政府网络公共关系中的柔性化治理*

刘耀东

(东南大学人文学院,211189,南京)

1 问题的提出

库依曼曾指出:“动态化、多样态和复杂性的社会问题的解决要求政府除了传统的方法之外,需要以一种新的治理模式来解决社会问题。”[1]这对于现代化的中国所面临现实治理难题的解决以及国家治理体系与治理能力现代化战略的展开具有重要的启示意义。 当前,互联网时代的到来,网络媒体和移动媒体不断充斥着人们的生活。 网络中国互联网络信息中心的调查报告声称:“截至2022 年6 月,我国网民规模达10.51亿,普及率达74.4%,较2021 年12 月新增网民1919 万。”[2]人们可通过微信、微博、QQ、博客、BBS 等媒体来评判时事,针砭社会,形成“民间舆论场”。 然而,互联网是一把双刃剑,其迅捷性、开放性和交互性为人们带来海量信息和便捷化服务的同时,也使得一些负面、虚假信息传播速度较快、控制难度加大。 在互联网技术赋权和权力“去中心”的情势下,传统的以“政府主导、自上而下、权力控制”[3]为导向、以删除网帖、封锁信息、禁止报道等刚性化管理为特征的绝对管制已无可能。 相反,这种“刚性过度而柔性不足”的“力治”[4]型公关治理模式往往源于科层制技术统治,[5]导致人们对政府的不信任,从而容易爆发更大的舆论危机。 如2009 年“躲猫猫”事件、2022 年的河北唐山打人事件等都暴露了地方政府在网络公关中刚性化治理手段的不足。 因此,政府网络公关应转变治理理念,正视网络公关舆情事件的特殊性,注重使用柔性化的治理策略。

老子在《道德经》中说道:“天下之至柔,驰骋天下之坚。”“弱之胜强,柔之胜刚,天下莫不知,莫能行。”柔性化治理为政府网络公关治道变革提供有益的理论支撑。 因此,各级政府机关应适应网络舆情复杂性特点,基于国家的法律与政策的精神,适时通过合作、教育、建议、指导、沟通、引导、劝服等柔性化的方法与手段来获取网民的理解与支持,从而达到有效引导网络舆情、化解社会矛盾的目的。 它使得政府从高高在上的绝对权威主导者转向民主平等的对话合作者;政府强制式、命令式的色彩逐渐式微,而更多地体现为协商合作的公共治道品格;治理参与者为非被迫性,而是主动性。[6]本文拟对互联网时代政府公共关系中柔性化治理的生成逻辑进行理论阐释,指出互联网时代政府公共关系中柔性化治理的策略考量,并提出其在具体应用过程中应关注的几个关键题域。

2 政府网络公共关系中柔性化治理的生成逻辑

长期以来,受“政府本位”思维定势的影响,政府在公关过程中呈现出重管制而轻互动的行动逻辑。 然而,互联网时代的来临,随着服务型政府建设的推进、政府执政压力的提升以及维护政府与社会稳定的需要,传统单一的刚性化治理难以为继,而网络公关的柔性化治理则应运而生。

