长江干流河道采砂规划实施情况评估

郭超 王玉 姚仕明 周银军

摘要：  河道采砂规划是规范和指导河道采砂的重要依据。为了在践行长江大保护基础上，实现长江干流河道砂石资源的科学合理利用，必须严格落实河道采砂规划的实施和监督管理。为此，采用資料收集分析、现场调查、座谈交流等方法，对《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划（2015～2019年）》实施情况进行了分析评估。在此基础上，详细掌握了规划期内具体许可及实施情况，总结了采砂规划实施和监管过程中取得的成效以及存在的问题和困难;并在研判长江上游干流河道采砂的特点、需求以及总结采砂规划实施和监管过程中的实践经验等基础上，提出了相应的对策及建议。研究成果可为长江乃至全国江、河、湖、库采砂规划的编制、实施以及监督管理提供借鉴与参考。

关 键 词： 河道采砂; 采砂规划; 采砂监管; 分析评估; 长江干流

中图法分类号：  TV85

文献标志码：  A

DOI： 10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.03.002

0 引 言

河道砂石是河床的重要组成部分，对维持河道水沙平衡及保障河势稳定具有关键作用  [1-2] 。同时，河道砂石也是重要的建筑材料和填筑材料，与区域经济社会建设发展密切相关。随着中国城市建设速度加快，建筑砂石市场需求大增，在水土保持工程和水库大坝等作用下，河流总体来沙量却持续减少。以长江干流为例，2014～2020年宜昌站年均输沙量为16.69 Mt，相比1950～2013年下降了约 96.0%   [3] 。在此背景下，河道砂石资源的供需矛盾十分突出，导致一些地区砂石价格大幅上涨，不仅影响经济社会建设发展，而且受暴利驱使产生的非法采砂问题严峻，对河流的河势稳定、防洪安全、通航安全、水生态环境保护以及涉河基础设施正常运行等带来严重影响  [4-6] 。

长江干流河道采砂由来已久，过去一度曾出现乱采滥挖的混乱局面  [7] 。为加强长江河道采砂管理，国家相继出台了一系列政策法规  [8] ，长江水利委员会（以下简称“长江委”）会同流域内相关省（直辖市）水行政主管部门编制了多轮河道采砂规划，科学规范和指导采砂;同时，制定和实施了相关监管措施及办法等，经过多年努力，长江干流采砂基本形成了总体可控、稳定向好的局面  [9] 。为了实现长江干流河道砂石资源利用的经济、社会、资源和环境利益的统一，必须严格落实河道采砂规划的实施和监督管理。本文以《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划（2015～2019年）》（以下简称“上游采砂规划”）为例进行分析评估，旨在掌握规划实施和监管取得的成效与存在的问题，并有针对性地提出对策建议，从而为长江乃至全国江、河、湖、库采砂规划的编制、实施及其监督管理提供借鉴与 参考。

1 采砂规划概况

长江上游干流宜宾以下河道采砂规划于2014年12月底得到了水利部批复，2015年7月1日起实施。规划范围为长江上游宜宾以下干流长约 1 040  km的河道，规划的采砂主要是河道内建筑砂料开采。

规划禁采区包括四川省宜宾市至重庆市地维大桥332 km禁采河段及13类禁采水域。规划可采区88个，其中，重庆市85个、湖北省3个。可采区年度控制开采深度一般不超过2～4 m。可采区年度控制开采个数为72个，其中，重庆市69个、湖北省3个;年度控制开采总量为1 530万t，其中，重庆市1 506万t、湖北省24万t。规划保留区为可采区、禁采区以外的区域，经论证并履行相关手续转化为可采区的，将其采砂量纳入年度控制采砂总量  [   10] 。

2 规划实施与监管

2.1 规划实施概况

上游采砂规划为长江上游干流第一轮采砂规划，规划范围涉及四川省、重庆市和湖北省共3个省（直辖市）。其中，四川省因长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区全面禁止采砂，未开展采砂许可和实施活动;重庆市是第一轮采砂规划可采区许可和实施的主要区域，采砂量占规划期采砂量的94.2%;湖北省在2018年和2019年均实施了3个可采区，实际采砂量分别为23.7万t和16.0万t。

