，“双减”政策的颁布和实施使近年来火热的校外教育培训机构迅速“降温”，学科类教育培训机构面临生存、转型、倒闭问题，在政策推进的过程中，出现培训组织方式转换、培训地点改变、退还培训费用困难等问题。

（二）关于校外教育培训需求的研究内容

旺盛的需求是校外教育培训难以管理的主要原因，“剧场效应”导致的家长焦虑、“竞争性教育”的过分关注和强化等，让校外教育培训机构的违规培训行为屡禁不止。许多家长看到其他孩子补课，不愿自己的孩子落后也加入补课队伍，随着政策实施，仍有不少家长认为“只要高考存在”培训就不能停止，会让自己的孩子继续参加培训[6]。家长对于考试的过度追求其根本原因在于错误的育人观念，其更关心的是孩子在班级的“排序位次”，“有些甚至不关心孩子学到了什么”，在“分数焦虑”的环境下学生的生活习惯养成、身体健康塑造、心智发育、品德涵养均受影响[7]。“双减”政策后，不少学生家长表示经济压力、孩子学习压力得到减轻，“全国义务教育阶段学生家长‘双减政策态度”调查结果表示，87.0%的家长在孩子的教育问题方面存在焦虑，“双减”政策实施让72.7%受访家长的教育焦虑有所缓解，42.1%受访家长不再给孩子报课外培训班或改报体艺兴趣班[8]。可以看出，“双减”政策执行很大程度上削减了因错误教育观念而产生的教育焦虑，进而减少家长不必要的校外教育培训需求，从而为校外教育培训治理热潮降温；但家长依然存在一定的校外教育培训需求，需要进行有效引导。

（三）关于教育培训从业人员的研究内容

校外教育培训机构规模的缩减、校外教育培训需求的降温必然导致教育培训行业从业人员的分流。校外教育培训机构员工被解雇，新东方逐步关闭多个教学点[9]，同时字节跳动、高途、豌豆思维、好未来等十多家K12培训机构均采取裁员举动[10]。部分教育培训行业从业人员遭遇暴力裁员，工资拖欠等情况，获得投融资的教培类头部企业尚能承担补偿金，但只靠学费、小本经营的校外培训机构出现欠薪情况[11]。学科类培训教师再就业困难，很难短时间转向非学科类培训，体育类、艺术类等非学科类培训班教学存在一定门槛，与学科类培训相比体量小，不存在教师缺口。成人教育、职业教育及考级考证等培训方面存在较强的行业壁垒，校外教育培训机构从业人员短时间内难以进入。“双减”政策实施后，学科类培训机构如何实现“软着陆”，让各大教育机构有序退场，保障相关从业人员有序转型，帮助被辞退员工顺利克服心理落差，提供精准的就业服务是现阶段需要考虑的重要问题[12]。

（四）关于“双减”政策推进模式的研究内容

“双减”政策的落实需要结合各地实际情况形成实施细则，“双减”政策试点率先在全国九个城市开展。“双减”政策实施试点城市针对校外教育培训机构开展严格监管，限制有关培训活动，广州、郑州、威海采取禁止校外培训机构刊登广告、暂停线下培训、对培训进行实名制管理等措施以规范校外培训[13]。上海为了加强校外培训机构资金监管，探索“银行定期划扣”等新型资金监管机制，即消费者预付的培训资金由开设在商业银行的专用账户收取，并可以按照合同约定随时要求银行申请停止划扣培训资金，保障自身合法权益[14]。“双减”政策有效推进的根本在于全面提高学校教学质量，学生多样化学习需求，家长对孩子健康成长、充分发展的期盼，更多要依靠学校教育来解决[15]。部分试点城市探究如何提高学校教育质量，从完善课后服务、提升课后作业质量着手推进“双减”工作，北京在开设丰富的校园生活的同时禁止引入任何学科类课后服务，长治在双休日中额外开展一天课后服务，沈阳、南通关注提高作业布置的水平与效率[16]。综合来看，“双减”政策落实的核心在于要让学校归回教育主阵地，让学生回归校园、回归课堂[17]。部分地区将“双减”政策重心放在规制校外教育培训机构，对学校教育质量提升不够重视，难以解决学校教育不充分、学生在校“吃不饱”的痛点。

