交叉巡察：破解基层社会“政治信任”困境的制度安排与运作形式

胡柳娟

(中共北京市委党校 (北京行政学院) 党史党建教研部；北京 西城 100044)

一、问题的提出

中国共产党所创造的巡察制度，作为向县乡乃至行政村延伸的监督制度，是实现“中国式”权力监督的表现形式，其价值框架是为破解权力与基层社会冲突而形成的制度有机体。应当看到，党的十九大以来，“建立巡视巡察上下联动的监督网”[1]67已成为推动基层权力监督的趋势，特别是巡察制度在现实的运作形态和机制衔接上，已经得以不断调试和优化。从现实成效看，巡察制度的发展正不断向着增强基层政权治理力度和效度的方向延伸，并逐渐成为具有一定生长弹性的惩治与预防基层腐败的重要力量。然而，巡察制度的深入实施，并不意味着可以全面展示出基层反腐工作的绩效和质量。相对而言，在中国的基层社会治理中，权力与社会的不断冲突导致党群之间的“政治信任”危机，给监督基层的权力带来了困境。

这是因为，在现代社会治理过程中，社会治理效能的产生往往与政治信任存在相当大的关联度。然而，政治信任作为一种心理选择和价值偏好，对政治治理效能的影响往往建立在信息、技术、距离等因素之中。换言之，社会公众对行政行为的好感基于对行政运作全过程的认知和完备的信息交换系统。上千年农耕文明的演进，使得基于“差序格局”的“熟人社会”结构早已根深蒂固。特别是在人口规模少且人口流动小的县及以下基层政权结构中，“人天生是一种政治动物”[2]4的本性，把人所处的亲戚、朋友、老乡、同学、师门、邻里等各种关系交织在一起，构成了一个“熟人圈子”。并且，在这个圈子里，盘根错节的熟人关系抹去了基层治理中的“法度”，人情世故和风土乡俗成为推动社会人际交往的主流和主导。然而，正因为有了这些形形色色的关系存在，对于基层社会的治理而言，尽管某种意义上可以填补制度之外的治理真空，但是从根本上说，其在社会治理层面暴露出来的问题和不正之风，破坏了社会的政治生态，给基层治理带来了很大的威胁。换言之，淳朴的风土乡情既可以直接或间接保护已有的社会关系网，也会因现行关系中的不公正触动整体社会运行秩序，导致政治信任缺失。显然，这种“双轨”悖论已经背离了中国共产党“不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”[3]73这个初衷。因此，如何破解基层社会非正式关系带来的“政治信任”困境，是当前乃至今后必须要重视的问题。

对此，党的十九届中央纪委二次全会提出，要探索开展县(市、区、旗)交叉巡察的方法，推动基层全面从严治党取得实效。就交叉巡察本身而言，其关注点在于通过巡察主体交叉、巡察内容交叉、巡察范围交叉等多种细化的交叉巡察模式，破解基层“熟人社会”带来的“政治信任”危机，在补齐长期以来基层监督的短板方面发挥作用。从这一发生逻辑来看，巡察制度将监督责任和压力传递至基层，并基于基层政权运转规律而形成相应的权力监督体系。某种意义上，在惩治和预防基层政权的腐败问题上，其行为动机和行动原则是中国共产党权力监督工作的派生。那么，交叉巡察的运作机理是如何呈现的？有什么样的独特优势，能起到什么样的震慑效果？新时代背景下，如何延续交叉巡察的政治效应？这是笔者在本文致力要探索的问题。

二、交叉巡察制度的运作机理及实践探索

从字面意义上讲，“政治信任”表达的是单个政治主体对所信任政治客体处置某一政治事务的态度。由此，所有的政治信任过程应当包括三个要素：信任主体、信任客体、信任制度。其中，信任主体和客体的要素，决定于人的权力观、利益观、政绩观和政治观；信任环境的要素，决定于权力的配置与结构。相应地，当人和权力相结合之后，便决定了权力运行与监督的基本路径。所以，中国共产党所构筑的交叉巡察实际上是预防和监督并重的制度体系，巡察的关键环节是破除基层“熟人社会”的制度安排：预防是解决人的主观随意性问题；监督是解决信任环境的问题；制度是解决人与权力的结合问题。在这其中，预防是基础，监督是关键，制度是保证，三者缺一不可。这一特性主要通过交叉巡察的三条基本运行路径体现出来。

