党建引领邻里自治的实践经验及其理论探析——以南通为例

尹 文

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433)

自新中国成立以来，中国共产党就如何有效管理以及治理社会进行了诸多探索。计划经济时期，单位作为社会构成主体，自然成为了社会管理的主要单元。随着单位制逐渐解体，大量单位人回归社会、回到社区，社区开始作为社会管理的基本单元出现。在此过程中可以发现，单纯依靠政府兜底的管理方式由于成本高昂、效率低下而难以为继，迫切需要居民能够承担起社会自治的责任义务，以小我助推大我，成为基层治理的坚实基础。在“人民城市人民建”的理念指引下，各地在寻求居民自治方面纷纷作出了努力。江苏省南通市选择在社区与网格之间，根据当地实际创新设置“邻里”，将其作为实现自治、共建家园的重要单元，并在党建引领下以邻里为节点形成了基层社会自治共治共同体的南通经验。

一、问题提出：居民自治的标准单元为何再次寻找？

居民自治标准单元的最初设定是为社区，范围一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。自20世纪80年代伊始，社区建设在全国各地展开。在十几年的城市社区建设工作中，社区党组织和社区居民自治组织建设得到了有力加强。但随着中国城市发展与社会转型，如何处理居民委员会和业主委员会的关系，如何更有效地动员广大居民参与到社区建设中等问题亟待解决。[1]

在社区中，居委会、业主委员会(以下简称业委会)与物业公司合称为“三驾马车”。党建引领的三驾马车，被视为基层自治的重要力量。其中兼有“官—民”(行政与自治)二重属性的居委会，在社区治理中受行政力量掣肘的同时也在探索自治性的培育。[2]具体表现在居委会这个居民自治性组织，在实际运行过程中高度依赖国家，且直接承担大量行政事务，很大程度上可被视为政府在社区的派出机构，这就使得社区并未能够成为最初设想的居民自治单元，仅仅成为了国家治理的最基本单元。[3]

居委会“去行政化”不断推进，全国各地社区都在强调政社分开、政府放权，要求政府不要将社区居委会视为自己的下级部门，不得将职能部门的工作下派至此等，以释放其对下负责的自治功能。有研究总结出城市社区以实现社区去行政化和居民自治为目标而先后进行了四轮改革，分别是第一轮的社区建设改革、第二轮以社区工作站模式为代表的改革、第三轮以社区减负为代表的改革以及第四轮以三社联动为代表的改革。[4]但是在实际工作中，居委会需要向政府争取各种资源，特别是社区治理需求增长与治理资源短缺的矛盾使得居委会并不能完全摆脱行政化的束缚，面临着“社区去行政化—居委会边缘化—社区再行政化”的往复循环。

新冠肺炎疫情爆发以来，社区居委会的负担更为沉重，比如各种健康证明、出入许可等，居委会是出具此类证明的重要环节，现实工作压力使得居委会不堪重负，面临着再次陷入行政化窠臼的风险。作为社区治理的枢纽，居委会的自我服务、自我管理功能发挥得越好，基层治理工作就越能得到深入推进。反之，居委会越是行政化、离群众越远，越不利于基层自治格局的形成。让行政的归行政，自治的归自治，要实现真正的社区自理自治， 首先就须去掉社区居委会的行政化成分，但是以社区作为标准单元的现状显然已经无法满足自治的资源与需求，甚至一定程度上偏离了由基层民众共建共治共享的初衷，迫切需要对居民自治的标准单元进行再次寻找。

二、文献回顾：居民自治单元调适与重构

自1999年民政部提出社区建设以来，社区建设中最重要的内容是基层政权建设和“居民自治”。所谓居民自治，就是要有广泛的居民参与：一是要通过参与了解居民诉求；二是通过参与推进居民协商；三是在解决问题过程中进一步推动居民志愿行动。但是在街居制体制下，随着公共服务、公共投入和公共安全重要性的增加，以社区为单元的治理有着较强的行政化趋向，不利于居民动员和居民参与。