二、“双减”政策执行的舆情信息分析

“双减”政策颁布并实施后，引发了学校、教育培训机构、家庭等的巨大关注，教师、教培从业人员、家长、学生、社会人士的热烈反响，“双减”政策舆情的热度指数为92.18（热度指数为基于全网舆情数据，结合各媒体渠道的权重比例，通过归一化处理后得到的数据，范围为0—100，用于评估该事件的网络传播情况），迅速成为教育政策的热点问题和社会的重大舆情。北京师范大学课题组舆情监测显示，2021年7月24日至11月5日100天的时间里，监测到与“双减”政策相关的舆情信息3316491篇（条）。舆情信息曲线在8月30日达到波峰，当天信息总量为94157篇（条），热门词主要集中在学生、校外、学校、政策、培训等。

（一）整体态势分析

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发“双减”政策，教育部负责人就“双减”政策答记者问，舆情信息曲线迅速上扬，在7月26日有关“双减”政策的舆情达到首个峰值。8月11—20日，国务院教育督导委员会印发通知，要求针对各地落实“双减”情况建立半月通报制度，同时全国人大常委会法工委提出，从家庭教育立法层面，缓解家长焦虑，减轻学生负担，北京市发布《北京市关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的措施》，在此期间“双减”政策舆情出现两次小高峰。8月23—25日教育部召开做好重点督办建议“推动治理规范学科类校外培训”办理工作座谈会并公布五例校外培训违规行为处理典型案例，上海市发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的实施意见》；北京市开展“双减”工作新闻发布会，舆情曲线再次上扬并出现高峰。8月末，随着新学期的开学，社会对“双减”政策的讨论持续增高，教育部召开新闻发布会介绍“双减”工作督导情况，同时印发《有关加强义务教育学校考试管理的通知》，随后全网有关舆情信息达到最大值波峰。

2021年9月6—9日，教育部密集发布《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》《关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知》等政策文件，对校外教育培训机构性质、内容材料、从业人员进行规范，舆情信息曲线迅速上扬。9月10—15日，全国中小学生教师在“双减”政策下迎来第一个教师节，关注“双减”政策对教师的影响的舆情迅速增多，教育部发布《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》，舆情信息达至第二高峰。9月23—30日，“双减”相关舆情出现两次波动，一方面是教育部召开新闻通气会，对近两个月来“双减”政策实施效果、经验以及下阶段工作进行总结与部署，另一方面是教育部与浙江、江西、福建等地对国庆期间“双减”政策的执行、监管等做出指示与安排。

2021年10月份以来，“双减”政策舆情信息发展较为平缓，媒体持续追踪、报道首个“双减”后的国庆假期，考察“双减”政策执行的效果。10月7—13日，“双减”舆情信息缓慢上涨，并于13日达到峰值，原因是《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》引发关注，以及上海广播电视台融媒体中心有关学科类培训机构借以“高端家政”形式出现在市场上的报道引发网友热议。10月18—29日，“双减”政策舆情信息出现多次峰值。其主要原因有两方面，一是《中华人民共和国家庭教育促进法》由全国人大常委会通过，为减轻家庭教育焦虑的问题，“双减”政策明确进入家庭教育法；二是教育部要求开展校外培训机构底数核查，多部门联合发布《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》。11月初，各地“双减”政策持续推进，北京市11月2日召开“双减”政策落地以来第二次全市基础教育校长大会，安徽省发布进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的实施方案，引发“双减”舆情信息的持续发展。

“双减”政策舆情信息伴随政策文件的发布、重要事件的产生、教师节日的到来、教育立法的讨论而发生变化，其是政府議程与公众议程相互作用的结果，既是政府教育治理的重大议题，也是公众教育关切的重大问题。“双减”政策执行以来一直在社会中有着较高的话题讨论度，数据显示舆情信息量随着不同阶段中央及地方的各项新措施的发布与执行而波动，整体上出现多高点、少低谷的状态，展现出社会对于“双减”政策执行的持续和高度关注。

（二）舆情态度分析

为了对“双减”政策执行舆情信息进行态度判断，课题组通过收集大量包含正负面信息的样本数据，进行模型训练，通过训练学习得到相应的语义信息，进而通过该模型对所有舆情信息进行正面、中性、敏感（负面）判断。分析发现，“双减”政策执行的舆情信息大多是中性，共有1952501篇，占比58.87%；正面舆情信息居中，共有832824篇，占比25.11%；敏感舆情信息相对较少，共有531165篇，占比16.02%。中性舆情信息大多为“双减”政策的公告、介绍，或是相关活动、会议的召开及总结；正面舆情信息以政策执行短期内带来的效果和对政策长期的展望为主；敏感信息则主要聚焦于学校、教育培训机构从业人员的压力、部分民众对于政策的不理解以及家长焦虑的展现。正面舆情信息的波峰出现在2021年9月，当日总量为401614篇，最低值出现在2021年7月，当日总量为27217篇；中性舆情信息的波峰出现在2021年9月，当天总量为627848篇（条）；最低值出现在2021年11月，当天总量为69812篇（条）。敏感信息走向整体较为平缓，波峰出现在2021年9月，当天敏感信息总量为200394篇，最低值出现在2021年7月，当日敏感信息总量为11001篇。正面、中性、敏感的舆情信息均随着时间的推移出现下降态势，但正面舆情信息的起伏最大，下降最快。