2.1 内生逻辑:服务型政府治理中的赋得性、内生性行动指向

从内生逻辑来看,构建服务型政府本身强调政府根据经济社会的发展阶段和现实需要,依据职能转变和治理方式变革发展规律的顺势作为,而网络政府公关中的柔性化治理往往构成服务型政府建设现实样态的内在理性逻辑。 传统的全能型政府习惯用全面监督、控制和指令等刚性化的手段来行使行政职能,其本质体现了“政府本位”和“权力本位”色彩。 而服务型政府则是不同于全能型政府的一种新型政府治理模式。 党的十八届三中全会报告指出,“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”,[7]从而为服务型政府建设提出了新要求。 服务型政府强调“公民本位”与“社会本位”,相对于传统的管理手段而言,其淡化与减弱了强制性与指令性色彩,而更多地体现为协商、民主、沟通的柔性化品格。 服务型政府将合民意性视为绝对的,是最终归宿,[8]这本身符合柔性化治理的理性逻辑。 互联网时代的到来,公众参政议政意识明显增强,服务型政府要求政府在实施网络公共关系中,坚持以人为本,充分尊重网民的思想与意志,利用协作、沟通、引导、劝服等柔性化的治理模式来促进合作、达成共识、赢得支持。 此外,服务性政府要求打破过去政府单一化管理主体地位,在互联网公共关系中推进治理主体的多元化,通过政府与其他各主体间的平等对话、共同协商、协同合作等柔性化治理方式来实施对网络舆情事件的治理。 如在2014 年的余杭中泰事件当中,最初政府部门对于民众反对九峰垃圾焚烧厂建设的意愿未能得到正面回应,从而引发警民冲突和打砸事件。 但在后期的处理过程中,政府通过开通网络、媒体等多种沟通渠道,并通过媒体沟通会等形式真诚地征求民众的意见,保证广大群众的知情权和参与权,最终得到民众的理解与支持。 由此可见,政府网络公共关系的柔性化治理是服务型政府在公共治理中的赋得性、内生性行动。

2.2 动力逻辑:政府执政能力的作为性、创新性要求

从动力逻辑来看,在网络“技术赋权”和网民自律性欠缺的条件下,保障网民权利与维护社会稳定,不仅仅是网络公关的关键议题,而且也是检验政府执政能力的“试金石”。 国家治理本身是网络世界与现实世界的结合体。[9]由于网络“自媒体”的广泛运用,人人都掌握着“麦克风”,政府部门一旦处理不慎,就容易引爆网络舆情的“火药桶”,从而产生“核裂变”式效应。 一些影响巨大的社会事件都暴露出了政府部门在网络公共关系中的不足,主要表现为过于强调删帖、封锁消息和信息控制等刚性化手段来解决问题,而柔性化治理则相对不足。 正是网络舆情事件中网络主体的匿名性、网络舆论客体的丰富性,使得政府网络公共关系变得十分困难,对政府官员的执政能力提出了新要求。 这就需要政府官员了解网络新媒体的传播特点,掌握网络舆情引导方面的知识,学习与网民进行沟通的技巧,“放低身段”与网民增加沟通、互动,增强网络公关柔性化治理的相关知识,创新网络公关的手段与技巧,从而进一步提升治国理政的能力。

2.3 现实逻辑:维护政治社会稳定的人本性、客观性情势需要

从现实逻辑来看,政治与社会的稳定和谐是国家发展与繁荣的前提与基础,而政府网络公关的人本化和民主化是化解社会矛盾,防范政治社会风险的关键所在。 在互联时代,公民的批判意识和质疑精神更强,尤其是随着社交媒体以及web2.0 的发展,网络空间的易操控性、虚拟性、匿名性、非理性的特点则会不断放大,网络舆论如果不进行有效的引导往往能够牵一发而动全身,特别是被一些不法分子所利用,引发“蝴蝶效应”,进而形成网络舆情事件。 一些政府公关部门往往通过遮遮掩掩或控制信息的刚性方式来进行处理,则会引发公众的不信任与恐慌,从而导致政治与社会不稳定。 如2009 年“躲猫猫”事件,云南晋宁县公安机关试图以玩“躲猫猫”游戏为由来遮掩李乔明的真实死因,结果引发网民的强烈质疑,舆论抨击热潮迅速掀起。 后来云南省政府采取了开放、包容、不封杀的柔性化段,让媒体和网民能够畅所欲言,真诚地互动,最终促进了事件的圆满解决。 柔性化治理模式强调政府网络公共关系从强势管控向服务沟通的方向转型,政府治理从“粗放化”走向“精细化”,政府的角色从被动的管控者走向积极的服务者,从而实现“权力本位”向“社会本位”的有效转变。 此外,柔性化治理强调政府在网络公共关系中注重与其它主体间的协同合作联动,提供了社会主体协同治理和民主参与公共事务的渠道和机会,有利于维护政治与社会稳定。 总之,过于刚性化的治理模式难免出现合法化风险和社会信任危机,而网络政府公关中柔性化治理往往能够提升公民自觉意识、维护公民权利,是实现政治社会稳定、达到公共治理善治目标的必由之路。

