我国民办高校董事会的运行现状和优化路径

李洁

(吉安职业技术学院，江西吉安 343000)

高校内部治理的基础和核心是其内部的领导机制。我国公办高校的领导机制是党委领导下的校长负责制，民办高校的领导机制是董事会领导下的校长负责制。民办高校的董事会制度经过不断变迁，目前已经形成了多种模式的管理机制，如董事会领导下的校长负责制、校长负责与校务委员会审议制、校长全面负责制等。民办高校董事会对高校决策的作用可以归为四类：一是领导、决策型董事会；二是准领导、决策型董事会；三是指导、咨询性董事会；四是校内二级学院董事会。对不同类型董事会的构建是基于不同高校的不同发展需求。虽然我国民办高校董事会机制已经发展出多种模式，但不可否认的是，我国民办高校董事会的管理和运行还缺乏科学化、规范化、制度化和绩效化〔1〕。对此，我们在肯定现有成绩的同时，要理智、客观地看待现有问题，在解决问题的过程中要将西方先进制度和思想与我国特色国情相结合，努力探索出一条适合我国民办高校发展的、符合我国特色的民办高校董事会制度。

一、我国民办高校董事会控制权的现状分析

高校是一个复杂、多元的利益整体，其中各参与主体的资源和发展愿景不同，使其在民办高校制度变迁过程中所扮演的角色和发挥的作用都不尽相同。与国外的民办高校相比，我国的民办高校更多的是投资办学，这就使得我国的民办高校的营利性目的更加明显。但是，现实中，我国相关教育法规对民办高校的管理依据是捐资办学，这就造成了举办者对董事会的过度控制〔2〕。当前，我国民办高校的董事会制度还处于探索发展阶段，还存在很多问题，亟需寻求切实可行的解决办法。

(一)董事会制度变迁过程中各利益主体之间的博弈

民办高校董事会制度变迁涉及三个利益主体，即政府、民办高校、社会组织与个人。这三个主体的地位和发展愿景都不尽相同，所以，其在民办高校董事会制度变迁过程中的角色定位、价值和作用也都各不相同。首先，政府在民办高校董事会制度变迁过程中的一个基本功能是制度供给，实现该功能的主要途径是自上而下地落实教育政策和相关法规。政府对民办高校董事会制度变迁的参与可以很大程度上降低实施成本、增加实施效度。其次，董事会制度变迁的关键是民办高校。民办高校与董事会制度是鱼与水的关系，两者是相互影响、相互生成的。民办高校是董事会制度的最终实践单位，同时民办高校在对制度实践的过程中会不断反映自身诉求，以推动学校制度的改革和创新。最后，董事会制度变迁的推动者是民办高校教育服务的消费者，也就是社会组织与个人。教育的本质就是要服务于人类发展，所以，在民办高校董事会制度变迁中综合考量社会组织及个人的教育需求，能有效提高教育质量和教育体验。

(二)办学动机下举办者对董事会的控制意愿

对比中外民办高校的办学动机，我们可以发现，国外特别是美国的民办高校，其办学动机主要是出于宗教目的，少数非宗教目的的办学者也是出于非营利性的目的。我国的民办高校多举办于改革开放后，具有明显的投资与盈利的目的性。投资办学显然已经成为我国民办高校的一个基本特征。民办高校管、办分离，举办者为了维护自身利益，不断加强对董事会的控制〔3〕。首先，我国现行的民办高校相关法则的管理依据是捐资办学，而不是投资办学，举办者若想获得合理回报就必须在学校章程中注明这一举办目的。但是，由于民办高校相对于公立高校本身就缺乏民众信度，所以，大部分民办高校为了树立自身形象并不会注明这一条款。在这一前提下，一些民办高校想要获取回报就会采用一些不当举措，而为了掩饰违规行为，举办者必然要实现对董事会的完全控制。其次，在对我国民办高校的管理中，我国并不承认举办者对高校的所有权，这使得一些举办者增加控制权来弥补所有权的缺失，这是举办者要加强对董事会控制的另一个重要原因。