家长有关的“双减”政策执行舆情信息总量为726790篇（条），整体变化态势比较波折，反映家长对“双减”政策的看法十分复杂。2021年7月24日为舆情信息最低值，当日总量为1755篇；8月24日为波峰，当日总量是17615篇。其中中性舆情信息数量最多，有432944篇，占比59.57%；正面舆情信息数量居中，有172942篇，占比23.79%；敏感舆情信息数量最少，有120904篇，占比16.64%。家长有关的“双减”政策执行舆情信息发展态势与态度分布和“双减”政策执行整体舆情信息结果相似。

教师有关的“双减”政策执行舆情信息总量为522183篇（条），整体变化态势相较与家长有关的“双减”政策执行舆情信息而言波动较少，反映出教师对“双减”政策执行的态度较为平稳。2021年8月1日为舆情信息最低值，总量为578篇；8月30日为舆情信息波峰，总量为22532篇。其中，中性舆情信息数量最多，有241639篇，占比46.28%；正面舆情信息居中，有172691篇，占比33.07%；敏感舆情信息最少，有107853篇，占比20.65%。与家长有关的“双减”政策执行舆情信息结构相比，总量顺序排序一致，但中性舆情信息相对较少，正面、敏感舆情信息则相对较多。

“双减”政策舆情信息中，通过正面舆情信息和敏感舆情信息之间的数量对比，可以分析其在互联网中的健康度状况，比值越高，说明对“双减”政策的认同度、支持度越高，健康度更高；比值越低，说明对“双减”政策的认同度、支持度越低，健康度越低。“双减”政策舆情信息健康度分析发现，社会对“双减”政策的态度比较积极，对政策执行的认同度和支持度高；教师整体对“双减”政策的认同度和支持度处于社会和家长的中间层次，对政策执行的认同度和支持度居中；家长对“双减”政策的态度比较分化，对政策执行的看法比较多元。

（三）渠道地域分析

“双减”政策执行在多种媒体渠道中得到了广泛讨论，舆情信息媒体渠道分布中，微信、媒体客户端、微博、资讯位居前列，成为“双减”政策舆情信息产生的主要渠道（如表1所示）。在所有舆情信息中，微信是“双减”政策舆情传播的主要渠道，共计超过88万篇的“双减”政策舆情信息在微信上发布，占总数的26.62%；来自各类应用程序客户端的舆情信息超过了85万篇，占总数的25.63%；通过微博传播的“双减”政策舆情信息约为80万篇，占总数的24.19%；各类有关“双减”政策的资讯约为55.8万篇，占总数的16.83%。这四种渠道的舆情信息占“双减”政策执行舆情信息比值为93.27%，与其他渠道相比，其传播内容宽、速度快、受众多。除此之外，“双减”政策舆情其他传播渠道还包括网络媒体（2.56%）、论坛（1.72%）、网络视频（0.95%）、数字报刊（0.69%）、政府机构（0.69%）、企业（0.08%）、外媒（0.02%）、博客（0.02%）。政府发布的信息内容较少、受众范围有限，外媒主要关注“双减”政策执行对校外教育培训市场资本参与的限制等内容。“两微一端”（微信、微博、客户端）是“双减”政策执行舆情信息的主要聚集地，具有强大的传播效果和足够的影响力，成为影响舆情讨论的主要阵地。