3 政府网络公共关系柔性化治理过程中的关键题域

互联网时代,为了保障柔性化治理能够成功应用于现实政府网络公关过程中,我们还应关注如下关键题域:

3.1 在治理理念上,坚持民主对话、协商交流

政府网络公关过程中,政府与公众是平等的主体,而非存在等级差异。 柔性化治理模式要求改变过去政府与网民权利与义务不对称的状况,[10]主张政府公关人员应有包容的气度、博大的胸襟与公众进行广泛的交流,广泛听取网民的建议,尊重公众的利益诉求,树立以人为本的理念,维护公众的言论自由,将公众的利益放在首要位置。 政府公关人员应以真诚而平等的态度进行沟通,站在对方角度思考问题,要诚恳地接受公众的批评。 政府机关应摒弃传统权威管理方式,[11]在网络语言表达的内容、姿态和方式等方面应诚恳谦和,敢于承认错误、承担责任,这样才能够获得深层次的情感和信息交流,营造和谐沟通氛围,树立政府良好形象,赢得公众的谅解。与此同时,针对当前政府网络互动平台点击率低的现象,政府部门应转变观念,尽量避免自说自话,将互动平台办成政策性、口号性的宣传平台,而是让网民能够真诚地反映民生、传达民意,诚恳地与政府进行沟通交流。 如厦门PX 项目事件从开始的封闭式决策到后来正面回答问题,将事实公布于众,吸纳公众的积极参与决策,开通了“环评报告网络公众参与活动”的投票平台,政府在治理过程中从话语垄断到尊重其他主体的话语主体资格,最终赢得了网民的理解与支持,最终成功化解了网络舆情危机。

3.2 在治理原则上,坚持实事求是、诚实守信

柔性化治理要求政府在网络公共关系坚持实事求是,开诚布公的理念来开展工作,以真诚之心,行信义之事,避免出现“塔西佗陷阱”,实现政府与公众合作共赢的目标。 政府网络公关活动的开展不仅是信息的互动与传播,而且是维护政府良好形象的手段。 为此,政府网络公关活动必须履约守信、以诚相见,而决不能以伪充真、虚情假意。 弄清事实是政府网络公共关系的前提与基础,政府网络公关人员在进行舆论引导时,应通过多重多种途径收集网络舆情事件的真相,在经过权威机构进行鉴定的基础上,能公开的尽可能通过网络新媒体如实向公众公开,所公开的内容信息要做到真实、客观、公正。 切忌在网络舆情处置过程中出现瞒报、打官腔、拖延、谎报,甚至封锁消息、隐瞒事件真相等不恰当的行为。如在2019 年的武汉李文亮事件当中,当李文亮在网络发布了华南海鲜市场疫情信息后,不仅被公安机关以发布不实言论进行训诫与警示,而且还被当地卫健委要求进行深刻反省。 地方政府机关习惯于把舆论“压下去”,正是封锁疫情消息、隐瞒事件真相等不恰当行为导致了武汉疫情没有在第一时间得到有效的控制。 直到2020 年3 月19 日,国家监察委发布《关于群众反映的涉及李文亮医生有关情况调查的通报》,调查组建议督促公安机关撤销训诫书、纠正执法程序不规范的行为,追究相关人员责任。[12]有关政府部门也对“李文亮事件”进行了正确的界定和真诚的道歉,从而赢得了网民的认可,平息了舆论风波。

