行政村合并后农村运行体系建设对策

行政村合并改革是整合发展资源、促进地方产业经济快速发展、实现城乡融合的有效途径。然而并村后的管理体制和运行机制，和农村群众的传统习惯、思想观念、原有产权、既得利益等有一定的冲突，出现了一些问题，健全并村后农村治理体系，完善运行体系是必要的，也是迫切的。

陕西省某涉农市辖区在2018年全面完成所属行政村的合并（简称并村）工作。[1]并村后运行情况如何，是各级管理者和群众普遍关心的问题。围绕这个问题，笔者进行了实地调研。在实地调研中召开各类座谈会5场次，发放调查问卷100余份，同区、街、村三级干部和抽样村农民群众160多人谈话，了解情况，征求到有价值的意见、建议7类41条。经过梳理，发现并村后的优势和存在问题，针对存在的各种矛盾，提出相应的对策。

基本情况

该区完成行政村合并后，全区行政村由原来的164个合并为76个。其中党总支31个（党总支下辖支部104个）、党支部45个;农村党员人数5739名（年龄最小21岁，年龄最大97岁）。按目前年龄标准划分，青年党员占31.9%、中年党员占22.8%、老年党员占45.3%;有村民委员会76个，村委会委员共333人，村委会主任均由党总支（支部）书记兼任，年龄最大67岁，年龄最小27岁，其中60岁以上11人、55-59岁13人、36-54岁301人、35岁以下8人，最高文化程度大学本科，最低文化程度初中;村民监督委员会76个，成员235人;农村集体经济组织171个，未成立集体经济组织的村（含农村社区）4个，通过农村集体产权制度改革，该区农村已正在将村民委员会事务和集体经济组织事务分离，基本建立了村党总支（支部）统一领导、村民委员会承担村民自治行政事务，村集体经济组织负责资产和集体经济管理、村民监督委员会监督并行的新型农村社会治理架构。

本次抽样调查村4个，分别是狄寨街道杜陵村（由原金星村、杜陵村合并而成）、席王街道李家村（由原东李村、西李村、寇家村合并而成）、灞桥街道歇驾新村（由原歇家寺村、新兴村合并而成）、洪庆街道三阳院村（由原水泉子村、常王村、野鸡胡村、栗沟村合并而成）。四个村均实现村党支部书记和村委会主任“一肩挑”，村级党组织、村民委员会、村民监督委员会组织机构健全，“三委会”运行顺畅、成员团结协作，得到村民群众的拥护和信任，在村级治理体系建设中起到了预期作用。[2]

积极效果

并村显现的主要积极效果是：

一是村民负担减轻。过去村级组织管理人员比例高，不管村大村小，“三委会”组织人员人数几乎相同。并村后机构数、人员数大为减少，村民人均承担公共事业管理费用降低。例如席王街道李家村整合便民服务大厅和党员活动室，节省两个村级便民服务场所和党员活动室的开支，将闲置的村办公用房改作其他村级公共场所，减轻村集体负担。[3]

二是区、街、村三级政令更加畅通，工作效率进一步提高。过去村庄分散，大小事务都需街道逐一安排，现在安排到合并后的村级组织，减少了参会人员数量，传达上级精神更加快捷。洪庆街道三阳院村由四个比较偏远的村合并而成，过去街道安排工作、下村督导重点任务费时费力，并村后村三委会集中在一个地方办公，减少了中間环节，提高了工作效能。[4]

三是大村带小村，强村带弱村，人、财、物等资源整合利用，实现了资源共享，村级公益事业得到增强。过去有些小村由于历史原因，村级集体经济缺失，干部老龄化严重，缺乏年富力强的党员干部，致使村级管理组织无法发挥作用，许多为民服务项目无法延伸到村，村内公益事业无人问津。此次调研的四个村均建立便民服务中心，极大地方便了村民，在这次新冠肺炎疫情防控中更加体现出优势。歇驾新村充分发挥原大村村委会主任个人能力强、个人经济实体效益好、村党员人数多、村集体办公用房多、公益事业资源充足等优势，在为村民提供文化娱乐活动场所、为街道延伸便民服务项目、给村民开展基本医疗卫生服务等方面弥补了原来的短板，村疫情防控检查站、村内环境消毒、发热病人排查、重点人员管控等公益性工作得以高质量落实。

四是提升了农村人居环境建设水平。狄寨街道杜陵村由金星村、杜陵村合并而成，原杜陵村在人居环境建设方面已有高起点的规划、高水平的建设，是全区农村人居环境整治示范村，合并后的新杜陵村通过整体规划、生态环境综合治理、基础设施建设、公共服务资源合理配置等，完成户厕改造等提升项目，村内美丽乡风、美丽庭院实现了规范化、制度化，村容村貌焕然一新。