于是关注居民自治单元的调整与重构的研究出现，当社区作为单元规模过大时，不同标准划分的单元开始纷纷出现，比如网格、楼组、片区等。黄晓星等认为社区是一个复杂系统，不同单元对应不同主体，治理创新就在于治理单元与治理主体能够做到动态匹配，治理单元可以划分为三类，分别是社会(社区)服务单元、生活(自治)单元以及利益(协商)单元，其中自治单元所对应的居民、社区组织和居委会等，要能够形成共同体关系，但是在社区中这三种单元是交织并存、没有清晰划分界限的，因此根据社区内不同主体、不同需求，呈现自治单元边界不断变化调适的情况。[5]方付建等认为，基于地理和人口因素考量，将网格选作治理单元，一般按照300—500户，大约1000人来划分，虽然规模适度，但网格单元是社区管理属性的网格化延伸，自治属性与基层动员能力都有所欠缺。[6]张大维等认为集团越大、成员越多、成本越高，形成居民集体行动的阻碍就越大，在相对较小的居民小组、院落、门栋、各种志愿文体娱乐组织等小集团反而凸显了自治的绩效，并选择了武汉市的“院落自治”和“门栋自治”作为实践案例，论证了缩小自治单元，即自治共同体规模缩小能够提高治理绩效。[7]从全国各地城市社区的实践探索与诸多专家的理论分析来看，自治单元的调适是破解社区自治困境的有效路径，既可以是有形的单元调整，比如从社区到小区到院落到楼组，形成层次化的自治单元体系；也可以是无形的单元重构，比如基于同样兴趣爱好、基于维护共同利益等形成的居民组织，构建起多元化的居民自治单元。但是自治单元不仅仅是单纯的地域单元，而是居民参与社区公共事务，解决公共问题的行动单元，学界反馈出的共同观点是让自治回到居民之中，但是居民协商自治时常难以达成共识，甚至有研究提出居委会是法定的居民自治中心，自治单元下沉的说法在法律上难以自洽。[8]因此除了对居民本身的赋权增能之外，还需要其他主体参与配合，形成自治的内外合力，构建起以居民为主体、多元主体共同参与的自治单元。[9]本文拟在既有研究基础上，基于南通市崇川区在社区以下采用更小的规模重建居民自治的基础单元——“邻里”的自治实践，来展开对基层社会如何有效动员和培育居民参与的探讨。

三、邻里自治的南通实践

随着社会的发展，社区治理如何激发内生动力，培育出积极行动的自发力量，成了破解社区建设困境的关键所在。2013年习近平总书记在同沈阳市多福社区的居民座谈时就明确指出“社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴。”[10]“两邻”理论为南通市崇川区的居民自治提供了理论指引，南通市崇川区先于全国做出了创新探索，形成了党建引领下小邻里重塑大社区的基层自治南通经验，即“依托邻里党建，引领邻里自治，最终实现邻里共享”[11]。

(一)确立“邻里”为标准化自治单元

南通市崇川区以社区为单位，按“人员相熟、区域相邻、习俗相近”的原则，以300户左右为标准，划分设立一个邻里。每个邻里推选产生一名理事长，每栋楼匹配一名理事，每楼道选配一名楼道长，每2—3个邻里设一个邻里服务处，配一名专职社工，每年由财政拨付相应工作经费。邻里划分一般以现有小区为基础，以居民共同居住空间和习惯为要素，一般以路、河、标志性建筑等为界，包括机关、企业、学校、商店、居民户等，各邻里之间有机衔接，实现全覆盖。邻里作为居民管理与居民自治的标准化单元，履行服务、信息、自治三项基本职能，服务主要包括代理服务和志愿服务，提供就业社保、民政福利、卫生计生等社会事务、生活服务代理，大力开展环保、睦邻、慈善、敬老、爱幼、创文等志愿服务；信息工作包括日常居民服务性信息及邻里公共性信息的采集和反馈；自治主要通过召开邻里评议会、邻里议事会、居民代表大会，制定落实邻里公约、开展评议公共服务、协商公共事务，推选居民代表等。

(二)以“邻里党建”孵化社会资本形成基层政治认同

南通市以“邻里党建”为治理核心，在党建引领下，邻里治理模式以“社区党委—邻里党支部—楼栋党小组—党员中心户”四级党组织架构为依托，同时形成“居委会—邻里和谐促进会—理事/社区居民代表—楼组长/邻里居民代表”的四级治理架构，共同构成邻里治理模式的组织架构。“邻里党建”通过挖掘社区中隐藏的资源，并形成基层社会的政治认同，最终凝聚起自治能量。一方面是挖掘社区能人。在无关联社区中建构起联系，首要任务是找到突破点，这就是社区中的热心群众，由他们作为联系点发散开去。如南通某社区在解决社区一团乱麻的治理问题时，第一件事就是挖掘社区能人，特别是从议题、规则、制度引导到行动引导，最大限度激发出这些能人参与社区治理的主人翁意识，不仅做到了挖掘、宣传邻里达人、服务能人以及志愿服务带头人，还让他们在邻里建设中担任理事长和理事，激发参与热情，让他们能够更好地参与到自治之中。另一方面是在党建引领下培育自治组织。在坚持党的领导贯穿社会组织培育始终的前提下，将社会组织培育融入居民自治，积极引导社会组织深度参与邻里建设，探索建立符合街道实际的社区治理机制，大力培育发展社区自治组织，激发基层活力，深化议事协商，促进居民有序参与社区事务；引导社会力量参与社区服务，聚焦老少特困重点人员，满足群众多样化需求；引导社会组织深度融入基层自治，构建人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体。

