水利工程质量监督执法一体化与协同治理研究

佘春勇 赵礼 张可

摘要： 水利工程属于典型的公共基础设施，政府对工程质量进行监督管理是维护公共利益的一项制度安排。在中国，以政府为龙头，市场、社会为两翼的水利工程质量治理格局已初步形成，解决政府监管乏力的问题已迫在眉睫。采用“现状分析-可行性分析-角色分析-路径选择”的研究思路，通过文献研究、实证研究、归纳演绎分析了当前政府、市场及社会质量管理现状，对监督执法一体化的可行性及其在新型协同关系中扮演的角色与定位进行论证，并为监督执法一体化的制度落地提出了路径选择。研究结果表明，监督执法一体化是水利行业行政体制改革的重要举措和自然选择，具有合法性、合理性、可操作性，是水利工程质量治理现代化的重要抓手与切入点。

关 键 词： 质量治理; 监督执法一体化; 协同治理; 水利工程

中图法分类号：  TV512;C931

文献标志码：  A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.007

 0 引 言

“治理”一词，最早出现在古希腊哲学家亚里士多德的《政治学》中。学者及国际组织对于“治理”提出过诸多定义，罗伯特·罗茨认为，“治理是管理的高级形式，是一种特殊存在的全新管理模式”  [1] 。简·库伊曼和范·弗利埃特认为，“治理是一些个人或者称之为特殊行为者团体的行为，他们要么组织活动实现本身应有的权利、要么与政府合作参与政治生活”  [2] 。欧盟认为，“治理就是一种公民表达政治利益诉求、进一步参与国家社会管理和权力实施的过程”。可以看出，“治理”一词传递的是一种理念，即政府不再是治理唯一的主体，政府、市场、社会通过沟通、协商等一系列合法化方式，制定和执行公共政策，共同对国家和社会公共事务进行现代管理的过程。

水利工程是典型的公共基础设施，其工程质量不仅关系到防洪、供水、排涝等使用功能，更涉及公众安全，政府对工程质量进行监督管理是维护公共利益的一项制度安排  [3] 。回顾中国工程质量监督管理的历史沿革，不难发现，水利工程质量监督经历了从无到有、从责任主体到监督主体等系列转变，折射出中国行政理念上的系列变化。

本文采用“现状分析-可行性分析-角色分析-路径选择”的研究思路，通过文献研究、实证研究、归纳演绎分析了当前政府、市场及社会质量管理现状，对监督执法一体化的可行性及其在新型协同关系中扮演的角色与定位进行论证，并为监督执法一体化的制度落地提出了路径选择。

1 水利工程建设质量治理现状分析

在很长的一段时间里，水利行业相对封闭，工程建设项目是在政府主导下由体制内单位组织实施的。随着中国水利建设市场的逐步放开，市场经济改革的不断深入，勘察、设计、施工、监理等单位己从政府附属企业转变为独立的市场主体，主管部门开始扮演质量监督者的角色，社会公众发现水利工程质量跟自己的生活息息相关。于是，政府、市场和社会都在不断地适应彼此的位置与边界。

1.1 市场主体现状

水利工程建设项目一般由项目法人牵头，组织勘察、设计、施工和监理四方主体实施。作为传统行业，水利工程建设“四制”虽已确立20多年，但市場成熟度并不高。一定意义上讲，水利工程建设项目法人并不是真正意义的市场主体，多由政府或水行政主管部门（以下简称“主管部门”）临时组建或指定，以行政思维推进工程建设。政府组织水利工程建设具有典型的计划属性，近年来水利建设投资呈现短时间的爆发性增长，市场专业技术力量供给明显不足，人员不到岗等供求关系失衡问题凸显。市场主体的自律氛围及约束机制尚未形成，经济利诱加之违法成本低廉，一些企业忽视工程质量，不按图施工，以次充好，甚至偷工减料，引发破窗效应  [4] 。