“双减”政策执行舆情信息地域分布具有不平衡性。“双减”政策执行舆情信息在全国范围内广泛出现，展现出各地对“双减”政策的关注、积极响应、热烈反响，但也表现出很强的地域性。“双减”政策执行舆情信息中，北京（307866篇）、浙江（178423篇）、广东（169550篇）、上海（156151篇）、江苏（145004篇）等地有较高的舆情热度，而广西（24499篇）、海南（20723篇）、青海（13417篇）、宁夏（12789篇）、西藏（8249篇）等地区则有相对较少的舆情信息（如图1所示）。北京、浙江、广东、上海、江苏地区作为学校教育、校外教育发展都比较快的地区，“双减”政策对其学校教育治理、教育培训机构治理的影响最大；再加上其作为“双减”政策实施试点地区，较早发布“双减”政策的地方方案，受到社会舆论的重点关注；而且，其人口富集，教育水平相对较高，家长对教育的期望更高，对“双减”政策实施的关注度也高。广西、海南、青海、宁夏、西藏等五个省级行政区的“双减”政策舆情信息数量较少。这些地区由于地理条件的限制，寄宿制学校较多，校外教育培训的需求不强烈，校外教育培训机构较少；再加上发布“双减”政策的地方方案时间较为靠后，人口较为分散，导致“双减”政策舆情信息较少，政策影响较小。我国其他省级行政区“双减”政策舆情数量分布处于集中和分散的中间地带。

“雙减”政策执行舆情信息态度地域分布发现，北京的正面和敏感信息量位居第一，分别是70588篇和53362篇。浙江和广东两个省级行政区居中，其正面信息分别为52026篇、50201篇，敏感信息分别为37111篇、29025篇。江苏的正面情感信息量和敏感信息数量分别是44399篇和27034篇，均超过上海。上海则以正面信息42651篇和敏感信息26857篇位居第五。正面舆情信息量最少的地区前四名与“双减”政策执行舆情信息总量排名吻合，分别为西藏（3100篇）、宁夏（3670篇）、青海（5176篇）和海南（5556篇）。拥有最少敏感舆情信息的五个地区为青海（1318篇）、西藏（1411篇）、宁夏（2928篇）、广西（4083篇）以及海南（5360篇）。

“双减”政策执行舆情信息呈现出的地域分布差异和态度差异显示，“双减”政策的关注度和讨论度与地区性的经济社会发展水平、教育资源丰富程度和教育竞争程度有着密不可分的关系。经济社会发展水平高的地区，传媒业务发展较为成熟、舆情消息流动性高、信息接收和反馈速度快，对“双减”政策执行的反映较快。较高的经济水平和对于优质教育资源的强烈渴求往往会带来更多资本的投入和大量教育培训机构的涌入，“双减”政策执行对于这些公司的影响非常大。此外，家庭经济水平高意味着能够负担起不同阶段和种类的校外教育培训课程，“双减”政策与这些家庭更为息息相关。这也部分解释了为何“双减”政策执行会在经济社会发达地区获得更高的关注和讨论度。

三、“双减”政策执行的关键问题研判

“双减”政策的颁布并实施代表着我国对于学生过重课业负担的治理从单一的学校治理或校外治理走向校内、校外双向治理，是触及学校、校外教育培训机构、家庭等多方利益的教育改革，是对学校教育、校外教育、家庭教育格局的调整和优化，涉及到多个利益相关者的利益调整。“双减”背景下，学校、教师、学生和家庭面临着新的挑战，学生的个性化学习需求难以满足，教师缺乏有效的工具提升作业设计水平，高质量的教学资源短缺等[18]。在利益调整的过程中，造成了利益相关者的赞成、抵触和反对。

（一）校外教育培训机构倒闭速度快、退费难

统计显示（企业信息查询网站“天眼查”），截至2021年9月1日，2021年教育培訓相关企业注销或吊销的数量超过16万家，比2020年同期增长约26.51%，其中不乏多家知名教育公司。教育具有公益性，校外教育培训是学校教育的有益补充，但部分校外教育培训以追求经济利益为唯一目的[19]。“双减”政策执行对校外教育培训机构、尤其是对义务教育阶段学科类校外教育培训机构的非营利性性质转设，加速了校外教育培训机构的转型、倒闭，在教育培训机构转型、倒闭浪潮中，首当其冲影响的是家长预付的高额学费。2021年8月30日，经营27年的巨人教育宣布破产，部分家长表示有近万元的课时费用难以退回[20]。不少家长表示，许多教育培训机构采取多种手段躲避退费，如未经允许更换授课内容、方式，全额退款改为分期退款，学费兑换购物积分或消费券[21]。校外教育培训机构诱导家长超前消费，提前透支学费收入，是家长退费困难的主要原因。

