特大城市社会风险监管机制法治化路径研究

凌泽涵，吴坤埔

（重庆开放大学马克思主义学院，重庆 400052）

城市伴随社会经济的发展和城镇化不断加速的步伐逐渐成为国家治理的重点。当前，百年未有之大变局与新冠肺炎疫情交织，导致政治、经济、社会和民生等领域面临的风险和不确定性显著增加。党的十九届四中全会指出，要加强和创新社会治理，保持社会稳定。在我国特大城市现代化进程中，各种社会风险相互伴随，对特大城市治理提出了严峻的挑战。特大城市社会风险防范机制作为社会风险监管最低、最有效的机制，能够将社会风险消灭在萌芽状态，并将其降至最低水平。研究当前特大城市的社会风险监管机制法治化策略有利于应对各种社会风险挑战，完善社会风险管理体系，提升社会风险管理能力。在确保特大城市社会和谐稳定的基础之上健全我国特大城市社会风险监管治理体系，在治理过程中同时注重保护公民与社会组织的合法权益。具体来讲，就是基于特大城市的社会风险发生特征与发展周期来设置不同阶段、不同类型的监管机制，并追求监管机制本质的优化，从而实现治理风险的常态化与规范化发展。

一、关于特大城市及其社会风险

（一）特大城市

特大城市即特大国际性大都市，这一概念是由英国学者帕特里克·格迪斯于1915年在其深刻影响现代城市规划理论的经典著作《进化中的城市——城市规划与城市研究导论》中首次提出的。以米尔顿·弗里德曼为代表的学者则以城市类型作为划分标准，提出根据包括交通区位优势、人口规模、区域面积、城市辐射能力在内的多方面内容对城市类型加以区分［1］30。目前，世界各国普遍以城市人口数量为划分依据，如按国际通用准则来看，人口达到千万以上的城市可称为特大城市。2014年，我国印发的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》指出，城区常住人口在500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口在1000万以上的城市为超大城市。2021年，国家统计局在公布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》中指出，城区常住人口在1000万以上的城市认定为超大城市，城区常住人口为500万以上1000万以下的城市认定为特大城市。根据这个标准，上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7座城市为我国目前的超大城市，武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连14座城市为我国目前的特大城市［2］。本文将我国的超大城市和特大城市均作为特大城市进行研究。

（二）特大城市社会风险内涵及特点

1.特大城市社会风险

城市在社会经济快速发展过程中会面临许多风险和挑战，城市社会风险已成为特大城市在快速建设中不可避免的问题。社会风险指在一定条件下某种自然现象或社会现象是否发生，以及对人类社会的人身和财产安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性。现代城市在发展过程中除了有自然灾害、传染疾病等传统风险外，还存在伴随着工业化发展出现并加剧的失业问题、诚信危机、安全事故等所产生的社会风险，以及在全球化发展过程中产生的环境风险、网络技术风险、国际金融风险、生物入侵等问题。和普通城市比较，特大城市的社会风险具有城市社会风险的普遍性，但突出特大城市的特殊性，人口体量巨大，经济社会系统复杂，所面临的风险挑战更大。由于经济发展水平和社会开放程度较高，特大城市的风险具有高密度、流动性和叠加性的特点。特大城市人口众多，权利复杂，社会活动密集。因此，安全、秩序和文明是特大城市发展的基本需要，提高城市治理水平和加强治理能力建设是其重中之重。特大城市不但是落实国家安全和抵御风险的重要单元，更是我国应对重大突发风险的“重要尺度”和“抓手”。

2.特大城市社会风险的特点

从历史上看，城市的出现往往是基于人们安全需求的满足。然而，风险将长期存在于城市生活中。特大城市面临的社会风险和中小城市相比较有以下特点。

第一是“叠加性”。特大城市风险是因素综合叠加作用的结果。这种聚合可能是空间聚合，即各种风险的跨区域叠加，可能是即时聚合，即多种风险在时间上的重合，也可能是类别聚合，即各种跨领域、跨类型风险的叠加聚合。重大风险在空间、时间类别上的叠加、加聚大大提高了其危险性，增加了造成损失的可能性［3］。如社会领域群体利益诉求解决不当引发的各种社会矛盾交织叠加，现实问题与历史问题、实际利益问题与意识形态问题、社会性问题与非社会性问题交叉影响叠加，极易形成风险综合体。