1.2 政府监管现状

“政府监管是为了弥补市场失灵而做出的一种制度安排，目的在于规范市场秩序，促进社会公益”  [5-6] 。中国水利工程建设质量的政府监管贯穿项目建设周期的各个阶段，在施工阶段确立了工程质量监督制度。作为水利工程建设的主要推动力量，各级主管部门在工程进度和质量关系上心态矛盾。由于担心监管拖累工程进度，“保姆式监管  [7] ”大行其道，在对待违法问题上态度温和，以纠正错误为主，依法惩戒少。在监管职责上，监督权与执法权长期分离，监督权的严肃性未通过执法权得到彰显。水利工程质量监督机构（以下简称“监督机构”）以频繁地监督检查来规避履职风险，主管部门偶以不良行为记录限制企业招投标的规定与做法，或涉嫌行政违法。

1.3 社会监督现状

社会是政府执政的土壤，也是市场经济发展、社会文明共享的客体。一直以来，社会监督得到了国家政策法规的坚定支持。国务院《质量发展纲要（2011～2020年）》提出构建政府监管、市场调节、行业自律、社会参与的质量工作格局。水利部在《关于印发贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》中，将人民群众对水利工程质量满意度、投诉率作为重要考核指标。

在社会公众层面，除了政府平台、媒体投诉等传统监督方式外，网络新媒体、自媒体也快速崛起，监督途径更为便捷，能够快速引发社会热点聚焦。对市场主体而言，由于缺少沟通渠道和制度保障，破窗效应一旦形成，市场主体会对社会监督持排斥态度。对主管部门而言，社会公众参与监督有助于节约行政成本，提高行政效率;但社会监督真实诉求不易掌握，亦存在动机不纯、不理性的一面，处理不好可能伤及自身，故一些主管部门引导、培育社会监督体系的意愿不强;在回应社会关切时，往往存在信息披露不及时、调查过程不透明等问题，降低了政府的公信力和权威性  [8-9] 。

2  水利工程建设质量监督执法一体化可行性分析

行政执法是国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动  [10] 。水利工程建设质量监督执法一体化，从行政执法的视角来审视、规范水利工程建设质量监督工作;主张主管部门整合监管资源，由监督机构统一、系统行使质量监督检查权、行政处罚权等执法职权，保持监督管理工作的整体性与连续性。

2.1 监督执法一体化的合法性

监督执法一体化其合法性可从国务院行政法规《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号，2019年修订）找到法理依据。该条例第七十五条明确了有关处罚的职权部门。除降低、吊销资质证书由发证机关决定外，其他处罚由行业主管部门依照法定职权决定，由此明确了主管部门是水利建设工程质量的行政执法主体。该条例第四十三条、第四十六条明确了工程质量监督管理的性质和实施机构。“国家实行建设工程质量监督管理制度。”“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。可以看出，法理上监督机构根据该行政法规，经相关主管部门委托，可以行使监督检查、立案调查、行政处罚等质量监督管理职权。工程实践中质量监督职权被分割，主管部门委托事项排除了行政处罚等传统执法权，将监督机构职权限定于监督检查。监督执法一体化，本质上是工程质量监督管理职权的统一行使，保障的是质量监督管理的连续性。

2.2 监督执法一体化的合理性

《中华人民共和国行政处罚法》（主席令第七十号，2021年修订）第三章明确了行政处罚的实施机关。第二十条明确，“行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚”。第二十一条明确了委托执法的组织应具备的条件：① 依法成立并具有管理公共事务职能;② 有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员;③ 需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。质量监督与行政执法存在监管对象的同一性、监管内容的重叠性、监管过程的延续性，水利工程质量监督工作作为一项社会公共管理事务，监督机构具备委托执法的必要组织条件，特别监督机构本身具有技术检查的能力，其合理性及优势是明显的。因此，将监督执法一体化纳入行政权力运行清单，并明确监督机构作为执法实施机构的身份是合适的。