表面来看，家长因校外教育培训机构倒闭而无法获得学费退款这一现象是由“双减”政策的实施直接造成的，实际上，其根本原因在于校外教育培训机构为实现资本化运作滥用预付费模式，为扩大业务范围提前转移学费挪作他用，导致在资金链断裂时出现家长挤兑学费的情况。随着互联网模式在教育培训行业的兴起，为了抢占更多市场份额，获取更大业绩表现，从而获得投资人青睐，进而在股票、债券等商业化融资中取得优势，校外教育培训机构往往轻视现金储备，将学费收入提前用于扩大经营范围。同时，为了进一步增加客户粘性，减少客户流失，降低获取客户的难度，校外教育培训机构利用阶梯优惠方式诱导家长签订长期培训协议并支付高额培训费用。在无序扩张进程中，校外教育培训机构如果发生资金链断裂，则会造成家长集中退还学费时出现履约困难的问题。类似情况屡见不鲜，早在2018年便出现大量教育培训机构倒闭无法退还预付学费事件，包括“韦博英语”“学霸一对一”“于斯钢琴”“爱乐乐享”等机构，最高涉案金额超亿元[22]。

（二）教育培训需求依然旺盛、隐性培训产生

大批校外教育培训机构的关停、转型与限制，并没有削减家长补课需求，家长由于担心孩子落后、在应对考试中处于不利地位催生“隐形补课”“变相补课”“校内补课”等乱象。一方面，家长补课的需求是客观存在的，部分家长由于自身工作、学历等客观条件所限，辅导学生课业存在一定难度，其中有条件的家长会自行联系教师补课反而让其他家长更为焦虑[23]。另一方面，学校教育尚不能满足家长的补课需求，各地普遍规定课后服务不得集体教学或补课[24]；部分具有公益性质的校外教育培训机构选择关停培训服务，部分大学设立的大学生家教服务部在“双减”政策推进中选择关闭。在家长培训需求旺盛的情况下，科学的教育培训供给十分匮乏，必然出现需求与供给之间的巨大矛盾，导致隐形补课、变相培训、个人家教等问题的产生。部分培训机构开展私下补课活动，无办学资质的个人利用咖啡店等场所擅自组织学科培训[25]。“高端家政”“众筹私教”“游学研学”成为培训机构开展“地下”补课的新阵地[26]。利益相关者看似形成了减负共识，一旦涉及到学业成绩、升学考核等，便会与政策逆行[27]。

校外教育培训机构迅速关停，学校教育不能满足教育需求的情况下，家长补课需求处于“真空”地带是造成“变相补课”的主要原因。减轻学生负担，对学校教育、校外教育的双向治理本身体现了学生减负的复杂性，需要两手抓、两手都要硬，在规范校外教育培训行为的同时将大部分教育需求转移至学校提供的教育服务，利用延时服务、暑期托管等方式为学生提供额外教育。然而，在学校教育服务的调整和优化时期，家长原有的教育需求转移至学校教育服务，需要一定的时间。部分家长存在刚性的“基本补课需求”，针对学力较弱的后进生，需要在课堂教学之外进行补课，以保证基本的教育教学质量、保障孩子的教学进度。部分家长存在强烈的“赶超补课需求”，针对学力较强的优异生，家长为了让孩子在升学考试中表现更加优异、超越同伴而进行补课。在考试招生选拔制度没有根本性变化、家长的教育理念没有得到根本性扭转的环境中，学校无法补课且校外无处补课的情况下，家长产生了新的教育焦虑，导致家政补课、一对一补课、转换场所补课、家庭联合式补课等现象的产生，补课行为也就无法避免。

（三）教培从业人员大量失业、催生潜在社会隐患

校外教育培训机构的快速倒闭、转设、业务转型引发大规模失业，大量教育培训机构从业人员迅速涌入社会，对就业市场、社会稳定造成极大的压力。新东方教育科技集团削减小学、初中的线下教学业务，裁员6万名员工[28]。高途课堂下达涉及近万人的裁员指标，全国15个教学中心关停近七成[29]。巨人教育（27年经营历史）因经营困难宣布倒闭，倒闭前员工工资已经停发近3个月。校外教育培训机构的失业人员大多年富力强且具备较高学历，教育培训行业失业率陡增对社会稳定发展造成安全隐患；再加上部分教育培训机构存在暴力裁员、拖欠工资等问题，极易引发社会冲突。

“双减”政策实施中，有关政策与社会现实的良性互动机制尚未有效建立，社会组织和机构尚未形成合力消化人力资源市场上富余的教育培训机构失业人员的空间，为失业与再就业之间的冲突、良性就业市场的形成埋下了隐患。校外教育培训机构从业人员合法权利受到侵害，部分机构为迫使员工尽快离职、减少工资支出，采取私下约谈、强制签订违规协议、剥夺劳动生产条件等方式进行暴力裁员[30]。教育培训机构的投资走势、行业前景预测与“双减”政策严重背离，导致无序扩张中聘用了大量从业人员，而缺乏对从业人员发展的长远规划。