上游采砂规划在规划期可采区的具体实施情况统计如表1所列，实际采砂总量为687.8万t，年均实际采砂量为171.9万t。其中，在三峡库区长江干流变动回水区合计许可可采区数为5个，许可采砂量为 139.4 万t，实际完成采量为101.8万t;在三峡库区长江干流常年回水区合计许可可采区数为26个，许可可采砂量为908.4万t，实际完成采量为586.0万t。位于常年回水区与变动回水区交界处的重庆市涪陵区许可采量最大，有许可可采区12个，许可采量为356.0万t，实际完成采量是第二大，为179.6万t;位于常年回水区的重庆市万州区实际完成采量最大，其许可可采区为3个，许可采量为327.0万t，实际完成采量为240.8万t。

2.2 采砂监管情况

上游采砂规划实施前，采砂监管人员、装备、能力建设等与客观要求相比均存在很大的差距。为了提升采砂监管能力，在规划中专门提出了加强采砂管理能力建设内容，并提出应加强采砂管理执法队伍建设、执法基地建设、执法装备配备、采砂动态监控能力建设等内容。

规划实施期间，沿江各级水行政主管部门采取了多种举措，强化采砂监管  [9，11] ，主要包括：

（1） 严格实行河道采砂许可制度，落实地方行政首长负责制;

（2） 加强队伍建设和技能培训;

（3） 建立了以水行政主管部门为主导，会同公安、航道、海事、渔政等部门的联动执法机制;

（4） 制定采砂日常巡查和现场监管制度，强化日常监督;

（5） 加强信息化、智能化技术应用，提高监管效能。

到2019年，长江上游干流沿江各省市拥有执法队伍36支，执法人员611人，执法船只19艘，采砂管理制度逐步健全，管理能力得到显著提升。

2.3 规划实施与监管成效

作为一项限制性规划，采砂规划主要目的是规范河道采砂行为。从采砂规划实施情况可以看出：规划在指导合理开发利用砂石资源的同时，对河道采砂行为起到了较好的约束作用。长江上游干流沿江各级水行政主管部门积极推进规划实施，切实加强禁采区和禁采期管理，稳妥开展可采区许可，加强采砂区现场监管，规划实施与监管取得了良好的效果，主要表现在以下几个方面：

（1） 有力地推动了长江干流河道采砂走向科学、有序的轨道。长江上游在2015年以前并没有专门的采砂规划对采砂活动进行规范和指导，采砂监督管理相对薄弱，而规划实施和监管措施的执行扭转了长江上游河道采砂缺乏统一规划、各自为政、掠夺式开采的局面。

（2） 有力维护了长江河势稳定，保障了长江防洪安全、通航安全、水生态环境以及涉河基础设施正常运行等。规划依据河道演变规律、泥沙补给等情况，划定禁采区、可采区和禁采期，控制开采量等，确保了采砂的不利影响可控。

（3） 补充了沿江地区经济社会建设所需的砂石资源。2015～2019年，长江上游干流采砂规划实施期间，共计实施采砂687.6万t，有力地支持了地区建设和长江经济带高质量发展。

（4） 有效推动了各地采砂管理能力和监管水平的提高，促进了采砂管理责任体系的落实。沿江各地在规划指导下大力推进采砂管理责任体系和采砂管理能力建设，采砂管理逐步规范。

3 存在的主要问题与对策分析

虽然《规划》的落实取得了良好的成效，但是在实践中仍发现存在着一些问题和不足。基于调查分析，将上游采砂规划实施与监管中存在的主要问题进行了梳理和总结，共包含以下6个方面问题，并根据实践经验和分析提出了相应的对策与建议。