(一)巡察主体交叉

在权力的生成结构中，人的因素并不总是理性的，特别是在“熟人社会”的近距离交往空间中，人的因素构成了影响基层巡察工作公正性的重要力量，这就是巡察工作常见的“人头熟、巡察难”的原因所在。所以，巡察主体上的交叉就成为监督和约束权力主体的关键，其实质意义在于打破近距离的信任空间，把非理性和非正式的人际关系变得可控，从而预防巡察工作中的对抗行为，并在某种程度上限制了权力主体在“灰色”和“黑色”地带的肆意发挥。

在现实的运行模式中，巡察主体上的交叉成为有效提升基层巡察工作适应性和办案能力的保障。就此问题，笔者在实际的探索中搜集了一些比较有特色的经验做法。比如福建省福州市探索了“县级交叉巡察”的福州模式，其中，巡察主体的交叉便是这一模式的亮点所在。福州市组建县一级的“8+2”模式交叉巡察组，由市委巡视组选派政治素质高、业务能力强、能够在大是大非面前坚持原则的干部参加交叉巡察。交叉巡察组共8名成员，组长及其他7名巡察组成员由异地派出。在这些成员中，通常，组长是由在职巡察组组长担任，副组长和联络员由当地党委派出。这样一来，在不同部门或不同地域出现不同具体情况的条件下，巡察主体与巡察对象之间的远距离感，有利于迅速了解和排查相关情况，并能顺利地以“滚雪球”方式拦截和驱除非法行为，亦可打破熟人社会关系中“抱团取暖”的阻拦。而在这一过程中，交叉主体在把巡察工作的理念和最新经验结合在一起的同时，也把在基层社会产生“政治信任”危机之源的“熟人关系”约束在制度的笼子中，其具体效力就是让权力的运行变得透明。

(二)巡察客体(内容)交叉

讨论基层社会治理中的“政治信任”危机，就是在讨论一种基层治理模式。因为，整个基层社会的运行，实际上是集国家和社会中一系列能激发内生活力的经济、政治、文化等资源的“下沉性”运转。这样一来，一方面配合了整个国家的发展，另一方面这种纵向的“灌入式”运作方式给本身就存在强烈官本位、宗派主义的基层社会带来的影响就是：表面上看起来合理合情合法，实质上却不合理、不合情、不合法，即“合理”外衣掩盖下的“治理乱象”。因而，在基层巡察工作中，需要综合考虑巡察内容和过程本身所处政治环境的复杂性、矛盾性和潜在风险，切割传统巡察客体的单一性。其结果就是，在遵循交叉巡察的一般性规律前提下为基层巡察提供了一系列能够破解“熟人关系”、“权力寻租”的机会，反过来也能强化交叉巡察制度本身。在这种正效应的影响下，实现巡察客体(内容)的交叉为打开基层巡察局面、破解信任危机提供了基本条件。

这一点在农村治理中尤其突出。在贫困村集中、群众反映问题强烈、宗族势力复杂、政策性资金和项目落户多的县、乡，存在着一些利益模糊空间，并产生了一定的社会冲突。此时，如果仅仅就表现谈问题、就问题谈对策，则不能从根本上理解基层社会治理领域中的政治信任衰败问题，也无法找出矛盾和冲突在演变过程中的原因所在，更无法寻找到科学的破解路径。毋庸置疑，按照这个逻辑，在基层社会推行交叉巡察制度，就需要首先考虑巡察意图与巡察对象的统一性。如果二者分离了，那么政策和策略就会出问题，巡察的效果也随之大打折扣。很显然，巡察客体的交叉，或者说巡察内容上的交叉，视巡察主体与巡察客体为一体，其主要资源来自国家、政党和社会，是一个有机的闭环循环体。在这一循环体中，内容上的交叉不再把巡察过程和对象单一化，而是在呵护基层“人情味”关系的同时，突出巡察监督的斗争性，用科学的程式和方法治理违法乱纪。因而，巡察内容交叉具有极大的现实价值构成：一是从社会效应看，破除了老百姓心中巡察工作“走过场”的印象，使得人民群众在信任场景内构建了更远距离的信任空间，为构建新的“政治信任”奠定了基础；二是使得基层腐败的渠道变窄，减小了腐败的藏匿空间，对基层腐败问题产生了实质性打击。