(三)推广邻里议事制度

社区生活中不少矛盾发生在邻里之间，南通从收集邻里疑难问题、组织协商调解、到追踪反馈成效，全程在线形成邻里协商议事的闭环体系。并依托党建引领下构建的自治联盟，比如某社区的“红色管家自治联盟”，打造“两厅一亭”议事平台：“共享会客厅”在每个楼幢的架空层内，配有桌椅长凳、“共享书架”、“共享工具箱”等，每天“红色管家”都在这里和居民话家常、解难题，开展政策宣传、信息采集、矛盾调解等；“红色议事亭”在社区的中心位置，“红色管家”们在这里定期交流，协调楼幢之间的矛盾，汇总难点、热点问题，是社区自治的“枢纽要津”；“共享议事厅”在社区党群服务中心，针对辖区重大事项、难点问题，汇聚多方力量定期召开议事会，共同协商解决。既满足了居民的需求，也激励引导居民积极参与议事，形成“众人议众事”的良好局面。邻里议事制度的推广能够促进居民共同参与邻里营造，让矛盾不出邻里、让矛盾消化在邻里，在交流协商中强化身份转变意识，形成邻里之间的情感认同，破解“陌生人社区”的自治困境。

(四)量化标准与系统治理

邻里自治的落实落细既体现在详尽具体的量化标准上，又体现在多元化参与的系统治理中。首先在政府相关文件中，就规定了邻里建设的细化落实要求，比如每个社区选择1—2个邻里作为试点，以邻里为最初基础的治理网格，按照“一邻一人”的标准，配备邻里全科社工，以及每个邻里要有10—20平方米的党员活动室，要有党建宣传阵地，有受居民欢迎的品牌服务项目，有丰富多彩的活动载体，有积极活跃的社区邻里服务队伍，有多元参与的邻里协商运作机制等。其次在实践中通过服务下沉和主体联动实现邻里系统化自治。南通的邻里自治一改以往以政府和社区居委会唱主角的社区治理状态，充分动员了社区居民和自治组织参与到服务与治理之中。[12]比如针对社区党员骨干、社区社团领头人、邻里理事长等社区领袖定期开展能力建设培训，着力提升社区领袖项目化运作的意识和能力，突出社区社会组织运作知识、社区协商议事方法等内容，逐步提升社区居民骨干参与社区治理的意识、热情和能力。比如联合机关事业单位和辖区内单位以志愿服务参与共建邻里等，逐步形成多方协同联动的邻里自治。

(五)网格化的管理支持

南通的邻里建设中，有一个特殊之处在于其按照300户左右来设置邻里作为基本单元，所辖街坊、单位和自然要素全部纳入，然后2—3个邻里构成一个综合性的治理网格，形成“大网格、小邻里”的模式，为邻里自治提供了网格化的管理支持。首先，南通市崇川区将网格建设与党组织建设同步，全区106个社区党组织建有722个网格党支部，深度整合应急管理、住建、城管、环保等21家区级部门涉及网格服务管理的相关职能五大项168小项，以给部门开账号的方式，对接服务网格。[13]其次，网格化管理的优势在于数字化信息平台和行政化综合服务，邻里建设吸收了网格化管理的优势，将行政力量与居民服务融合，如邻里社干(网格员)要做好数据登记、更新维护和邻里服务，并在社会协同联动中心的监督下完成数据管理工作，在政府部门和街道的统一管理下，邻里能够获得网格化的技术服务支持，能够提升邻里服务的信息处理速度，精准对接居民需求，做到“大事不出社区、小事不出网格”。最后，以邻里党建作为引领，将党支部建在网格里，将邻里服务处设置在群众家门前，以网格化服务和管理为打底，以服务群众“零距离”聚拢民心，进而激发居民自治意识，形成邻里网格大格局。

四、理论分析：社区中的行政吸纳与自治脱嵌

南通的实践经验可以说是我国党建引领自治的一个缩影。从理论化的视角分析来看，主要是在行政与自治之间的博弈徘徊。行政与自治作为社区治理中截然相反的两个方面，在南通的邻里建设工作实践中能清晰感受到二者的博弈与妥协。