2.3 监督执法一体化的可操作性

水行政主管部门尚未组建相应执法机构及执法队伍。作为质量执法主体，现有的水政监察执法，主要依法查处各类涉水违法违章行为，不涉及工程质量执法事宜。将监督机构纳入水行政综合执法机构，亦是健全水行政执法体系、推进综合执法改革的发展方向。监督机构作为水利工程建设质量行政执法的实施主体，具有实践的可操作性。一方面，水利工程质量监督已建立形成了一支专业化的监督队伍，这支队伍懂技术、懂管理、懂法律，长期面向工程一线，已具备执法的基础条件。另一方面，质量监督检查亦属于广义上的行政执法，与行政处罚、行政强制等传统行政执法行为有逻辑上的延续性，如监督检查为行政处罚提供线索，固定违法事实，行政处罚则体现并巩固监督检查成果。基于以上两点，依法开展水利工程质量政府监管，查处违法行为，质量监督与行政执法一体化必是主管部门最现实的选择。

3 水利工程建设质量治理新型协同关系构建

我国水利工程建设市场主体仍存在诸多问题，政府监管和社会监督体系亦任重道远，但是政府、市场和公众协同管理的新格局已初步形成。国家治理的成熟度，在于法律所制订的规则是否得到权力的支持与尊重。因此，全面推进水利工程建设质量监督与行政执法一体化，是带动和引领三方协同监管的突破口。在治理主体中，政府掌握公共权力，毫无疑问处于主导位置。市场在治理中具有双重性，通过竞争机制实现资源的高效配置。社会构成了国家的机体，其基本要素公民是基层利益群体。以政府为龙头，市场、社会为两翼的基本格局构成了中国水利工程建设质量治理新型协同关系  [11-12] 。

3.1  监督执法一体化与政府行政体制改革的协同目标

（1） 弥补监管漏洞和执法真空，落实水利工程质量监管的全覆盖目标。国务院《建设工程质量管理条例》等法规明确了各级主管部门的质量监督管理职责及执法主体身份。但在监管实践中，监管理念的滞后、监督权与执法权的分离、专业执法队伍的缺失以及执法程序的苛严都是工程建设质量执法缺位的重要原因之一  [13-14] 。监督与执法一体化，既是监管理念的回归，也是监管资源的整合，广义执法（监督检查）与传统执法（行政处罚等）通过监督机构实现结合与统一。

（2） 形成监管时空震慑效应，落实水利工程质量监管的有效性目标。监督与执法是主管部门实施监管的两个重要抓手，两者相辅相成、缺一不可。近年来各级水利工程质量监督机构不断健全，监督制度逐步完善，监督能力建设已初见成效。然而，质量监督与行政执法的建设步伐不同步、不协调，市场主体呈现质量意识亟需加强、质量行为亟待规范、质量隐患频发反复的态势。因此，迫切需要发挥行政执法的手段与力量，加大违法的机会成本，彰显政府对水利工程质量监管的态度与决心。

（3） 发挥市场主体和社会公众的能动性，落实水利工程质量监管的协同性目标。政府只有通过“强监管、严执法”，让市场恢复信心，保障公众知情权和监督权，为三方协同治理提供基础条件与空间  [15] 。主管部门在监管理念上，从“监、帮、促”的参与式管理，转变为以行政执法为主要特征的监督管理，开展巡回监督执法检查，督促参建单位履行法定质量责任，查处违法违规行为。

3.2  監督执法一体化与市场机制转变的协同目标

（1） 质量责任主体多元化，要求须以执法作为主要监管手段。随着水利建设市场机制改革不断深入，水利工程质量责任主体的多元化日益凸显。以PPP、BOT为代表的特许经营类项目产生了SPV公司、项目公司等新型质量责任主体;而代建制、EPC等为代表的新型承发包模式项目则引入了项目管理公司和更为复杂的质量责任主体关系。按照经济学的“理性人”假设，市场以规则为约束底线，谋求利益最大化，传统行业体制内质量管理模式将进一步失效。为此，必须以法律法规为依据，全面推进监督执法一体化建设，弥补单一监督模式对多元化质量责任主体监管的不足。