3.3 在治理工具上,注重刚柔相济、辩证施治

政府在网络公关中运用柔性化治理可以与公众促进合作、达成共识、赢得支持,从而有利于网络舆情的引导与社会矛盾的化解。 但并不因此而否定刚性化治理的作用。 事实上,政府在网络公关过程中,对于那些别有用心的国外敌对分子和蓄意破坏的违法者所散布的网络谣言我们应果断地采取封锁、删帖并通过法律的强制手段来进行严厉打击。 而对于人民内部的矛盾则采用非强制、缓和的柔性化治理来加以解决。 如“11.26”宁波爆炸案,之所以没有在网络上进行大规模发酵,主要原因在于宁波警方能够及时阻断了一些网络谣言与信息,同时也注重案情信息的及时公开与透明,实现线上与网民的沟通和线下与群众的协调,使政府机关始终能够引领舆论,还原真相。 可见,刚柔是相对的,而不是绝对的。 所谓太刚易折,太柔则靡。 柔性化治理(软治理)与刚性化治理(硬治理)作为国家治理的两翼不可偏废。[13]刚性治理中的法律强制与行政指令手段为政府网络公共关系中的柔性治理的开展提供了前提与基础,而柔性治理为刚性治理提供了有效的支持,是治理的升华。 因此,政府在网络公共关系中应针对不同的情势,灵活地运用两种治理手段进行辩证施治才能够起到事半功倍的效果。

3.4 在治理核心上,持续提升政府官员网络公关能力

受传统“官本位”思想的影响,一些政府官员网络公关意识不强,更谈不上适应互联时代的需要去学习和掌握网络公关能力。 近年来,网络上时常出现的政府官员的“雷人言语”暴露出了一些政府官员网络公关能力存在着严重的不足。为此,习近平总书记指出:“各级领导干部要增强同媒体打交道的能力,不断提高治国理政能力和水平。”[14]首先,应聘请专业的政府公共关系专家对政府官员进行系统的专业培训,提升其应对网络舆情的危机公关能力。 有条件的政府部门可以设立专门的网络公关部门,使政府部门人员处理网络公共关系能够实现专业化。 其次,政府部门应聘请高校公共关系专业的知名学者担任政府网络公共关系顾问,从而对政府网络公关进行有效的指导。 最后,政府部门内部可举办网络公共关系成功案件的经验交流会,通过经验分享与交流学习来达到提升政府官员网络舆情事件的危机公关能力。

4 政府网络公共关系中柔性化治理的策略新考量

互联网时代新媒体对政府公共关系既有积极的作用,也有消极的影响。 柔性化治理模式的功能在于政府规避过于刚性化管控的消极影响,而通过合作、教育、建议、指导、沟通、引导、劝服等柔性的方式来提升政府网络公关的效果。 具体而言,笔者围绕政府网络公关中柔性化治理策略提出了如下六个考量点:

4.1 夯实根本,牢牢掌握网络舆论工作话语权

互联网时代,政府应适应新媒体快速发展的潮流,积极搭建网络信息沟通互动平台。 习近平总书记指出:“发展网站、微博、微信、电子阅报栏、手机报、网络电视等各类新媒体,积极发展各种互动式、服务式、体验式新闻信息服务,实现新闻传播的全方位覆盖、全天候延伸、多领域拓展,推动党的声音直接进入各类用户终端,努力占领新的舆论场。”[15]当前,政府机关要借助互联网等新媒体,通过建立政府自控网络媒体(政府网站、政务微博、政务微信、手机APP、政务QQ 群、网络民意直通车)等手段来搭建具有互动交流、政务公开、咨询服务、社会监督等功能的网络信息沟通互动平台,从而构建政府部门与网民沟通互动的网络体系。 与此同时,加强网络新媒体与传统媒体的有效衔接与融合,增强传播力、影响力和公信力,强化主流网络媒体的正向舆论引导力。 当前,一些政府部门相继建立了网络信息沟通互动平台,发挥着重要的作用,如“地方领导留言板”“直通中南海网络留言板”“警务网络直通车”等。 但在网络新媒体与传统媒体的有效衔接以及政府自控网络媒体与其它网络主流媒体的协同合作方面还存在一定的缺陷,对网络舆论话语权的掌控有一定的影响。

4.2 全面植入,实现“订单式”公关全覆盖

通过对网民自治意识的公共教育而非一味顶层设计是美国互联网治理的成功经验之一。[16]而“订单式”公关则是实现网民公共教育的重要手段。 所谓“订单式”公关是指针对不同的受众对象为其量身订制不同的公关手段。 实施“订单式”公关的前提是要掌握当前网民的结构。 大数据显示,截至2022 年6 月,我国网络支付、在线旅行预订、网络购物用户规模分别达到9.04 亿、3.33 亿和8.41 亿。[17]此外,网络视频、网络直播和网络游戏的用户规模分别达到9.95亿、7.16 亿和5.52 亿。[18]网民结构数据充分显示了其兴趣和爱好,因此,我们可以借鉴大数据和云计算的优势来把握网民的兴趣点,适时进行舆论引导。 如针对网络购物者,我们可以在购物平台上植入舆论报道、弘扬正能量。 针对爱好网络音乐、视频和游戏的用户我们也可以在相应的平台上植入正面宣传话语。 而于那些非网络用户,我们可以与传统媒体合作,通过电视、报纸和收音机进行舆论宣传。