3.1  规划实施的建筑砂料开采量相比规划量显著偏少

由规划期内可采区具体实施情况统计结果可知：实际采砂量为687.8万t，占许可采砂量的 65.6% ，仅占规划采砂总量的9%，许可采砂量和统计实施采砂量相比，规划量显著偏少。调查分析发现，导致这一情况的原因有多方面，主要包括：

（1） 2017年2月，重庆市开始施行《重庆市河道采砂管理办法》，将主城外环绕城高速以内的长江干流列为禁采区，该河段规划年度控制开采量为677万t，占规划年度控制开采总量的44%。

（2） 规划编制阶段可采区地勘等基础资料较少，且规划编制基础是在2008年完成，而在三峡水库蓄水175 m以后，库区不同区域的水动力条件和泥沙输运沉积规律等都发生了变化，导致基于之前情况论证规划的部分可采区实际泥沙补给情况与规划量出现了较大差异，影响了部分可采区的实施。

（3） 三峡工程175 m试验性蓄水以来，库区航道发生了较大调整，部分可采区与调整后的航道位置重叠。

（4） 部分区县为避免采砂监管风险和采砂影响，减少了规划可采区的实施力度。

（5） 经济社会发展带动大量涉水工程设施的建设，特别是跨江桥梁、航道整治工程的建设，使得部分规划可采区不再具备实施条件。

为了解决砂石需求旺盛背景下实际采砂量却显著小于规划量的问题，建议从以下几个方面着手予以改进：

（1） 加强长江河道采砂政策宣传和解读。只要在规划指导下，严格执行许可制度，加强采砂的监督管理，是能够“管得住、管得好”，而且科学规范的采砂不仅有助于缓解砂石供需矛盾，支撑区域经济社会发展，还有助于缓解部分区域防洪风险、调整河势朝有利方向发展等，有利于河流健康。

（2） 规划适应性有待进一步提高，有必要明确采区动态调整机制，进一步优化采砂分区管理模式。给予地方水行政主管部门一定动态调整可采区的权限，当可采区砂石资源严重不足、河势及航道条件发生较大变化等，导致无法在规划可采区实施开采，或实际可采面积明显减小失去开采价值时，允许相关水行政主管部门对相应可采区位置进行必要的调整，并按调整后的可采区进行采砂审批许可。位置调整的可采区，其采砂可行性论证报告应充分说明位置调整的理由及必要性。可采区动态调整方式由长江委商省级水行政主管部门制定。

（3） 进一步强化可采区砂石储量的勘测和分析论证工作。在当前水沙情势下，长江干流泥沙补给量显著减少，历史砂石储量成为了可采区划定以及年度控制采砂量确定的关键。

因此，需要更加重视和加强对潜在可采区砂石储量的地质钻探分析，并且要提升地勘作业和成果的科学性和指导性，应对地勘的钻孔布置以及深度等进行合理布设、综合分析，从而达到准确评估砂石储量的目标，以指导可采区划分以及年度采砂控制量的规划。

3.2 规划中禁采期设置不合理

规划中禁采期设置时间为寸滩站流量大于25 000 m  3 /s 的时段和每年的2月1日～4月30日（处于长江重庆河段四大家鱼国家级水产种质资源保护区核心区的可采区禁采期为每年的2月1日～6月30日）。将寸滩站流量大于25 000 m  3 /s的时段设置为禁采期，主要是考虑避免汛期大洪水的情况下出现采砂安全问题，但是实际上寸滩站流量在25 000 m  3 /s左右时，可采区所处的库区常年回水区范围内的库段平均流速一般小于0.9 m/s，特别是在万州河段以下，一般小于 0.6  m/s，实际上对采砂安全影响较小。即使寸滩站流量达到40 000 m  3 /s左右时，涪陵-丰都河段平均流速约为1.7 m/s，忠县-巴东河段平均流速在1.0～ 1.2 m/s 左右  [12] （見表2）。同时，由于流量有一定波动性变化，会导致实际管理中存在很大难度，例如，2017～2018年，寸滩站日均流量超过25 000 m  3 /s的时间中，2018年7～8月期间共有37 d，2017年8月底和9月共有5 d，超过25 000 m  3 /s的时间并不是连续出现的（见图1）。此外，在汛期流量较大的情况下，日内流量波动也会较大，考虑到采砂船的开采，特别是三峡库区大水深采砂需要一定时间进行前期准备，因此以寸滩站流量超过25 000 m  3 /s的时段作为禁采期，在实践中存在执行困难，实际监管中只能在7～8月甚至9月禁止采砂。因此，以寸滩站流量大于25 000 m  3 /s的时段作为禁采期的实际指导性较差。