(三)巡察方法交叉

巡察方法交叉，其现实激发方式是要使交叉巡察制度占据在浓厚的制度制高点上，在此基础上，把巡察主体、巡察客体、巡察制度各自的“亮点”进行兼容。应当看到，“基层巡察是党内巡视工作向地方基层的纵深发展”[4]3，基层政权作为中国共产党执政体系的“神经末梢”，是推动各项精神和政策的落地者。然而，政策的落地并不是“照搬”、“照套”，既讲求工作方法，又要求精湛的工作艺术。在这一过程中，更应当看到，与其说是制度本身的力量在消融权力的“负能量”，倒不如说是方法上的画龙点睛在努力影响着社会，影响着中国共产党治理社会的政策，影响着中国共产党与人民群众的关系，最终追求技术与艺术结合之后的完整效果。然而，现实中，基层社会发生的很多冲突与矛盾很大程度上源于处理方法上的不当，比如强拆、暴力执法等。这些现象的日积月累，便造成了人民群众的政治冷漠、不信任、消极参与等政治态度。由此，交叉巡察恰恰在约束权力的同时，也成为改善和提升基层治理质量的一条重要途径。对此，很多地方做出了积极的探索，比如湖南省长沙市岳麓区探索了“三网结合巡察”工作模式，即巡察组借助互联网技术，通过“撒网式”、“收网式”和“清网式”三条线进行交叉巡察全覆盖。其中，“撒网式”在于广泛收集各类信息，确保专项巡察有的放矢；“收网式”是通过官方网站、微信公众号、设置巡察意见箱、张贴巡察告示等发布巡察公告，为工作开展打下良好的舆论基础；“清网式”是对重点领域、重点岗位和重点人员，有针对性地开展谈话、实地探查，带着问题谈，带着线索访，边谈边核，将前期全面“撒网式”工作方法转变为“重点收网”“彻查清网”，强化巡察质量和效果。

综上，交叉巡察是一套完整的监督体系，就目前已有的探索实践来说，一方面基于权力本身，从党的纪律和国家法律层面强化监督的主体地位；另一方面基于党的领导与执政，围绕中国共产党在国家政权运行过程中的主体地位，全方位构建了权力监督体系。这样一来，便呈现出交叉巡察的独特优势，具体来说，主要包括：第一，赋予了基层反腐强烈的斗争导向。从理论上说，交叉巡察运用到基层政权中，就是为了打通服务群众的“最后一公里”，最大限度地发挥和提升其在预防、惩治各类权力在基层社会发生腐败的功能，从而最大限度获得“政治信任”，赢得基层社会的政治认同。在实际运行中，交叉巡察理论上的“规避”逻辑已经从实质意义上打破了“熟人社会”的人情关系，进而向基层反腐释放出了强烈的斗争导向。第二，在基层领导干部身上形成了共同的政治责任。在中国共产党的政治体系中，任何形式的政治行为都不是务虚，宏观层面的国家治理和微观层面的基层治理是平衡国家治理体系的重要方式。在这一过程中，交叉巡察对基层社会治理的介入，实际上逐步将国家的权力和服务贯穿于“熟人社会”的自主空间之内，进而更加充分满足了人民群众对于公共精神的追求。那么在这个过程中，党员干部，特别是领导干部作为中国共产党政策输出的执行者，在不脱离稳定的权力监督体系的前提下，很自然就形成了同步于工作职责本身的共同政治责任。显然，在中国共产党全面从严治党向基层延伸的进程中，权力监督重心下移不仅带来了法律效应，也形成和强化了党员干部的权力敬畏感。第三，强化了政治权威的基层威慑力。中国共产党作为中国政治体系中的核心力量，不仅有政治基础，还有组织和体制基础。据此，中国的权力监督体系是以中国共产党为核心，从中国共产党的执政理念、使命出发，形成和创造对各种权力的威慑。而交叉巡察在基层政权中的推行，实际上就是形成与之相配套的权力监督机制和平台，这推动其在运行过程中的震慑力和独立性得到通畅实现。

三、新时代交叉巡察制度的完善路径

可以看到，基层社会的“政治信任”困境带来的政治影响，同样也给基层社会治理带来了负面的影响。因而，从交叉巡察入手，破解基层贪腐行为，是新时代重构基层社会“政治信任”的一个重要突破口。从现实意义上说，交叉巡察的真正价值不在于制度设计本身所追求的监督效应，而在于实现权力监督的路径优化。在实践中需要坚持的几点原则，主要包括：