(三)资源依赖致使举办者对董事会拥有控制资本

资源依赖理论认为，一个组织想要发展和生存，就必须从外界吸收资源，而从外界吸收资源就意味着要与资源持有者进行交易，由此，就使得资源持有者对该组织拥有了一定的控制权；同时，资源的获取情况与组织内部的权利分配也有直接关系。通过观察民办高校的发展现状，我们可以发现，在我国民办高校的实际办学过程中，校友对高校的资源捐赠及政府对民办高校设立的相关财政资金都是非常有限的。民办高校教师由于人员流动性大、易替代、管理水平参差不齐等原因，难以在董事会中占有一席之地。对学生而言，虽然学生的学费是民办高校的主要收入，但是由于单纯将学生定位为消费者，也将其排除在董事会之外。以上这些原因使得我国民办高发展过程中所需的大部分资源都是由举办者提供。从资源依赖理论视角，我们就不难理解为何举办者“能够”控制董事会。

二、我国民办高校董事会制度的运行困境

就我国民办高校董事会的建设现状来看，大部分民办高校董事会在制度设计和运行过程中存在很多问题，对于这些制度与程序上的不规范，我们要理智、客观地看待和分析，积极努力地找出问题的症结和解决途径。事实上，很多人已经认识到了我国民办高校董事会制度的不成熟和存在的问题，也在积极寻求解决办法，但是在解决问题的过程中却走入了过度西化的误区。诚然，我国的董事会制度引自于西方，但是，我们要清楚，我国有自身特色的基本国情，民办高校也与西方的民办高校不同，我们在寻求解决办法时主要还是要借鉴和自我创新相结合，探索出适合我国民办高校发展的特色董事会制度。

(一)董事会相关利益代表结构失衡

国外高校的董事会是由高校不同的利益相关主体派出的代表构成的，包括校友、行政人员、教师和学生等，其相对健全的董事会结构，可以有效为高校获取资源，并朝着多元主体的共同愿景发展。相对而言，我国民办高校董事会的构成就显得比较形式化。我国《民办教育促进法》等一些相关法令只是规定民办高校要构建董事会，但是对董事会的具体组成却没有明确要求，再加上我国民办高校资源依赖的现实，很容易造成举办者对董事会过多甚至是完全控制。就我国民办高校董事会的现状来看，其成员来源比较单一，大多是与举办者利益相关的人员。政府和校友由于投入资源较少，并不能取得明显的话语权；在等级制度明显的民办高校中，教师和学生在董事会中的话语权更是微乎其微〔4〕。这就造成了民办高校董事会中各利益相关者代表的比例严重失衡。高校是典型的多利益相关组织，董事会人员构成的失衡也就是对其他利益相关者合理利益的损害，不利于高校的良性、可持续发展。

(二)董事会民主化程度严重不足

一个健全、成熟的民办高校董事会组织，它拥有多种决策权利，比如校长的解聘、学校章程的制定和更改、专业的调整、预决算的审核及教师薪酬管理等。在对我国民办高校董事会职能实际调查的过程中，我们发现，部分民办高校的董事会确实对高校的发展具有决议权。例如，某所民办高校提出要在全球范围内招聘校长的需求后，董事会对这一需求进行了长时间的考查和交流。再如，某所高校的举办者提出了新建校区的意见，该高校董事会通过商讨和具体考查，并不支持举办者的这一意见，最终举办者听取了董事会的建议，放弃了对新校区的建设。这些都是民主化程度较高的董事会在高校发展中发挥的价值和作用。但是，更普遍的现象是，在大多数民办高校中，由于举办者对董事会的过度控制，使得董事会的民主化程度严重不足。对于一些高校发展的相关举措，举办者拥有绝对的话语权，董事会人员的实际作用只是为举办者指出意见或者提出决策的相关风险，其对举办者所作决定的影响是非常小的。

