新时代街镇基层治理创新与学术研究的双向互动研究*

赵聚军 张哲浩

(南开大学周恩来政府管理学院,300350,天津)

相对于社区,乡镇和街道(以下简称街镇)作为基层行政建制单位,具有更强的执行能力和资源调动能力,在推动基层治理现代化的过程中,扮演着更关键的角色。 鉴于此,为了打造简约高效的街镇管理体制,持续推动社会治理重心向基层下移,各地围绕街镇基层治理进行了持续的创新探索,学界亦进行了大量有益的研究。 这里的问题是,地方创新实践与学术研究到底呈现为一种怎样的关系或状态? 是理论研究引领实践创新,还是实践创新推动理论研究? 亦或是二者呈现为一种双向互动关系? 鉴于此,本文基于扎根理论,对近年来各地涌现出的45 个基层治理创新典型案例进行扎根编码,对其主要创新举措进行了分类和梳理。 同时,为了更为直观地呈现街镇基层治理创新与学术研究的关联,本文对相关文献进行了可视化分析。 在此基础上,通过将案例与文献的分析结果进行全面对比,最终直观和系统地呈现实践创新与学术研究之间的互动关系。

1 街镇基层治理创新实践案例的扎根分析

为了更好地呈现和梳理街镇基层治理实践创新与学术研究的互动关系,本文选取了2021年民政部基层政权建设和社区治理司面向全国公开征集的“基层治理创新典型案例”。 上述案例主要涌现于十九大之后,并经由县级民政部门汇总,省级民政部门审核推荐,共遴选出61 个典型案例。 在排除了主要围绕城乡社区展开的实践创新案例以后,最终筛选出主要围绕街镇展开的45 个基层治理创新案例。 为了更好地进行梳理,本文对45 个案例进行了扎根编码,并对案例的主要创新举措进行了分类归纳。

1.1 开放式编码

在具体的研究方法和工具方面,本文采用在提炼文本核心观点方面有着明显优势的Nvivo12 plus 软件。 遵循质性文本分析的一般过程,本文首先对目标案例进行整体的阅读,并进行开放式编码。 经过对45 个案例的开放式编码,共获得62 个初始概念,受篇幅限制,仅展示部分开放式 编码结果(见表1)。

表1 部分开放式编码结果

1.2 主轴式编码

在开放编码的基础上,本文对案例文本内容进行了相应的诠释和提炼,并由此构建类目体系,然后对其进行二级编码,即主轴式编码。 主轴编码主要指的是在开放式编码的基础上对编码的逻辑和概念从属进行进一步的厘清。 通过对45 个典型案例的主轴编码共得到了25 个二级节点,即党组织建设、党组织嵌入、强化党的领导、党组织建设、党组织嵌入、强化党的领导、智慧政务服务、技术赋能减负、政务数据共享、服务设施、便民服务、文体服务、养老服务、智慧服务、“互联网+”、网格化、街镇网格构建、农村网格化、一站式服务平台、简政放权、提升服务质量、属地管理、属地管理清单、属地管理原则、财政下移、权责一致。

1.3 选择式编码

选择式编码又称为三级编码,其主要目标是在已发现和已提炼的概念属类基础上经过分析后选择一个核心属类,这个核心属类在与其它属类进行比较时必须具有统领性和高度的概括性。一般而言,三级编码的核心属类与最大数量属类具有关联关系,同时在案例文本中反复出现。 根据三级编码的一般性特点,结合前文所做的开放式编码和主轴式编码,经过逻辑推导和归纳最终得到了8 个一级节点,即党建引领、动员社会力量、数字技术治理、提升公共服务、网格化、优化政务服务、属地管理、资源下沉。