第二是“多元性”。特大城市中新兴科技发展迅速，市场化程度高，风险呈现多元化，通常是多种风险相互重叠、相互作用。各种风险往往具有很大的能量水平。某个风险出现后，可能导致二次风险，形成“灾害链”和“风险圈”等连锁反应。如核泄漏事故后会产生很多次生灾害及问题。

第三是“外溢性”。由于存在人口流动频繁和跨区域边界模糊等因素，风险并非固定在特定边界内。特大城市的风险会迅速扩大传播和影响范围，有的会蔓延出特定城市，给社会带来巨大损失和不确定因素［4］。特大城市要应对各种风险的影响，很容易形成“风险溢出”。如新冠肺炎疫情的传播性就存在外溢风险。

第四是“扩散性”。在现代信息社会背景下，网络的普及推动了自媒体的发展，风险信息传播和社会舆论形成舆情的速度加快。特大城市因资讯发达，人们对风险的感知会被放大，容易形成风险放大机制，产生次生风险。如舆情通常是通过抖音、微信朋友圈迅速传播产生。

第五是“严重性”。在极端的情况下，风险的“连锁效应”将导致整个城市社会系统失控，从而造成严重的社会经济后果。各种风险并非一成不变，在不断发展、叠加、融合和转化的过程中会出现新问题。如“9·11恐怖袭击事件”给当地社会经济的发展和人们的日常生活带来了巨大的影响，甚至在一定程度上影响和改变了人们的生活和思维方式。

二、特大城市社会风险监管机制法治化概念分析

特大城市社会风险类型丰富，内容复杂，后果严重，必须建立一套风险监管机制进行预防和化解。社会风险监管机制根据监管机制实施主体的不同，可以分国家治理机制、自发的市场控制机制、公民个人风险承担机制三种类型［1］39。风险监管机制应当以政府作为主导，同时鼓励各类市场主体、社会公众积极参与其中进行共同治理以促进城市发展，即包含政府治理和非政府治理机制，这是一种典型的复合型治理机制。因此，特大城市在建立社会风险监管机制规划过程中必须强调其系统性以应对复合机制，即结合社会风险发生与发展周期来设置不同阶段与类型的监管机制，并基于不同阶段建立不同监管环节。在监管机制建设过程中，应积极动员大量社会资源、组织社会力量共同参与以达到实现有效监管的目的，从而确保监管机制中政府与市场社会主体、各类社会组织和社会团体、公民的共同参与。

作为包括政府、市场和公众在内的复合型参与机制，在应对社会风险的实践中，必须考虑政治理性、技术理性和社会理性三者的统一和协调，要实现这一目标必须在全面依法治国的前提下通过法治化途径实现。社会风险监管机制法治化的主要目标是实现对风险的有效防范，而法律法规的稳定表达和法律化内容是不可或缺的。监管机制法治化的基本内涵包括两个方面：一是机制的合法化，依法设立监管机制并确定其职责职权；二是内容的法理化，即通过法律规划确认监管机构、社会团体、公民等各类主体之间的各种权利、义务和责任。最终通过法律规范维护和平衡社会公共利益和公民的合法权益之间的关系，实现规范化管理的全流程再造。

依法建立特大城市社会风险监管机制，对保障城市社会风险监管手段的有序有效发展具有重要意义。在法治国家，法律手段应当是最重要的治理方式。应对特大城市的社会风险实践，传统手段包括经济、政治、行政甚至军事手段。由于特大城市社会风险具有特殊性，特大城市还存在不同类型的自然灾害、公共卫生事件、安全责任事故风险，以及各种突发群体性事件，这些风险产生的原因各异，且具有叠加性、多元性、外溢性、扩散性和严重性的特点，因此传统手段往往无法系统而彻底地解决问题。在这种情况下，法律化手段的介入意味着在权力行使的基础上体现既定的程序规范，确保合法化的权威科学内容与社会风险相结合，相关主体在参照管理规范的基础上合法行使监管权，这在一定程度上增强了风险监管的有效性和合理性。因此，法治化已然成为衡量国家法律和法治在保护人权方面的重要标准［5］。