(三)董事会透明度严重缺乏

一个社会组织的公信力与其组织内部运行的透明度是有密切联系的。但是，我国大部分民办高校董事会运行的透明度都非常低。在我国现有的449所民办高校中，只有不足4%的民办高校对其董事会的人员构成进行了公开，而其余高校则表示董事会成员属于商业机密，不愿透露。究其原因，是董事会大多被举办者完全掌控，董事会人员多是举办者利益相关者，缺乏专业人员参与。就我国民办高校董事会的决策程序来说，大部分董事会对相关决策的制定和运行严重缺乏透明度〔5〕。其原因主要有二：一是我国民办高校董事会制度还不完善，缺乏成熟、可视的决策程序；二是部分民办高校企图获取不当利益，为躲避利益相关者的监督而故意模糊决策程序。董事会是我国民办高校决策的核心，健全、成熟的董事会制度对我国民办高校的治理有非常积极的价值和意义。为打破资源依赖给我国民办高校带来的举办者过度控制董事会的现象，政府一定要加强对民办高校相关政策的制定，民办高校其他利益相关者也一定要坚持自身的参与决定权。

(四)董事会、校长职责不明，运行不畅

虽然大部分民办高校实行的是董事会领导下的校长负责制，但是我国对民办高校的相关法规，只规定了必须设立高校董事会，却没有明确董事会构建和权责，这就造成了民办高校中董事会与校长之间的巨大矛盾。在我国民办高校董事会的构建中，存在的一个普遍现象是高校校长表面上看同时是董事会成员，好像便于决策的执行，提高了办事效率，但实际上这是对董事会与校长双方权责的模糊，对高校的健康发展有巨大危害。我国大部分民办高校都是投资办学，董事会是受举办者委托来对高校进行管理，其根本目标是资本的增值和高校发展带来的社会效益最大化。而高校校长则更加关注的是高等教育的发展和教育质量的提高。由此可见，董事会与校长在发展目的上有着明显的差异，而高校的健康、可持续发展需要两者的共同发展，任何一方权利越界，都不利于高校的良性发展。明确董事会与校长的权责，双方积极进行良性的交流互动与协商，才能真正实现民办高校的可持续健康发展。

三、我国民办高校董事会决策的优化路径

在新中国成立之前我国就有了一些民办高校，在从无到有的过程中“人治”确实取得了非常不错的成绩。但是，当下民办高校面临着的问题不只是壮大，还面临着稳定发展的问题。这就对我国民办高校的“法治”提出了要求。董事会制度，就是将民办高校人治转变为法治，将个人决策转变为民主决策〔6〕。在民办高校董事会的构建过程中，不仅要有民主决策，还要有科学决策。在面对两种决策的抉择时，首先要确保科学决策。

(一)优化董事会的人员组成和权利分配

提高我国民办高校决策质量的一个前提，是要合理规范董事会的成员构成，要将当前民办高校明显的“个人治理”转变为科学的“制度治理”。利益相关者理论是弗里曼在1984年提出的，其认为利益相关者不仅是指对组织目标的实现产生影响的组织或个人，还包括受到实现组织目标过程影响的组织或个人。要构建科学、合理、完善的董事会，一定要全面平衡各利益相关主体的利益〔7〕。首先，要对民办高校董事会成员的构成进行规范，对各个相关利益主体的代表人数进行限定。如，限定举办者及其代表的参与人数可以占到董事会人数的三分之一，这样既可以保证举办者的办学热情，又给了其他利益主体足够的话语权。其次，构建成熟、完善的董事会人员选拔制度，完善董事会成员的内部构成，加强教育、财务、法律、管理等多方面专业人士在董事会中的比例，并确保其在决策时的发言权和决定权。最后，要重视校友、高校教师与学生在董事会构成中的价值。