（四）“双减”政策推进形式单一、考虑地区差异不够

伴随着我国全面小康社会的实现，基础教育已经基本实现普及。2021年，我国学前教育毛入学率为88.1%，基本入园问题已经解决；义务教育巩固率（保有率）达到95.4%，辍学率控制在了5%以内，义务教育在全面普及的基础上推进优质均衡发展；高中阶段的毛入学率为91.4%，基本入学问题也已经解决。我国基础教育普及程度达到世界高收入国家平均水平，人民群众有学上的问题得到解决，转换为对上好学问题的关注和需求。然而，我国基础教育在不同地区、城市乡村、不同群体、不同学校之间的差别依然巨大，学校教育、校外教育的办学环境、发展质量、教师素养和社会需求等差别巨大。《中华人民共和國教育法》（2021年）规定，中等及中等以下教育（学前教育、初等教育、中等教育）在国务院领导下，由地方人民政府管理。地方政府、尤其是区县政府在基础教育管理过程中，无论是组织体系的构建、教育资源的配置、管理方式的变化、发展路径的改进等方面都具有灵活性和自主权。如何在“双减”政策推进中，充分激发地方教育活力，调动教育领域基层探索的积极性和主动性，把顶层设计与基层探索有机结合起来，需要地方基础教育的综合改革，以构建良好教育生态。

“双减”政策推进中，部分地区一刀切地要求所有区域学校提供延时服务、假期托管，然而农村地区很多学校缺乏开展有关服务、托管的条件，部分农村家庭也不需要延时服务和假期托管，导致政策执行对象的满意度不高；部分地区不加区分地要求所有教师进行弹性工作、交流轮岗，而实际上家长、社会的需求并非如此，但对教师的工作和生活产生了不利影响，形成了教师对职业前景的暗淡看法；部分地区要求所有学校提供课外服务，但寄宿制学校学生几乎全天候在学校，已经形成的教育安排需要根据“双减”政策进行调整，给学校和教师带来额外压力，而且寄宿制学校教师的课外服务并没有像非寄宿制学校教师提供的额外服务一样，获得工作补贴，导致教师情绪上出现波动；部分地区简单关停所有的校外教育培训机构，导致家长合理的学科类培训需求、非学科类培训需求无法满足，影响学生多样化、个性化的发展，造成社会不良影响。

四、“双减”政策执行的调整优化路径

“双减”政策的科学、有效推进需要根据形势的变化、需求的转化、对象的转变进行适当调整，以使政策执行者、执行对象、执行目标、执行工具实现更好的匹配。特别需要针对已经出现的政策舆情、典型事件、可能风险，未雨绸缪，及时调整政策，以使政策执行效果符合政策初衷，达成政策目标。继续把“双减”工作摆在突出位置、重中之重，巩固成果、健全机制、扫除盲点、提升水平、维护稳定、强化督导[31]。政策认知是政策执行的前提，政府、媒体和专家相互协作，传统媒体、现代媒体（微博、微信、抖音等）相互结合，做好“双减”政策及其有关政策体系的宣传、解读，让社会尤其是利益相关者正确认识、充分理解“双减”政策的价值、意义、目标、内容与工具，形成全社会推进“双减”政策执行的格局，形成良好的育人生态。

（一）建立健全校外教育培训机构关停风险预警、管理、干预机制

教育、工商、税务、人社、金融、审计等部门联合，建立健全校外教育培训机构关停的风险预警、管理、干预机制。以区县为单位，对校外教育培训机构的运营、债务、服务对象情况等进行系统排查与追踪监测，对于可能出现的关停风险，通过传统媒体、现代媒体、监管平台向社会发布预警信息；对于正在出现的校外教育培训机构关停行为，政府有关部门发现即介入，监管其财务变化、经费支出、资金流动、债务清偿活动，优先退还家长所交教育培训费用；对于已经关停但未退还家长所交学费的校外教育培训机构，对其负责人进行经济、税务、诚信、消费状况进行调查，如果确认存在转移资金、隐瞒资金、恶意欠债、拒不退费等行为，根据法律有关规定进行严厉处罚。