4.3 找准关键,提升政府网络舆论引导能力

政务信息公开是保障公众公共事务知情权和参与权的重要方式。 互联网时代人人都是传声筒,个个都是麦克风,及时有效地将公共事件的信息告知公众,是避免公众恐慌和猜疑,维护政府公信力的重要保证。 首先,政府在网络公关过程中,应在第一时间即相关事件发生的“黄金4 小时”之内及时通过网络媒体及时向外界公布,从而把握网络舆论的话语权。 其次,针对各种非政府自控网络媒体中不当言论、不良信息、错误言论,政府网络公关部门应通过新闻转帖、网络辟谣等方式与网民进行互动沟通,发布权威信息。 再次,政府部门可以通过建立网络媒体新闻发言人的方式来发布权威信息,澄清事实,交代舆论事件的前因后果和来龙去脉,以及政府的应对措施。 最后,政府网络公关人员发布信息应准确、清楚,用词尽量通俗易懂,不能闪烁其词,用“无可奉告”“原因不详”等官话和套话来敷衍公众,避免公众的猜疑。 如2022 年6 月10 日的唐山打人事件发生后,虽然唐山市公安部门已经发起了专项治安行动,但并没有重视网络舆情公关工作,其结果导致网络围绕黑恶势力及受伤女孩的消息谣言四起、质疑不断。 而官方通报除了“伤情稳定,无生命危险”的通报之外,基本上是保持沉默,让整个案件变得越发扑朔迷离。 在此期间,前往唐山的记者有的被临时扣留、有的被直接劝返,有的被删除合法拍摄的新闻素材,从而加剧了舆论的质疑。 由此可见,信息不够公开,或者公开不及时,语焉不详,遮遮掩掩,绝不是有效的辟谣手段,反而为各种谣言提供了可乘之机。[19]谣言止于智者,更止于信息公开,只有及时、准确、有效的政务信息公开,第一时间公开事情的真相,才能够争取网民的支持,赢得网络舆情引导的主动权,从而有效遏制负面舆论的蔓延。

4.4 强化创新,实现网络传播方式的多样化

科学有效的网络传播方式能够使得政府网络公关达到事半功倍的效果。 首先,应采用图文并茂的方式进行网络传播。 网络传播的对象为普通网民,政府部门不能自说自话,应使用老百姓喜闻乐见的语言。 在此基础上,充分利用多媒体技术的集成性特点,辅助以图片、卡通以及音视频资源,尽可能让老百姓听懂看懂政府部门的立场与观点。 其次,把握网络传播的频率与特点。 政府部门利用政务微博、微信等自控新媒体进行传播时,并非信息越多越好,而是要坚持原创性,针对具体事务来选择性地发布,要根据信息使用热度以及网民的习惯和需求来更新频率和节奏,从而达到良好的网络传播效果。 再次,善于借助外力进行传播,增强网络传播的权威性。 政府除了利用自控新媒体进行网络传播之外,也要善于借助自控新媒体之外的权威媒体来传播正能量,从而赢得公众的信任与支持。 最后,加强与网络意见领袖的联络与沟通,引导网络舆论走向。 通过开展网络沙龙、论坛和恳谈会等形式积极与意见领袖进行沟通协调,引导意见领袖来传播正能量。 此外,应积极培育体制内的青年意见领袖,从而增强网络舆论的话语权。