1.4 街镇基层治理实践创新的主要关切

根据三级编码结果,在出现频次最高的8个一级节点中,“党建引领”共覆盖40 个案例,“动员社会力量”共覆盖37 个案例,“数字技术治理”共覆盖42 个案例,“提升公共服务”共覆盖42 个案例,“网格化”共覆盖32 个案例,“优化政务服务”共覆盖40 个案例,“属地管理”共覆盖37 个案例,“资源下沉”共覆盖29 个案例。可见,45 个典型实践创新案例主要聚焦于党建引领基层治理,以及“条块”矛盾、基层权责失衡等长期困扰基层治理的固有弊病,在具体的创新举措上则是理顺体制机制和技术赋能并重。 进一步梳理,可以将地方的实践创新归纳为四个主要方面。

第一,如何更好地发挥党建引领作用,整合各方资源、推动形成共治共享的基层治理新格局,受到了普遍的关注。 治理的本质在于不单纯依赖政府的权力资源,而是市场、社会组织等多元主体的共同参与,最大限度地增进公共利益。[1]各地在基层治理的创新实践中为了更好的引导社会多方参与到社会治理过程中来,打造共治共享的基层治理新格局,纷纷将构建多元合作网络体系作为着力点。 而要有效引入社会多元主体参与基层治理,须有一个有效的整合“工具”或者整合“路径”。 随着党建引领经验的传播,各地纷纷将党建作为整合社会多方力量的重要方式。 在这种情况下,基层党组织对社会力量的有效整合,搭建了各类组织平台,有效推进各方力量的有效衔接与对接。[2]从各地的实践来看,很多地方在本地社会力量和资源不足的情况下,主动培养多元社会治理主体参与到基层治理之中,比较充分地发挥了党组织在统筹和整合社会资源中的关键作用,有效地发掘了各种社会资源,夯实了基层治理的基础。 同时,在以“吹哨报到”为代表的实践创新中,党建引领亦被称为破除基层治理“条块矛盾”的重要机制性手段。

第二,如何理顺基层管理的体制、机制,亦引起了各地实践创新的普遍关切。 在这一问题上,多数地方的做法是在不触动现行体制的前提下,尽可能提升街镇的执行能力,并积极推动基层减负工作。 例如,多数地方的做法是因地制宜地实施“吹哨报到”机制,将党组织深度嵌入到基层治理中。 尤其是借助于“区域化党建”等具体形式,将区县的职能部门纳入街镇基层治理体系中。 此外,有些地方通过限制区县职能部门过度下派工作,将街镇引入针对区县职能部门的考评工作等形式,在现行体制框架下提升街镇的话语权,督促区县职能部门积极参与基层治理工作。也有部分地方的创新实践则直接触动了现行的体制安排,如直接将原属区县职能部门的部分行政执法权下放至街镇,并成立街镇直属的综合执法部门,通过为街镇赋权的形式推动基层治理重心的下沉。 此外,也有少数实践创新案例意识到了街镇职能转变等更为深层次的体制问题。 例如,有个别地方就明确提出街道不再承担招商引资等经济性职能,专注于公共服务供给等民生工作。

第三,通过技术赋能的形式提升基层治理的精准化和精细化程度,也受到了各地的广泛关注。 伴随着近年来基层治理事务的日趋纷繁复杂,新冠疫情防控等突发性重大公共事件更是对基层治理的精准化、精细化以及治理效能提出了更高的要求。 在此情境下,传统的基层工作方式已经难以满足时代要求。 从各地实践创新的具体形式来看,多数地方倾向于通过强化“网格化”管理的形式,通过设置单元或者村落网格员的形式,将城乡居民全面纳入到基层治理体系中,从而提升基层治理的精确性和覆盖度。 此外,很多地方也注重强化数字技术在基层治理的应用,尤其注重将网格化管理与数字治理相融合。 而且,从本文所选取的实践案例来看,数字治理已经从城市向农村全面扩散。

第四,如何持续优化公共服务供给,依然是各地所关注的重点领域。 进入本世纪以来,建设服务型、提升政府的公共服务供给效能,始终是基层政府改革创新的主要目标。 从各地基层治理的创新实践来看,普遍关注公共服务质量的提升,尤其是结合群众需求,着力发展城乡养老、文化设施建设、医疗服务、便民服务等与基层政府职责紧密联系的公共服务。 此外,可以用“一站式”和“互联网”两个关键词,高度概括各地在政务服务领域的创新实践。 其中,“一站式”即指群众办事最多跑一次,即通过优化办事流程,提升政务服务的便捷度和亲民度。 “互联网”则是指政务服务与“互联网”技术高度融合,通过“线上+线下”相结合,将传统的办事大厅搬迁至互联网,方便群众的同时,提升政务服务的质量和效率。