（2） 市场资源不断丰富，需要通过执法促进资源高效配置。在水利建设市场化初期，由于质量管理资源严重不足，主管部门既是建设主体，又部分充当了监管主体。质量监管的本质是对参建单位质量行为合法性的监督，职责定位是维护法律、法规的严肃性，为市场建立良好的外部环境。因此，要实现市场资源的高效配置，就需形成包含项目法人、勘察设计、施工、监理等有序的质量管理回路。主管部门从外部对质量管理回路进行监控，规范各类质量责任主体的行为以及相互关系。

（3） 质量管理体制逐步完善，执法成为落实市场机制的根本途径。水利工程质量实行项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制。项目法人与政府监督是质量管理体制中的重要两极，对项目法人的职责定位是“对水利工程质量负全面责任和首要责任”，因此监督工作既要以项目法人为监管核心，也要“刀刃向外”，这都需要决心与勇气。为此，主管部门必须放弃单纯的“保姆式监督”，推进监督执法一体化，营造公平、透明的市场环境，督促责任主体遵循市场规则，共同建设、维护良好的市场秩序，让市场机制在水利工程质量治理中处于支配地位。

3.3  监督执法一体化与社会监督需求的协同目标

（1） 监督执法一体化有助于增强政府的公信力。水利工程多涉及公共安全，工程质量往往是社会公众的关注重点。根据回应性监管理论  [16] ，主管部门对于社会公众监督需求的回应时效及满足程度，直接影响主管部门的公信力。监督执法一体化，以执法要件的严谨性来规范监督行为，以监督的专业化、权威性来体现执法的科学性，质量监督工作有了抓手与落脚点，就能更好地为社会监督保驾护航。

（2） 监督执法一体化有利于提高社会监督的积极性。作为公众利益的代理人，主管部门与社会公众目标一致，社会监督的全面性为行政执法提供信息和线索，社会公众的监督需求依靠行政执法的强制性来实现。主管部门将一部分监督权让渡给社会公众，监督机构在社会监督信息的指引下执法，回应社会关切。社会群体庞大，公众监督具有较强的全面性、自发性特征，能够有效弥补行政监管中可能产生的片面性，以及市场调节过程中成本约束造成的盲目性。

（3） 监督执法一体化有益于引领社会监督的导向性。社会公众并不具备水利工程质量鉴别能力，也不具备相关法律法规知识，容易受舆论导向影响导致公众监督失灵。这就要求质量治理必须以主管部门为龙头，以“强监管”为抓手，引领社会监督和市场调节的方向，发挥二者的协同效应。

4 监督执法一体化路径选择

4.1 做好顶层设计

水利工程建设质量治理必是以公权力的有效运行为主轴展开的，新型协同关系中，政府主导做好顶层设计尤为重要  [17-18] 。在体制上，需破除当前“自建自管”的水利行业建管格局，将“组织水利工程建设”从主管部门职能中剥离，正向激励重构市场运行机制，确立监督机构作为“主管部门对水利工程质量进行监督管理的专职机构”这一职责定位。在机制上，监督执法一体化是切入点，政府是引路人，也是秩序维护者，三方合作共建是落脚点。建立执法信息公开机制，保障公众知情权和监督权。将监督机构纳入水行政综合执法机构，统筹水利工程建设质量事中事后监管。在执法层级上，应顺应水行政综合执法改革大趋势，相对集中整合各方监管资源，以区县为主体强化监督队伍及执法能力建设，全面推进监督执法一体化。

4.2 建立联动机制

水利工程建设阶段，工程质量监督管理涉及面广，甚至可向前延伸至工程审批、招投标环节。联动机制可以实现资源共享、形成治理合力、增进监管效能。一是强化部门联动：中国在水利工程建设质量行政违法行为惩戒制度设计中，存在重企业、轻个人的问题，部门联动强化合作，在惩戒手段上，除依法对企业处以罚金、降低资质外，应将违法行为与个人信用联动，实施信用惩戒，将违法犯罪个人依法移送司法机关。二是强化市场联动：破窗效应一旦形成，社会修复的成本和代价巨大。坚定维护市场秩序与诚信，打击偷工减料等不法行为等硬性手段必不可少，经济杠杆、信用评价等柔性措施更有利于市场联动配合。三是强化社会联动  [19] ：监督执法具有广泛的社会性，引导建立多渠道的社会监督体系，与社会监督力量一道，从执法公开、执法参与入手，以强有力的执法行动取得社会公众的信任与支持，为尽早发现、掌握违法事实创造便利条件，形成一种良好的群众基础和社会氛围。