4.5 以终为始,坚持拓宽网络问政渠道

政府在网络公共关系中,坚持以终为始的“逆向思维”模式,坚持以民为本的工作方向,利用自控新媒体为公民提供诉求表达、政治参与、公民教育、权力监督的平台。 当前,网络问政的渠道得到了空间的拓展。 如最高人民检察院、中纪委、监察部、最高人民法院、自然资源部等都开设了网络问政平台,一些地方政府也设立了留言板、在线对话、网络发言人和电子信箱。 但这些问政平台大都处于县(区)以上政府层面,还需要更多的乡(镇)基层政府部门开通网络问政平台,精准打通与网民互动交流的“最后一公里”,健全部门协同机制、破解选择性回应困境、提高公众问政水平,[20]从而真正实现问政于民、问计于民、问需于民。 为此,各级地方政府尤其是基层政府应深入推进政府与群众的信息化互动平台建设,畅通网络问政渠道,及时了解公众在生态环保、环境卫生、教育医疗等方面的较为敏感的问题,及时有效地应对网民的各种诉求,将地方和基层的矛盾消灭在萌芽状态之中。

4.6 激发活力,加强多方协同合作

互联网时代政府公共关系的政府单一化的治理模式已经无法满足互联网日益复杂的发展态势,需要政府扮演合作治理的黏合剂角色,[21]采用“谈判协商模式”、“主导者与职能单位模式”以及“协同模式”[22]等与其他非官方媒体、互联网行业组织和公众进行合作来共同抵制网络不良信息。 首先,加强网络媒体间的深度融合。习近平总书记指出:“要运用信息革命成果,推动媒体融合向纵深发展,做大做强主流舆论,巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础。”[23]为此,应大力推进政府自控网络媒体与新浪、搜狐、网易、百度贴吧、天涯等的协同融合。 充分发挥网络主流媒体的网络舆论引导作用,从而牢牢掌握网络舆论话语权。 其次,政府部门应引导并培育网络道德协会:一方面,网络道德协会可通过法律咨询和公众教育的方式来保护网络舆论环境,与网络公众共同抵制各种不良的言论和信息。 另一方面,网络道德协会可出台行业自律规范,制定网络舆情道德评价标准,对互联网行业的企业行为进行规范。 最后,政府应与公众开展合同,鼓励公众及时向政府部门提供网络舆情线索,举报互联网企业和个人的违法行为,从而实现净化网络舆论环境的目的。

5 结语

随着互联网时代的快速发展,迎合服务型政府建设的有效推进、政府执政压力的提升以及维护政府与社会稳定的需要,政府网络公关应转变治理理念,正视网络公关舆情事件的特殊性,注重使用柔性化的治理策略,通过合作、教育、建议、指导、沟通、引导、劝服等柔性化的方法与手段来获取网民的理解与支持。 政府网络公共关系在内生逻辑上呈现出服务型政府治理的赋得性、内生性行动指向;在动力逻辑上遵循政府执政能力的作为性、创新性要求;在现实逻辑上展现出维护政治社会稳定的人本性、客观性情势需要。

柔性化治理运用于网络公共关系过程中应明确在治理理念上,坚持民主对话、协商交流;在治理原则上,坚持实事求是、诚实守信;在治理工具上,注重刚柔相济、辩证施治;在治理核心上,持续提升政府官员网络公关能力。 此外,政府网络公共关系的柔性化治理应注重在牢牢掌握网络舆论工作话语权、实现“订单式”公关全覆盖、提升政府网络舆论引导能力、实现网络传播方式的多样化、拓宽网络问政渠道的民本方向、加强多方协同合作等方面提升治理策略。

需要指出的是,在国家治理日益复杂化的当下,网络政府公关中柔性化治理与刚性化治理作为国家治理的两个重要模式,均有其优势,也有其不足。 刚性化的治理能够高效地解决一些紧急的社会问题,但过于刚性化的治理模式难免出现合法化风险和社会信任危机。 而网络政府公关中柔性化治理往往能够提升公民自觉意识、维护公民权利,是实现政治社会稳定,但柔性化治理难以及时解决恶性、虚假的网络舆情事件。 在网络政府公关中,只有将两种治理模式进行有机结合,针对具体的问题领域进行辩证施治,才能够实现政府网络公关治理现代化,从而达到公共治理善治的目标。