2 街镇基层治理研究的热点分布与突变

联系前文的分析,为了更为直观地呈现近年来街镇基层治理创新与学术研究的关联,本文采用Citespace 软件,对相关文献进行了可视化分析。 考虑到相关学术研究和实践创新是在2013年底党的十八届三中全会之后才开始大量涌现,因此本文对2014 年1 月1 日—2022 年6 月1 日期间发表的、主要围绕街镇基层治理研究的论文,进行了全面的检索,共筛选出1 550 篇发表于北大核心和CSSCI 期刊的相关主题论文。 在此基础上,采用Citespace 软件对检索结果的关键词进行分析,通过绘制关键词关联图谱和关键词时间图谱,梳理研究的时间脉络和热点变化。

2.1 研究热点的总体分布与纵向变化

高频词汇通常能够反映特定时期的学术研究热点。 为了能够对数据进行精准分析,减少弱关联或单向关联关键词,本文对文献关键词的分析方式选取“TOP10%”的计算方式,即将所有文献以“年”为单位,划分为若干个“时间切片”,然后在每个“时间切片”中选取出现频次最高的部分关键词(占10%),每个“时间切片”关键词的最大选择数量控制在100 个以内。 在此基础上,通过并对关键词进一步的筛选,删除与主题无关的关键词共6 个,并从源文件上删除相关文献,再将keyword 的threhold 值设置为4,将显示方式选择为“按照频率”,然后绘制出关键词共现图谱(见图1),出现频率越高的关键词对应的节点大小也相应较大,其中Q=0.850 5,S=0.957 1。

图1 2014—2022 年以街镇基层治理研究关键词图谱

依据2014—2022 年以街镇基层治理研究关键词图谱,可以发现“基层治理”“社会治理”“基层政府”三个关键词的出现频率最高。 其中,很多研究直接将“基层治理”作为有关街镇研究的关键词,反映出十八大以来学界对基层治理的关注度很高。 “社会治理”作为基层治理的核心内容,“基层政府”作为基层治理的主要承载主体和关键执行者,也不出意外地成为研究的主要切入点。 同时,“党建引领”“乡村治理”“社区治理”也都有着较高的频率。 这主要是因为“社区治理”与“乡村治理”的实际成效,与街镇的履职水平有着重要关联。 “党建引领”作为较高频的研究关键词,体现出近年来在党中央的统一部署下,突出和坚持党的领导,加强基层党组织建设,已成为优化基层治理的重要原则与工作重点。

为了能够更好的梳理研究重点的变化态势,本文通过Citespace 软件的控制面板中进入layout界面并选择按照关键词绘制“timeline view”,展示出前10 个高频关键词时间图谱,直观地呈现研究重点的纵向变化。 具体来看,依据关键词时间图谱,前10 个高频关键词分别是:基层治理、基层政府、协商民主、政府治理、治理、治理能力、技术治理、社会治理、社区、治理效能(见图2)。

图2 2014—2022 年街镇基层治理研究关键词时间图谱

为了更直观地呈现研究重点的年际变化,本文使用Citespace 的关键词突现功能,对研究热词变化及未来研究趋势进行了分析。 为了能够更加精准地把握关键词凸显,也就是研究热点的变化趋势,本文将关键词突现分析中的“最小持续时间”改设为1 年,使得软件对关键词的突变更加灵敏,最终得到了23 个发生突变的关键词(见图3)。