主要问题

并村后的管理体制和运行机制，与农村群众的传统习惯、思想观念、原有产权、既得利益等有一定的冲突，出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：

一是“村合心不合”问题比较突出。村两委会成员来自不同的村，代表不同群体的利益，在议事过程中考虑本人原所在村利益较多，“三委会”工作思路难以统一，工作不够合拍。

二是村干部老龄化问题依然存在。特别是党组织班子平均年龄偏大，知识水平较低，在工作中因循守旧，缺乏创新意识。并村后推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，使该问题更加凸显出来。有的村出现小村人数少，无人进入新的村“三委会”班子现象，有的村的家族势力冲击现行管理体系。

三是村财产管理和债权债务问题加剧。有的村合并前债台高筑，并村后“新官不理旧账”，形成新的不稳定因素，妨碍农村经济社会健康发展。

四是缺少集体经济组织的村存在的问题更加复杂。现行村“三委会”组织对农村产权制度改革认识不一，在村委会与集体经济组织对村级资金使用、资产管理权限、集体资产移交整合等方面存在分歧，甚至有抵触情绪，影响农村集体经济组织正常发挥作用。大部分村无集体经济，只能靠政府补贴、企业赞助等方式解决村内基础设施建设缺少资金问题，实际情况是杯水车薪。先期投入项目容易引起群众“厚此薄彼”的质疑，在这次新冠肺炎疫情防控中，有的村值勤群众的补贴无法落实，村两委会干事创业的内生动力不足。3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669

五是村两委会选举的候选人遴选对象少，代表性、领头带动性弱。村党组织选举办法和村民委员会选举办法在操作层面上有冲突，致使村委会主任和村党支部书记“一肩挑”无法完全落实或者名存实亡。党支部合并减少，党员生产、生活较之过去更加分散，党员日常管理和集中开展教育等活动难度加大。

基本对策

农村工作是党和政府的一项重要工作，顺应形势需要的行政村合并是加强党和政府统领农村工作的有效办法，健全并村后农村治理体系，完善运行体系是必要的，也是迫切的。具体问题对策如下：

一是充分发挥区街两级相关职能部门的指导作用。2020年中央一号文件提出，要“坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能”。区级各涉农部门要夯实领导责任，建立区级领导干部和区涉农部门主要负责人包村指导制度;各涉农部门之间要加强统筹谋划，明确农村基层治理的工作导向，加强人员培训，增强做好农村工作的本领;街道党政机构是党和政府为民服务的重要环节，要体现出第一责任，要进一步增强服务农村农民的职能，整合各项行政审批、为民服务和行政执法等方面力量，建立健全统一管理服务平台，尽可能使涉农管理服务职能下沉，便民服务中心可下沉到并村后的行政村，采取信息化手段，实现一站式办理。[5]

二是强化行政村党组织的战斗堡壘作用和党员先锋模范作用。党的领导是建设社会主义新农村的根本保证，行政村党支部（党总支）是党在农村的基层组织，必须大力加强行政村党支部（党总支）建设，不断增强其创造力、凝聚力和战斗力，不断夯实党在农村的执政基础，为推进新农村建设提供坚强的组织保障。一要发挥党组织对农村各项工作的绝对领导，选拔好支委，推举好书记;二要制定科学合理的党员发展计划，注重在回乡务工青年、大中专和高中毕业生、致富能人、本土文化科技人才中培养入党积极分子，着重培养有理想、有文化、各方面比较优秀的农村青年加入党组织，不断壮大青年党员队伍，给农村基层党组织注入新鲜血液，解决党员队伍“青黄不接”难题;三要加强农村党员教育培训，提高现有党员的政治意识、大局意识、奉献意识、服务意识，提高其政策法规、市场经济、管理能力等综合素质，加大优秀农村年轻干部的培养和储备力度，从而解决农村党支部（党总支）书记“后继无人”和农村党员先锋模范作用发挥不好的问题。[6]

三是选派区街优秀年轻后备干部直接参与农村工作。区街年轻干部下到农村，直接参与农村一线工作，不但使他们能够尽快熟悉农村情况，增长指导、服务农村的工作能力，还可以将党对农村工作的路线、方针、政策精准宣传到位。具体方式上，可以以第一书记、党建指导员、驻村帮扶工作队长等形式或名义，常年轮换驻村工作，实践证明，这种方式方法在推进农村各项工作中发挥了重要作用，新的农村运行体系中，应该在人居环境整治、宅基地治理、集体资产治理等阶段性工作和加强农村党建、民生保障、社会服务等经常性工作中都采取这种方式方法，不断提高农村村级治理能力的现代化水平。