(一)完善交叉巡察工作队伍建设

“能不能有效地遏制政治权力的滥用，不仅取决于监督机制的完善、监督技能的娴熟，更关键是监督主体的力量。”[5]9这就决定了巡察主体对于巡察工作的重要性。相对其他职位来说，巡察工作是一项特殊的职业，对巡察人员本身的监督也是巡察工作的一项重要任务。一般来说，巡察工作人员都是单位选派、组织推荐，尽管这在某种程度上能够避免“熟人”、“圈子”等人际因素带来的包庇，但是在运行中，由于各个单位的业务、工作特性、组织文化、制度化程度各不相同，进而使得抽调的巡察人员也因长期工作环境的适应性而在巡察中带有本单位特色。因而在巡察工作组内部便容易产生摩擦和冲突。所以，为循序渐进推进基层政权的交叉巡察工作，在人才工作队伍的选配上，第一要打破任期制，探索实施动态的调整与选拔，形成内部良性竞争，提高巡察质量；第二，加强巡察人员之间的沟通交流，并增强对巡察工作的差异认知，强化对工作的认知和认同；第三，探索“专业人干专业事”人才模式，目前在一些高校已经开始探索开设廉政学、纪检监察学等前沿专业，可以从这些试点院校引进专业人才，专门从事巡察工作。

(二)基于群众路线扩大监督力量以推进基层反腐

中国共产党是以马克思主义理论为指导思想的无产阶级政党，唯物史观作为中国共产党科学的理论武器，唯物史观认为：真理来自群众，这是制定正确的路线、方针和政策的基础。早在1964年，毛泽东就在《学习马克思主义的认识论和辩证法》一文中指出：“要在人民群众那里学得知识，制定政策，然后再去教育人民群众。所以要当先生，就得当学生，没有一个教师不是先当过学生的。”[6]324这里指出了中国共产党的生命力所在。交叉巡察制度作为中国共产党的重要利器，同样也具有这样的价值使命。对此习近平总书记强调：“任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”[7]136基于此，在基层反腐治理过程中推行交叉巡察，必须扩大群众参与，使之介入权力行使过程中，并直接表达自己的意见。而在实施过程中有三个支点：第一是党员干部要和人民群众“打成一片”，拉近心理距离；第二是党员干部深入群众，多做调查研究，充分了解和认识基层社会中的问题，挖掘隐藏在背后的复杂人事关系；第三是党员干部要积极吸取蕴含在人民群众之中的智慧，共同寻求破解“熟人社会”的办法。显然，这在保证人民群众主体性地位的同时，也对基层官僚主义、形式主义的滋生起到了抑制作用。所以，基于党的群众路线推进交叉巡察工作，对治理基层信任危机具有直接作用。

(三)善于发现问题，在实践中不断完善巡察工作

基层社会治理的复杂性，决定了巡察工作成效并不能一蹴而就。交叉巡察作为一项正在探索的基层反腐治理实践，已取得了一些成就，并积累了相关经验。然而，现实总是在变化中前进的，交叉巡察工作也需要根据实际变化不断修订工作方法。因此，在实施过程中，要善于发现新问题，包括：治理层面的治理水平问题、法律层面的依法执法问题、道德层面的欲望贪婪问题等。因此，需要盘活巡察工作中的存量资源，一方面，坚持问题导向，从权力预防和监督两个角度排查问题，努力寻找在组织与制度、体制与程序、观念与行动上的偏差，提高纠偏能力；另一方面，在循序渐进的工作过程中，查找新的问题，通过建立靠前监督、事中监察、事后惩治一体化机制，形成预防、监督、惩治合力，打通交叉巡察的成果转化渠道，使其能够从形式走向实质。

四、结论与讨论

虽然，就目前的实际运行实践来说，交叉巡察产生的时间并不长，但是却对基层权力的监督和反腐败形成了强烈的震慑。从交叉巡察制度的运行逻辑和运作机理来看，是中国共产党全面从严治党理念与基层社会治理有机统一的体现。交叉巡察制度在强调政党治理的一惯性和连续性的同时，还兼顾到了基层“熟人社会”的突变性及其本身所固有的社会弊端。这样一种研究视角，便直接把政党治理和社会治理联系了起来，在树立良好党风党纪的同时，也破解了长期困扰基层政权建设中的“政治信任”危机，为推进基层反腐工作提供了一个新的思考空间。