图3 2014—2021 年街镇基层治理关键词突现情况

可以发现,早期的相关研究主要集中在“城镇化”“乡镇治理”“基层社会”“国家治理”和“制度变迁”,随后的研究重点逐渐转移到“协商民主”“法治化”“现代化”“乡镇干部”和“治理机制”,最近的研究热点则转向“街道”“大数据”“形式主义”“党建引领”“疫情防控”“治理效能”和“地方治理”。 从研究的连续性来看,除去“新冠疫情”这一突发重大公共事件的影响外,在街镇基层治理的过程中如何做好党建引领,解决形式主义的问题,提升治理效能,提高基层治理的信息化水平,是近年来比较突出的研究热点。

2.2 研究线索演进:从制度到机制与技术

单从2014—2022 年之间的发文数量上看,可以发现街镇基层治理的研究整体呈现为逐渐增加的趋势。 鉴于2013 年底召开的十八届三中全会第一次明确提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”的战略方针,因此可以说明学界的研究热点和重心分布与宏观的政策环境是大体一致的,学术研究服务于国家重大战略的特点比较明显。 通过对2014—2022 年街镇基层治理研究关键词演化的逐年梳理,则可以发现主要研究线索和路径整体呈现出从完善制度到优化机制,再到技术革新的演进过程。

在2014—2016 年,学界对街镇基层治理的研究主要集中在“制度”层面,尤其是强调通过完善协商民主制度、基层群众自治制度、加强法治等方式,推动基层治理现代化。 具体来看,在协商民主制度建设层面,学界多从各地涌现的典型案例出发,[3]强调多元协商强化在基层治理中的作用,以解决基层治理中出现的各种问题。[4]在完善基层群众自治制度层面,则主要是将城乡社区作为基层治理的主要场域,[5]强调城乡群众自治制度在解决基层治理问题中的关键作用。[6]在基层治理法治化建设方面,研究者普遍将法治建设作为基层治理顺利进行的一种制度化保障,[7]尤其强调提升治理主体的法治素质、完善法律规范体系、加强综合执法和联合执法等具体的措施。[8]总体来看,这一时期的街镇基层治理研究更多反映为对中央方针和政策的解读,无论是法治建设、还是推进协商民主、完善群众自治制度,都能够呼应同时期党中央的重要方针政策和工作部署。

2016—2019 年,街镇基层治理研究更加偏向于探讨如何优化“机制”。 如前所述,2014—2016 年,相关研究主要聚焦于如何通过优化基层治理的基本“制度”设计。 然而,仅通过提升基层治理的法治化水平、完善基层群众自治制度、推动协商民主等途径,还不足以解决基层治理长期以来存在的机制“梗阻”,普遍性和针对性都存在一定的问题。[9]尤其是随着基层治理实践中对属地管理和属地责任的不断强化,导致基层权责失衡问题更加突出。 虽然2016 年之前就有部分学者关注到了基层治理中的权责失衡问题,[10]但并没有引起普遍关注。 2016 年以来,随着因基层权责失衡引发的矛盾与问题不断被暴露出来,学界开始将研究重点延伸至机制研究。 可以说,这一时期的街镇基层治理更多体现为对实践的理论总结和提升。

到了2020—2022 年,无论是在决战脱贫攻坚、推动乡村振兴等国家重大战略的实施过程中,[11]还是在新冠疫情防控这一重大突发公共事件中,[12]基层治理的重要性被进一步凸显。但在同时,基层权责失衡的矛盾也得以更加充分的暴露出来。 因此,在属地管理已不可逆转的前提下,如何扭转基层负担过重、形式主义泛滥等问题,构建“有为”“有效”的现代化基层政府,学界在继续从“制度”和“机制”层面展开探讨的同时,亦纷纷开始结合数字治理时代来临这一重要时代背景,探讨智慧基层治理:如何打造数字基层政府,如何为基层治理主体进行技术赋能,如何实现精准化的基层治理等具体问题,[13]成为当下基层治理研究的重点关切。 就此来看,这一时期的街镇基层治理研究表现出明显的“问题”和“技术”导向,研究工作主动服务于国家重大战略和突发重大事件、紧密结合技术革命的趋向十分明显,彰显了社会科学研究的初衷。 在问题导向层面,学界基于基层实践中的过程与现象提炼出基层具体的治理过程中的实践逻辑。[14]在学界对基层治理中技术与信息应用的研究不断增加的同时,学界对于基层的“软治理”关注度也呈现提升趋势,“情感”也开始作为城市治理的一种新路径。[15]