4.3 强化数字赋能

数字化是治理现代化的一种技术路径，其最大限度缩短了时空距离，让信息对称成为可能，有助于让不同主体真正参与治理  [20] 。数字赋能通过其物理属性和社会属性实现。物理属性通过挖掘、分析水利工程质量治理的一般规律、相关性及关联规则，为差别化监管提供坚实的数据支持。社会属性是指数字化让权力中心多元化，能快速形成交互通道，及时发现问题及监管需求。因此，监督执法一体化要强化数字化转型赋能，打造监督执法、市场服务、社会监督协同数字化工作平台，通过数字化催生管理升级和服务创新。监督执法一体化应以人民群众的满意度为重点，积极公开和共享监管信息，充分保障公众知情权，带动社会公众参与治理，引导市场有序协同，形成三方共享、共建、共治的新型協同治理格局。

4.4 完善执法监督

执法监督是对执法机关及执法行为的合法性、合理性进行监督的一种制度安排。在推进监督执法一体化的同时，完善执法监督是直接关系监督效率和监督水平的一项重要工作。水利工程质量监督执法一体化后，监管形成合力的同时，监督工作特点不可避免带来廉政及失渎职风险。因此，对水利工程质量监督执法工作的监督，除政府、人大、司法和上级职能部门的监督外，有实效、讲原则的内部监督同样重要，严格执法审批程序，定期组织执法工作自查，在自我纠错、总结中实现自我提升。另一方面，治理的目标是善治  [21] ，公平、公正、公开是市场、社会积极参与政府合作治理的基础，主管部门应建立质量执法行为监督的制度通道，使三者具有平等的话语权，为治理营造良好合作氛围。

5 结 语

水利工程建设质量治理现代化是政府、市场及社会公众的合作共建，是一种新型协同关系，是以政府监管为龙头，市场调节和社会监督为两翼的三方协同治理机制。监督执法一体化是水利行业行政体制改革的重要举措和自然选择，具有法理上的可行性、执行上的合理性、实践的可操作性，是构建水利工程建设质量治理新型协同关系的重要抓手与切入点。从做好顶层设计、建立联动机制、强化数字赋能、完善执法监督4个维度，为监督执法一体化的顺利实施系统地提供路径选择。

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（编辑：黄文晋）

Integration of quality supervision and law enforcement of water conservancy  projects and cooperative governance

SHE Chunyong 1，ZHAO Li 1，ZHANG Ke 2

 （ 1.Zhejiang Water Resources and Hydropower Engineering Quality and Safety Management Center，Hangzhou 310012，China;  2.Business  School，Hohai University，Nanjing 211100，China ）

Abstract：

Water conservancy projects are typical public infrastructures.The governments supervision and management on project quality is an institutional arrangement to safeguard public interests.In China，the pattern of water conservancy project construction quality management which is led by the government and the market and society as assistance，has initially formed.However it is urgent to solve the problem of weak government supervision.This paper adopts the research idea of "status analysis，feasibility analysis，role analysis，path selection".Through literature research，empirical research，induction and deduction，the current situation of quality management by government，market and social is analyzed.The feasibility of supervision and enforcement integration and its role and position in the new collaborative relationship is demonstrated.The path choice of implementing the supervision of the law enforcement integration system is put forward.The results show that the integration of supervision and law enforcement is an important measure and natural choice of the reform of the administrative system of water conservancy industry.It is feasible in legal theory，reasonable in implementation and practical operability，and is an important starting point in the modernization of water conservancy construction quality control.

Key words：

quality management;integration of supervision and law enforcement;water conservancy project;cooperative governance