三、特大城市社会风险监管机制法治化路径策略

德国社会学者乌尔里希贝克认为，风险管理处置应从源头开始，以减少风险带来的损失。特大城市社会风险监管机制包含预警、处置、善后机制。一方面，监管机制应把如何合理地减少城市灾害和事故造成的损失作为重点，并尽力防止灾害处置拖延，以免城市灾害事故处置的难度增加，产生的负面影响扩大。另一方面，要通过监管机制法治化过程，从风险处置的范围和对象出发分析特大城市面对自然灾害和事故灾害的挑战，探讨当前应对由多种类风险叠加所呈现的多重风险的具体措施和方法。在处置时，要按照法律法规对风险分类和评估活动进行分析，有效避免和减缓风险外溢扩散，降低风险的危险程度和危害后果，有效提高特大城市风险处置的整体能力和效果，促成政府和非政府应急机制在处理诸如“灰犀牛”“黑天鹅”等风险事件中显示出一定的针对性和有效性，同时确保各类社会主体在最大程度上维护其在风险处置中的合法权益，为未来的风险防范、处置和社会秩序恢复提供支持。本文认为，在日常风险预警、处置、善后等常规方式之外，可充分借鉴国外有效经验和国内现有做法，从以下方面进一步优化特大城市社会风险监管机制。

（一）建立风险处置应急联动机制

基于应急性行政权力优化相关内容，改变传统社会风险处置根据“块块结合，以块为重点”的类型划分机制，在风险应急准备、合作和应对三个主要阶段建立风险处置应急联动机制。将上下协调和风险处置联动机制融入应急处置，充分体现在应急状态下政府部门执行权、决定权以及相应运转程序的有效性，将同级沟通、上级协调和涉外跨部门联动相结合，建立跨区域、跨领域、跨主体综合协调应急管理机构，深入协调沟通。提高各类风险的预测、预警和防范能力，增强社会保障防控的整体性、协同性和准确性。我国城市应急联动机制建设始于20世纪90年代，在分析社会风险内涵的过程中逐步建立了涵盖行政职能部门的横向与纵向结合的政府相关层级联动机制，有关部门在应对社会以及个人风险方面实现了多种资源整合，但囿于治理体系和治理能力建设短板，在应对各类突发风险时始终未能形成真正有效的处置机制。故可以借鉴世界上诸多特大城市的实际做法设置一套高规格的、高性能表现的综合应急管理机制。以日本东京都为例，日本是一个具有特殊自然环境、地理位置的国家，东京都是日本乃至全球的经济、金融、科技重心，也是日本的交通枢纽。其除了面临频繁的地震、火山爆发、海啸等自然灾害威胁以外，还面临由重大疫情、恐怖袭击、化学制品威胁等造成的各种社会风险问题。东京都在社会风险处置体系建设方面颇有心得。早在2002年，东京都就正式提出了应对多样性危机的东京都应急战略，专门设立了“东京都防灾会议”，由国家派驻地方机关、地方公共机构、都政府建立“一元化管理机制”，设立危机管理总监一职，针对所发生的紧急事件展开直接管理。同时，建立综合防灾部，强化警察、消防、自卫队的联合合作与协调。这样，一方面提高了东京都的灾害应对能力，另一方面也能加强地区合作。2005年，东京都与周边的3县3市联合建立了县市地区防灾危机管理对策会议，设立了防灾中心与信息联络系统，基于社会参与机制、法制保障建立防灾风险处置活动体系等［6］。