2.3 研究主体上移:从社区到街镇

总体而言,近年来基层治理研究整体上更加聚焦于社区层面,在基层治理中处于更关键位置的街镇反而受到的关注度更小。 结合2014—2022 年的关键词时间图谱可以发现,虽然本文以街道、乡镇和基层治理等关键词搜索文献,但早期几年,尤其是2014—2016 年,相关文献却依然主要聚焦于社区层面,街镇多数情况下仅被作为基层治理的参与主体之一和外部影响因素。具体而言,在农村地区,基层治理研究主要聚焦于城镇化背景下的农村人口流失和空心化等问题,重点探讨如何更好地发挥群众自治组织组织的作用、提高农民的组织化水平等,[16]并将此作为优化乡镇基层治理的主要切入点。[17]在城市,这一时期亦主要聚焦于后单位制时代的社区自治、三社联动、社区协商、社区营造等社区内部事务,就社区论基层治理的现象更为普遍。 实践层面,铜陵市、武汉市等部分城市在本世纪初纷纷进行了试点,取消了街道一级,重新整合社区,在社区设置政务中心,试图尝试一种更为“扁平化”的管理模式。 但是就实践的结果来看,社区政务中心往往成了新的“街道办”,原有的条块矛盾仍未从根源上解决,社区两委表面上看得到了“扩权”,但实际执行中仍然会请示社区政务中心。

总的来看,无论是农村还是城市,由于社区仅仅是基层群众自治单元,村委会和社区居委会不具有行政权力,自身的资源调动和整合能力亦十分有限,虽然通过社区能够较为充分的调动广大群众,参与到基层治理中,但是社区自身很难单独支撑起纷繁复杂的基层治理重任,很多时候处于“看得见、管不了”的尴尬局面。 与之形成对比的是,街镇作为城乡基层政权,自身的执行力和资源整合力,是村委会和社区居委会难以比拟的,理应且也能够在基层治理中发挥更为关键的作用。 随着近几年来基层治理研究的不断深入和属地管理的强化,街镇在基层治理中的关键角色开始越发明晰。 在此情境下,学界的研究方向也开始逐步调整,以街镇作为主体的基层治理研究开始丰富起来,逐渐成为相关研究的主要关切主体之一,[18]而有关“街镇—社区”关系的相关研究,则成为破解基层治理中街镇“权责不等”,[19]整合基层治理资源[20]的新视角。

3 研究总结与展望

3.1 实践创新与学术研究的良性互动

综合前文的分析,可以发现近年来的围绕街镇基层治理的实践创新与学术研究呈现出良好的双向互动关系。

第一,学术研究有效引领了地方实践创新。结合前文对近年来街镇基层治理典型创新案例的总结和相关学术研究的梳理,不难发现学界对很多问题的看法具有先见性,引领了实践创新。比较明显的表现是,2016 年以来,学界围绕街镇基层治理“机制”优化的研究,尤其是关于基层“条块”矛盾、权责失衡、网格化管理、数字治理等话题的深入探讨,明显影响了地方的实践创新。 另外,从2017 年以来的45 个地方街镇基层治理典型创新案例来看,其主要着力点亦是大致基本是沿着学界的研究工作展开的。 如果考虑到学术发表的时间周期问题,学术研究引领实践创新的趋势就表现的更加明显了。 当然,总体而言,学术研究对基层治理实践的指导和引领通常是宏观、中观层面的,主要集中于对问题的剖析和新理念的引入。