建立健全社会监督校外教育培训机构的渠道，以反映问题的特定家长数量、涉及金额、影响程度等，启动预警、管理、干预机制。政府调查期间，由金融、银行、公安等部门建立校外教育培训机构经费使用和支出监管机制，禁止校外教育培训机构大规模的资金来往、尤其是经费支出，及时冻结风险账户，严防校外教育培训机构转移资产、卷款跑路、转移学费、拖欠工资等情况的产生。以多种媒体方式、技术手段公告阶段性、终结性校外教育培训机构监察结果，以供利益相关者采取适当行动，维护合法权益；引导家长和校外教育培训机构采用协商、仲裁、诉讼等方式解决学费退还问题，降低由此产生的群体性社会风险。

（二）建立校外教育培训常态化监测以及家庭教育有效服务的机制

中央和地方政府有关部门、社会有关机构联合建设校外教育培训监管与服务综合平台，实现“一网通”。建立校外教育培训机构核查机制，对教育培训的业务范围、行业资质、从业人员、教育模式等面向社会公布，便于家长选择合适的教育培训机构。坚持教育公益性，多部门联合，对非学科类教育培训机构和行为进行监测，建立常态化监管机制。校外教育培训监管平台中，基于学科、领域、层次、业务等类别区分校外教育培训机构的行为，设立科学的搜索方式，便于有校外教育培训需求的家长和学生选择合适的教育培训。挖掘、推广校外教育培训的优质案例典范，引导校外教育培训机构更好地为学生、家长服务。在学校、社区、政府部门建立监测网络，健全违规教育培训行为反馈渠道，构建市民热线、举报电话、举报邮箱、交互软件等相结合的全方位举报通道，坚决查处隐形变异培训，如化整为零一对一、高端家政附带培训、联合家庭小班培训等行为，一方面从经济上加重处罚力度，大幅度增加违规培训行为的经济成本；另一方面向社会公开违规教育培训行为，将违规行为处罚计入教育培训机构信用体系，大幅度增加违规培训行为的成本。实时发布校外教育培训机构监测结果，公布违规教育培训行为，避免利益相关者的损失。

妇联、社区、教育等部门密切协作，根据《中华人民共和国家庭教育促进法》的有关要求，尽快建立基于社区、服务每个家庭的家庭教育指导体系，尽快建设职业道德高、业务能力强、服务意识好的家庭教育指导师队伍，针对不同家庭教育的具体需求，开展有针对性的指导，解决家庭教育的困惑，提升家庭教育质量。以家庭接受的方式，灵活有效传播“适合的教育才是最好的教育”的教育理念，塑造缓解教育焦虑的舆论环境。鼓励大学生参与家庭教育服务，确保家庭教育服务公益性岗位工资不得低于当地最低工资标准。学校和家庭密切协作，科学地开展延时服务，创新课后服务的内容、方式和模式，针对学生学习困难、作业困难、发展困难的具体问题，提出有针对性的解决方案；针对学生拓展学习、提升素养、兴趣爱好的具体需求，联合有关部门、机构，开展有针对性的服务，增加课后服务的吸引力和有效性，打造教育主阵地，切实满足家长、学生的合理教育需求。

（三）建立校外教育培训机构从业人员合理分流、充分就业的机制

人社、教育、工商、发改、公安等部门相互协作，建立教育培训机构从业人员的专门就业平台，完善求职者和用人者的交流和沟通渠道，引导有关企业、教育培训机构从业人员进行双向对接，解决再就业过程中的用人单位和求职人员信息不对称问题。同时，基于专门就业平台，为教育培训机构从业人员再就业提供有针对性的指导和信息服务，开展就业所需新技能的培训，化解大量人员迅速失业产生的就业压力。家庭教育指导师队伍建设中，吸纳教育培训机构中需要重新就业的从业人员，为其提供专门的培训，引导其到合适岗位就业。

深度挖掘学校教育服务供给中的岗位需求，打通校内校外教育岗位资源壁垒，制定标准，加强管理，采用临时聘用、购买服务等方式，让获得教师资格证书的校外培训机构教师进入学校就业，开展课后服务、假期托管等工作，提供就业岗位的同时，减轻学校教师的课后教育服务负担。由公共就业服务机构、有关社会组织联合，借助各个领域人力资源服务平台，摸清教育辅助、教学研究与开发、教育运营、文化创新等就业岗位的需求，建立需求信息公开和传播机制，助力校外教育培训机构从业人员的转型和就业。同时，就业管理部门和有关机构实时监测教育培训机构的从业人员流动状况，对可能出现的再就业需求和问题开展科学预测，采取多样灵活的政策手段化解就业压力。政府有关部门联合法律机构，为教育培训机构从业人员提供法律咨询，维护教育培训行业从业人员的合法权益。