借鉴东京都的做法，我们可以尝试建立完善和实施有关应急管理的法律规范，确保应急行政权力能够及时映射到行政应急措施中，体现行政应急措施的及时性、救助性、保障性，全面完善行政应急措施。在社会风险监管中，还必须适应社会经济高速发展的实际情况，构建涵盖社会团体、社会组织和公民个人等主体积极参与的风险防范共同体。在防范和应对特大城市社会风险中体现保障社会公共秩序、保护公民安全与合法财产等内容，形成多元主体共同治理的新格局。比如，在风险发生后的重建、帮扶、救济以及安置等方面就可以充分发挥市民团体和个人的积极作用。

（二）修改完善社会风险防范和处置基本法律制度

当前，我国发展仍然处于重要战略机遇期，社会风险还处于高发期，必须增强驾驭风险的本领，健全各方面的风险防控机制。目前，我国防范社会风险的基本法律是颁布于2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》（后简称《突发事件应对法》）。该法在应对近年来发生的如2019年新冠肺炎疫情、2021年“7·20”郑州特大暴雨灾害等特大突发事件的过程中，暴露出法律自身还存在不完善、实施效果不尽如人意等一系列问题。

《突发事件应对法》的最大不足是不能充分适应新时代社会经济迅速发展，各类风险多发易发的现实情况，缺乏从底线思维角度考虑各类风险的严重性、复杂性、极端性、长期性，习惯用常规思维和常规做法应对各种新挑战和冲击，缺乏针对性和有效性［7］。应该根据《立法法》的规定，针对经济运行与社会发展过程中可能影响安全与稳定的各类风险进行全面、系统和科学的评价［8］。对现有社会风险防范的法律、法规和规章进行必要的修改、补充和废止，切实防范各种突发事件，以此适应时代发展的要求，切实保障人民的利益。

修订《突发事件应对法》应贯彻落实总体国家安全观和党中央关于突发事件应对管理工作的决策部署，坚持党的领导，深化党和国家关于应急管理机构改革的最新成果，理顺风险防范应对工作领导和管理体制，坚持底线思维和问题导向，吸收在以往灾害应对中的成功经验，建立反应灵敏、上下联动的应急管理体制，畅通信息报送和发布渠道，及时有效地公开发布有关信息，及时回应社会关注，保障突发事件及其应对管理的相关信息能及时得到上传下达，提高报告效率。完善应急保障制度，建立健全应急物资储备，促进应急产业发展，优化产业布局。加强应对管理能力建设，确保应急管理通讯畅通，充分发挥社会力量作用，鼓励社会力量组建应急队伍。保障社会各主体合法权益，对未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期妇女等群体给予特殊、优先保护。处理好本领域与其他专门立法的关系，做好衔接配合。不断健全风险防控机制，建立起门类齐全、结构严密、布局合理、内在协调、有机统一的新时代社会风险防范法律体系，形成完整意义上的社会风险防控机制法律制度，为有效抵御社会风险、提升社会安全治理能力提供制度支撑。

（三）构建共建共治共享的基层社会治理新格局

治国安邦，重在基层。习近平总书记用“上面千条线，下面一根针”“最后一公里”“神经末梢”等一系列妙喻，生动而精准地阐释了基层在国家治理中的重要性和特殊地位。街道、社区等基层组织犹如城市运转的细胞，在畅通城市运转，防范化解重大风险，促进城市管理治理水平提升等方面作用突出，意义重大。特大城市的社会治理，必须围绕构建共建共治共享社会治理新格局的工作目标，充分发挥基层自治组织的功能和作用。以上海市浦东新区人民政府官网公布的浦东新区《居民工作清单》2018年1月版目录条目所列居委会职能清单为例，居委会的职能有依法协助党委工作、协助政府行政事务、协助法院事务、协助人民（社会）团体事务、自治事务、印章使用等六大篇目共119项，涵盖社区公共服务、社区公共安全、群众权益保障、自治服务等方面，可见完善和创新基层社会治理体制和能力，对于夯实党的执政基础、强化基层政权建设有重大意义。