第二,地方持续的创新实践不但为研究工作提供了丰富的素材,而且在与学术研究一起服务于国家重大战略的同时,共同推动了顶层设计的优化。 联系前文的分析过程,从2016 年开始,随着“吹哨报到”等地方实践创新案例的不断涌现,相关研究开始突出诸如基层协商民主、群众自治、法治建设等经典的“制度”命题,很多研究者转而聚焦于“条块”矛盾等“机制”问题。 实践创新反哺学术研究的色彩已经非常明显。 于此同时,随着研究工作的深入,学界发现“吹哨报到”机制本身亦存在一些问题,本质上只是通过区域化党建的方式缓解了基层的“条块”矛盾,并未对困扰基层治理已久的执法权责归属等问题,做出重新划分或调整。 因此,虽然一定程度上弥补了科层制下的僵化与低效,但本质上没有触动现有的街镇权力关系结构和“条块”关系,仅仅是推动治理重心下沉的过渡性举措。[21]基于上述认识,一些研究者又开始从“体制”层面探讨完善街镇职责配置的路径,[22]这又反向影响了地方创新的深入。 例如,从本文筛选的45个创新案例来看,借助于执法权力下层、一支队伍管执法等创新举措为基层赋权增能,已经成为优化基层权责配置的典型举措。 在地方和学界的共同努力下,一定程度推动了顶层设计的优化。 一个典型的表现就是,作为新时代基层治理的纲领性文件,2021 年颁布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求:区县职能部门设置在街镇的机构原则上实行属地管理。 为了增强街镇的执行能力,根据本地实际情况,依法赋予街镇行政执法权,整合现有执法力量和资源。[23]

3.2 研究展望

归纳而言,近年来无论是有关街镇基层治理的实践创新,还是学术研究,均主要侧重于两个方面展开:一是从压力型体制和属地管理的视角切入,对街镇职责失衡原因和改革路径的探讨;二是机制和技术层面的探讨。 其中,机制层面的探讨主要围绕“吹哨报到”等改革实践展开,技术层面的探讨主要围绕网格化管理和数字治理展开。 总体来看,学界对于街镇基层治理面临的体制和资源困境做出了比较全面的分析,地方的实践创新则为解决上述体制、机制问题进行了有益的探索。 当然,无论是实践创新,还是相关研究,都存在一定的提升空间。

第一,无论是学术研究,还是地方的创新实践,都缺乏对宏观社会经济背景和区域差异性的关注。 总体来看,已有的学术研究主要关注于从压力型体制、属地管理等“体制”因素,更加关注基层治理弊病的深层原因,而地方实践则普遍关注于党建引领、权力下沉等“机制”因素。 但对于优化基层治理的宏观社会经济背景,典型如改革开放以来,尤其是21 世纪以来人口在城乡与区域间的长期非均衡流动,以及市辖区通过合并重组等方式做大做强等宏观背景因素对基层治理发展趋势的深刻影响,关注稍显不足。 实际上,考虑到城乡和不同区域、不同类型城市在人口规模、基层公共事务繁重程度等方面的差别,东部与中西地区、城市与乡村、超大城市与中小城市,在基层街镇改革的必要性和紧迫性等方面,均存在显著的差异。

第二,少有研究关注不同类型街镇施政倾向对改革的影响。 不同于城市中心城区的街道办多已将工作重心转向民生事务,地处城乡结合部的街道办依然普遍肩负着沉重的经济发展任务。或者说,前者是名副其实的街道,后者更像是披着街道外衣的乡镇,这必然对其改革走势产生一定的影响。 实际上,在本文所搜集的45 个地方典型案例中,就有不少地处城市连续建成区的街道办提出了职能定位的“去经济发展”问题,这正是区位特征对街镇施政重心影响的现实反映。

第三,正是由于对改革宏观背景和不同类型街镇施政倾向的关注不足,又导致一些地方实践创新过程中对各种创新举措的使用,存在简单叠加的倾向。 实际上,近年来地方在探索创新的过程中出现的各类代表性举措,很多都是结合了地方自身的区域特点和改革发展阶段的、因地制宜的产物,并不具有普遍适用性。 本质上看,治理重心和执法资源下沉是缓解基层“条块”矛盾的长效机制,“吹哨报到”则更加适用于短期紧急情况,网格化管理在多数情况下只能充当技术辅助手段。 鉴于此,各地应因地制宜地把握各类改革举措的适用范围,避免盲目叠加。