首先，行政总是试图吸纳自治。一方面是科层制的固有弊端，尽管行政组织和自治组织之间并不是上下级关系，但是其与街道居委会之间存在上下级关系，自然而然地就形成了纵向的科层制，实际上原本二者之间应当是没有交集的平行关系。另一方面是行政化思维的惯性路径，具体表现就是自上而下不断下派到社区的行政任务，这就是行政对居民自治空间的挤压。特别是近些年强调街道对社区治理有着兜底作用，无形之中就承担了很多责任，当众多任务无法完成时，行政就试图去吸纳自治，想要把自治组织变成行政的腿和嘴。

其次，自治组织本身是抗拒行政化的，自治组织是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的组织，从其定义就可以看到强调居民的自主性，是居民自发的集体行动。然而自治组织中的成员却是倾向行政化的，特别是其中的书记、主任、工作人员等，在很多城市的奖励激励制度中，都规定表现优秀转为行政事业编制作为个人的上升通道。比如不少城市都规定了将社区干部和社工的考核结果与奖惩激励相挂钩，实行末位淘汰制等，优秀的社干可以作为街道后备干部人选，在机关、事业单位招聘时，可能有一定的晋升入编优势作为鼓励。当个人发展与行政组织密切相关时，自治组织的成员便会努力向行政组织靠拢，这是符合趋利避害的本能反应。

再次，自治总是进行着摆脱行政的反向运动。自治原本就是社会多元参与的共同体概念，各种自治资源是从社会中募集征召而来，本身就带有一定的自主性，但是在治理中很多资源是由行政组织自上往下地予以分配，无形之中极易走向行政化。然而社会总是努力保持自身的独立性，卡尔·波兰尼认为社会整合应当伴随自由的增长和个体权利的增强，因此自然会反抗行政力量的管制。[14]当社区居委会作为自治单元中心无法反抗并走向行政化之时，社会就会自发寻找新的自治单元，以业缘、趣缘为契机，整合自治力量形成全新的自治组织。比如邻里建设就是通过“家园共建居民共享”的形式，实现居民从“家人”到“主人”的转变，建立起居民与社区自治之间的关联。

最后，基层党组织推动自治并给予行政支持。党建作为基层自治的核心与灵魂，在居民自治实现过程中会发现由社区内基层党支部牵头，通过寻找社区达人，建立邻里自治组织，串联起整个社区，缔造出彼此关联、相互熟悉的社区大家庭。在基层党建之中也并非以直接的政治关系相联，往往是将邻里之间原本的情感资源、关系资源特意保留，将挖掘出的社区内的人才资源、空间资源充分培育、转化为社区治理资源、规则资源。同时《中国共产党章程》明确规定党的基层组织要协助行政负责人完成任务，改进工作。由此可见，基层党组织是联系社会与行政的重要纽带，基层党建引领自治的同时能够为自治带来行政资源的支持，比如社区党建为民服务资金和党员志愿服务就为邻里建设提供了资金和人力支持，街道党工委对社会组织项目化服务成效进行综合评定的同时也给予了社区邻里以资金奖励，形成了政策激励。

五、结论

南通经验反馈出，在社区治理中我们需要重新思考行政与自治的关系。一方面，在基层治理中，应当在党的领导下形成自治为主，行政为辅的模式。行政是社区治理重要的支持力量，自治是社区治理节约成本、提升效率的必要方式，不能只有自治，没有行政，也不能只讲行政，不讲自治。基层组织是连接党和国家与群众的纽带，当出现较为明显的行政依赖和空间挤压之时，就要通过党建工作创新来为自治开拓新空间，邻里党建就是社区居委会行政化后基层自治的新路径。另一方面是行政总是倾向于吸纳自治，而自治总是倾向于摆脱行政，因此行政与自治之间存在双向运动的周期性变化，可以看到社区中居委会“行政化—去行政化—再行政化”的循环往复。不同于西方的国家和社会二元结构，中国共产党在社会治理中具有总揽全局、协调各方的领导核心作用，形成了党、国家与社会的三方关系。[15]因此我国基层治理的独特优势就在于党建引领下各个治理主体协同共进，为此2019年十三届全国人大常委会第七次会议通过修改城市居民委员会组织法的决定，将居委会的任期由3年改为5年，成员可以连选连任。这就与2017年通过的《中国共产党章程》中关于基层组织的任期规定相一致，有利于在党的领导下形成一个稳定的治理周期。