(二)完善董事会的工作和议事规程

目前，我国对民办高校的相关决策规则和程序还缺乏明确、细致的规定。在现有的政策法规中，只是对民办高校董事会召开会议的频率、决策内容及决策方式进行了规定，但是对具体操作却没有明确说明。据调查，在民办高校董事会的实际运行中，有近九成的高校内部教师表示并不清楚董事会的工作规则和程序。我国民办高校董事会大多是由举办者过度甚至是完全掌控的，这就导致大部分民办高校内的董事会构成并不严谨。而且，如果高校举办者拥有对董事会的绝对控制权，即便其构建了健全的董事会运行规则和程序，也会很大程度上影响该规则和程序的可信度。举办者拥有绝对的决策权，虽然可以提高决策效率，但是从民办高校整体发展来看，其决策是有极大风险的。针对举办者对董事会的过度控制的一个重要原因是想弥补所有权的不足，政府不仅要明确产权归属，还要清晰产权机制。当举办者的权益得到明确后，其才会放心将高校发展交由董事会和校长，才能实现多元主体对民办高校的共同参与、共同治理。

(三)加快董事会信息公开进程

一个社会组织的公信力取决于其运行的透明度。有效提升民众对民办高校的可信度的一个重要举措就是要使董事会的运行规则和程序透明化。1998年联合国教科文组织在世界高等教育大会上提出，高校要享有办学自主权，但是高校在享受办学自主权的同时也要接受政府、社会、学生等各利益相关主体的问责。虽然我国在2010年颁布了《高等学校信息公开办法》，提出了将民办高校董事会构成进行公开，但是在现实中，却只有很少一部分高校进行相关的信息公开，更多的高校选择隐瞒或虚报。对董事会信息公开，是民办高校向制度化转变的必然途径，有其积极的价值和意义。民办高校向外界公开董事会信息，接受外界问责，可以督促高校更加快速、有效构建现代高校制度。教育部门加强对董事会的管理和监督，也就是在规范和引导民办高校的发展。对民办高校董事会进行外部监督和问责，不仅能确保民办高校实现教育政策对其规定的社会功能，还能防范其在实现社会功能时出现失当行为。

(四)落实董事会领导下的校长负责制

对我国民办高校来说，要构建平衡的内部机制，亟需解决的一个重要问题，是要明确董事会与校长的权责〔8〕。董事会持有对民办高校的一些决策，但是不能对高校内部的具体行政事务进行干预。同样，校长不能完全听命于董事会，但也不能完全脱离董事会“我行我素”。相对于校长来说，董事会的背景显得更加强势，在这种状态下，要加强以校长为代表的校务委员会和学术委员会的建设，强化高校决策的民主环境，加强教育与行政间的博弈力量。在民办高校的董事会制度安排上，要加大以校长为代表的校方管理者参与董事会的人员比重，实现董事会人员构成的利益主体多元化。同时，由于校长对高校内部事务更加了解，校长最好加入监事会，可以有效监督董事会的决策，提升决策的科学性和合理性。通过校长与董事会的充分沟通，可有效缓解校长与董事会之间的矛盾，形成校长与董事会之间利益诉求的平衡，这不仅有利于对董事会决策的执行，还能构建双方的共同发展愿景，促进高校的健康、可持续发展。另外，要进一步理顺校长和董事会的责权关系，支持校长在董事会授权范围内，依法、独立、全面行使教育教学管理权和行政管理权，实现所有权、决策权和经营权、执行权的分离。要优化对校长的考核评价制度，在实现学校使命、愿景和目标的基础上，完善对校长的绩效考核指标体系，通过制度化设计加强校长任免程序的科学性、严谨性，有效制衡董事会随意使用校长的“生杀大权”，充分调动以校长为代表的校行政班子工作的积极性和创造性。

综上，我国民办高校董事长制度只有在保障校长的行政决策权和明确举办者与校长的权力边界的前提下，才能真正建设多元主体共同参与的现代大学制度，实现民办高校的战略执行。董事会、校长共同形成战略共识，规范执行程序，整合执行能力，让校长及更多管理干部、教职工参与决策，才能真正提高董事会的运行效率和决策科学度。