做好新时代特大城市基层社会治理工作，首先要坚持党的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。习近平总书记在贵州省贵阳市观山湖区金阳街道金元社区考察调研时指出：“基层强则国家强，基层安则天下安”。党的组织建设是基层社会治理的“龙头”，要在创新社会治理中充分发挥党组织的核心作用，以党建贯穿基层治理全过程。社会管理工作重心应合理转移下沉，社会管理工作重心转移到何处，党的基础组织建设就建立在何处。抓好党的基础组织建设工作，充分调动其资源优势，对社区资源加以系统发掘和整理，有利于充分调动全体党员的积极性、主动性、创造力，进一步发挥好他们在社会工作、学习和城乡社区日常生活中的先锋作用，有助于有效联系群众，及时地向经济社会机构反映基层群众的民生需求，保障基层社会的和谐稳定。

做好当前特大城市基层社会治理工作，必须坚持各方联动。社会治理新格局是一项系统性联动工程。建设共建共治共享的社会治理新格局，只有从多个方面、多个角度采取措施，综合施策，形成合力，才能达到事半功倍的效果。随着人民群众物质文化生活水平的提升，社会利益需求和诉求也越来越多元化，以往由政府对一切工作大包大揽的方式已经很难满足社会主体各方面的个性化需要。笔者所在的课题组在重庆市渝中区、合川区等地的调研中发现，上级的各种政策要传达、落实到每一个家庭、每一个个人，都得通过基层干部这“一根针”来实现。长此以往，无论是基层干部还是网格员，每个基层工作者都将会处于疲于应付的境地。基层党组织、政府机关和党员干部“做好事落埋怨”的情形时有发生，一个很好的解决办法就是“大伙的事由大伙商量着办”，改变政府部门“无所不包”的想法，以更加丰富的管理智慧，充分调动社会方方面面的能力。在一起想方法、做决定、办实事，是社区管理创新的一个重要途径。同时把政府部门、市场主体、社会团体等的管理合力充分汇聚，引导、指导、帮助、协调各类市场主体积极参与管理，实现自治，寻找社会愿望与诉求的最大公约数，从而达到政府治理和社会自我调节、市民自主的良性互动。

做好当前特大城市基层社会治理工作，应当坚持以人为本。老百姓是社区管理的基石，社区是由民众构成的，社会治理实质上需要民众的广泛共同参与。充分发挥“枫桥经验”解决基层矛盾等实例，表明了我们必须以保障人民群众根本利益为宗旨，践行“人民至上”，切实实现群众获得感、幸福感、安全感的提升，更完善、更有保证、更持续地实现人民群众对美好生活的向往。

做好当前特大城市基层社会治理工作，必须坚持信息化支撑，狠抓大数据整合，突出智能化应用［9］。重庆市合川区创建了“网格化+网络化+智能化”全域社会治理新模式，以网格精细化管理为着力点，以信息化、智能化为支撑，以大数据运用赋能，不断提升市域社会治理现代化水平。通过完善和提升信息化、智能化、智慧化支撑特大城市的平稳运行和突发事件处理的机制和能力，提升城市管理精细化和社会治理体系治理能力现代化的整体水平，实现社会治理工作从被动应对向主动发现转变，从静态数字到动态实情转变，从专项行动到常态防控转变，为建设平安城市、创新市域社会治理发挥更大的作用。

（四）优化风险后果恢复机制

即使做好各类防范预警预防，风险的发生往往也防不胜防，如何做好风险后果恢复工作就显得非常紧迫和重要。健全特大城市社会风险危害后果优化恢复机制需要明确相关思路，即遵循“整体性治理理念”，在政府组织治理过程中对公共管理模式中的服务内容进行分解，从而达到以公民需求为主导的精准治理，要结合信息技术治理手段，以协调、整合和责任为治理策略，确保各个治理主体协调一致，充分体现监管机制的包容性与整合性，实现灾区经济、社会的可持续发展优化。

四、结语

面对突如其来的新冠肺炎疫情，国内外各大城市都在不同程度上暴露出了城市治理体系和治理能力的短板和不足，同时也积累了相应的经验和教训。这些经验和教训可以为我们探寻今后经济社会发展的方向和路径，避免类似情况的再次发生提供借鉴。积累社会风险监管机制与法律制度的经验教训，凸显风险监管机制、行政救援措施建设的科学合理性与有效性，为特大城市未来健康良性发展提供重要安全基础。