（四）监管与疏导相结合、统一治理与因地制宜结合推进政策执行

加大公益性学习支撑体系建设，满足多样化个性化学习需求。教育、财政、发改等多部门联合、大中小学协作、政府和社会有关机构合作，在教育新型基础设施建设中加强公益性学习平台、渠道、数据库的建设。一是针对学生的学科性知识复习巩固的需求，有效整合全国的优质教师教学资源，建设优质教学支撑体系，使每一位学生都有机会接受优质教育资源；二是针对学生的学科性知识加深提高的需求，科学结合学科教育专家、心理专业人员、思维训练人员等，在不超纲教学的前提下，提供拓展性的学习资源，提升学生的知识和能力水平；三是针对学生的学科性知识补习的需求，结合国家课程标准、教学大纲、教材编排的关键内容和基本要求，提供补充性的学习资源，使学生能够跟上并理解所在学校的教学进度；四是针对学生的非学科性知识学习的需求，根据有关领域的发展状况、学生身心发展规律，提供丰富多样的学习资源，通过公益性学习资源体系，满足学生的个性化教育需求。公益性学习支撑体系建设使用，有关部门要考虑地区、城乡不同家庭具备的学习条件，通过网络、电视、广播、光盘等多种渠道提供，以使不同家庭子女都能有机会接触并使用公益性学习资源，保证资源的共享与教育的公平。

地方政府有关部门应基于地区发展实际和需求、学生群体特点和基础、教育实际条件和能力等，形成个性而有质量的教育体系，以区域为特点，在不同地区、不同类型学校（寄宿制学校、非寄宿制学校）采取不同的推进模式；形成校内校外同向治理的新格局，切实考虑城市、农村教师、家长的实际需求，采取不同的政策落实方式；坚持教育的公益性，全面规范校外教育培训机构的行为，彻底扭转以营利为目的校外教育发展模式，但要根据政策要求，保障合规的校外教育培训的开展。政府、专家、地方联合，边实践边凝练“双减”政策实施的地方典型案例、经验，分析其所在的更大区域、相似区域形成示范效应，积累政策经验，提升区域的教育质量。

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作者简介

薛二勇：教授，博士，博士生导师，研究方向为教育政策与法律、教育战略与规划、教育治理制度与模式。

李健：讲师，博士，研究方向为教育政策与法律、教育战略与规划、比较教育政策。

刘畅：在读博士，研究方向为教育政策、教育法学、教育战略。

Public Opinion Monitoring， Key Problem and Pathway Adjustment of the Implementation of the “Double Reduction” Policy

Xue Eryong， Li Jian， Liu Chang

（China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： The “Double Reduction” policy is a policy innovation to build a high-quality education system after the comprehensive education reform enters the deep-water zone. In the implementation of the “Double Reduction” policy， the researchers discussed the transformation of off-campus educational training institutions， the social needs of off-campus educational training， the diversion of employees in the educational training industry， and the ways to promote local policies. The implementation of the “Double Reduction” policy has aroused high social concern and become a hot issue in the education policy as a major public opinion. The regional distribution， attitude distribution and group distribution of public opinion information in the implementation of the “Double Reduction” policy are unbalanced. Wechat， media clients， Weibo and information are the main channels for public opinion generation， and teachers， parents， society and other stakeholders have great differences in recognition and support of the “Double Reduction”policy. The “Double Reduction” policy implementation in the process of interest adjustment， caused the stakeholders agree for， resistance and against， concentrated embodied in its key problem， off-campus speed， and difficult refund in the educational training institutions. But the educational training demand remains strong and the implicit training， teaching culture from personnel of course of mass unemployment creates potential social concerns. The “Double Reduction” policy promotes the form of a single， consider regional differences is not enough. The scientific and effective promotion of the “Double Reduction” policy needs to be adjusted appropriately according to the change of the situation， the transformation of the demand and the transformation of the object. It is necessary to establish and improve the risk warning， management and intervention mechanism of the closure of off-campus education and training institutions and establish the mechanism of regular monitoring of off-campus education and training and effective service of family education. We will establish a mechanism for proper separation and effective full employment of employees in offcampus education and training institutions and promote policy implementation by combining supervision with guidance and unified governance with measures taken in light of local conditions.

Keywords： “Double Reduction” policy； public opinion of “Double Reduction” policy； high quality education system； education policy； educational ecology

收稿日期：2021年2月10日

責任编辑：邢西深