四是完善村党支部（党总支）和村民委员会选举办法的实施细则，实现两个选举的有机融合。一要发挥好农村党支部（党总支）和村委会的作用，实现其融合发展，形成合力，全面准确执行《中国共产党农村基层组织工作条例》《村民委员会组织法》，确保党的领导、依法治理和村民自治的有机结合;二要充分强化村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用，鼓励农村老党员、回乡退休干部、教师及各类乡贤热爱家乡、建设家乡、帮扶乡邻、弘扬正气等，注重发挥家教家风在乡村治理中的重要作用;三要完善村规民约，扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设，及时推广乡村治理创新性典型案例经验。[7]

五是不断壮大村集体经济。村集体经济是农村经济中最重要的组成部分，其发展程度关系整个农村经济发展大局，发展壮大农村集体经济是促进经济发展和实现共同富裕的重要物质基础。近年来，该区农村集体经济得到了迅速发展，村级集体经济收入有了明显提高，公益事业投入财力也不断加大，但同时，我们明显看到，不同村的集体经济发展不平衡，发展程度相差悬殊，有的村集体经济实力薄弱，很多公益事业无法开展，村级服务功能难以发挥，部分村的集体经济几乎空白，这些已经影响到干群关系和农村干部队伍的稳定。区街两级，一要采取务实措施，扶持各村立足自身独特资源优势，打造各具特色的农业产业，形成有竞争力的产业集群，建立健全农民分享产业链增值收益机制，推动农村一二三产业融合发展，重点培育家庭农场、特色民宿、农民合作社等新型农业经营主体，培育农业产业化联合体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将农户融入农业产业链，调整优化农业结构，打造地方知名农产品品牌，有效开发农村市场，加强村级电子商务站点建设，引导和鼓励工商资本下乡。总之，多措并举壮大村级集体经济;二要开展系统性培训，对于村干部、制富带头人和全体村民，量身定制不同的培训内容，增强培训的针对性，涵盖思想政治、政策法律、手艺技能等，实现“授人以渔”;三要切实加强村级事务监督管理，完善和落实村集体经济活动监督制度，保证村集体经济组织可持续有效运行。

六是促进城乡融合发展。做为城市郊区，发展农村更要重视城乡融合发展，可以利用城市的资源优势和农村的环境优势，统筹发展思路，加强发展要素互补。一要统筹城乡规划，建立城乡一体、规划定位清晰、功能互补、衔接协调的规划，为城乡发展明确方向;二要在道路、电力、通讯等基础设施建设上实现城乡一体化建设和管理;三要把区级政府的社会管理和公共服务职能向行政村延伸，尽快实现城乡公共服务保障均等化。

七是建设平安乡村。区街村各级要共同努力，共建平安乡村。一要发挥司法职能机关作用，公检法司等司法机关要将涉及农村的扫黑除恶专项斗争向纵深推进，严厉打击非法侵占村集体资产、扶贫惠农资金等行为，严厉打击侵犯农村妇女儿童人身权利的行为，严厉打击村霸、家庭式恶势力，为农村“三委会”和集体经济组织依法履职提供良好的外部环境;二要加大调处化解乡村各种矛盾纠纷，认真借鉴“枫桥经验”，做到小矛盾不出村、大矛盾不出街道办、各种矛盾不上交;三要畅通群众诉求通道，及时呼应合理诉求，妥善化解债权债务、土地承包、征地拆迁、农民工工资、环境污染等方面的突出矛盾，推行领导干部特别是区街领导干部定期下村接访制度，积极化解信访积案;四要建立“一村一名法律顾问”制度，开展形式多样的法律服务，提高农村群众的法律意识，提高守法、护法意识，加强以法办事的观念。

参考文献

[1]中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[J].中国统计，2020，459（3）.

[2]元剑.城乡中国视角下的“撤村并居”研究述评[J].社会科学论坛，2020（1）：79-95.

[3]邓大才.均衡行政与自治：农村基本建制单位选择逻辑[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019，23（01）：35-42.

[4]邹利林，王建英.中国农村居民点布局优化研究综述[J].中国人口·资源与环境，2015，25（04）：59-68.

[5]李冉，聂玉霞.村庄合并后新型农村社区治理的行政化导向及其矫正[J].中国行政管理，2017（09）：48-51.

[6]刘厚金.基层党建引领社区治理的作用机制——以集体行动的逻辑为分析框架[J].社会科学，2020（06）：32-45.

[7]王通.集体行动视角下纯农社区的乡村治理逻辑——基于鲁北地区S村的个案观察[J].农村经济，2019（01）：80-87.

作者简介

刘昊琛 长安大学马克思主义学院，在校硕士研究生，研究方向：思想政治教育3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669