为了提高禁采期的指导性，建议根据长江上游干流河道可采区全部位于三峡水库常年回水区的水动力实际情况，综合考虑大洪水时采砂安全的影响考虑，建议在禁采期划定中，将寸滩站流量大于25 000 m  3 /s向上调整为大于40 000 m  3 /s。

3.3  采砂船功率要求未能完全适应库区不同水位的采砂特性

长江上游干流宜宾以下河道采砂规划对采砂机具功率的限制要求为：旱采按75～150 kW挖掘机作为限制;水采以重庆市长寿区为界，长寿区以上可采区采砂船功率不超过350 kW，长寿区以下采砂船功率不超过1 250 kW。实践中发现：随着三峡水库进入175 m试验蓄水运行阶段，可采区在高水位和低水位的开采条件变动较大，相应地，对采砂设备的功率要求也有较大变化，高水位现有功率较难正常开采，特别是在淤积泥层较厚的情况下，采砂功率1 250 kW的限制难以满足实际需求。

为了更好地满足实际采砂作业需求，建议在满足环境保护要求的前提下，可以将万州河段以下库区深水区域挖沙船最大功率适当提高到2 000 kW。但是，在省际边界重点河段内，依据《长江河道采砂管理条例实施办法》，采砂设备功率不得超过1 250 kW，万州河段以上库区采砂船功率按照不超过1 250 kW予以限制。

3.4  通常采用的“招、拍、挂”可采区出让方式在实践中带来较多问题

目前，河道采砂在实施前通常采用“招、拍、挂”的方式出让可采区的采砂权，容易引起以下几个方面的问题：

（1） 恶性竞争导致价格虚高，引发砂石价格上涨、超采等问题;

（2） 容易形成“小、散、乱”监管难问题;

（3） 作业方式不够科学、规范、安全和环保保障不足等问题。

由于河道采砂具有较强的隐蔽性和任意性，对河势稳定、防洪安全、生态环境等的影响，短期内不明显，检测不如建筑市场那样方便。而且采砂作业不是一个开放的、没有约束的完全市场行为，必须配之以多种监管措施。因此建议采取统一开采管理模式，推进集约化、规模化、规范化的开采作业，在政府主导下，由一家公司对河道砂石进行统一开采管理。从全国来看，目前有16个省份开展了统一开采管理模式的相关实践探索。其中，湖北省、江西省、湖南省及河南省信阳市等地通过地方立法，对河道采砂统一开采管理作出了规定。2019年2月，《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》提出，积极探索推行统一开采经营等方式，具体由县级以上地方人民政府确定。2020年3月，经国务院同意，国家发展改革委等15部门和单位《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》规定，鼓励和支持河砂统一开采管理，推进集约化、规模化开采。从各地的实践效果来看，开展河砂统一开采管理可以避免恶性竞争、避免价格虚高，可以平抑砂石价格，规范砂石市场秩序。同时，企业按照政府要求规范化运作，实行封闭式管理和信息化监控，可以解决过去“小、散、乱”监管难题，企业收益与开采量脱钩，也杜绝了超范围、超深度、超量开采等问题  [1，6] ;实施统一开采管理，对中标（或指定）采砂企业要求较高，其前期投入也较多，采砂、屯砂、洗砂等作业方式要求更加科学、规范、安全、环保，可有效实施河道修复等措施。

3.5  采砂监管权责需要更加明晰，部门间合作有待深化，奖惩机制有待完善

目前，在河道采砂实际监督管理中，水行政主管部门承担了绝大部分的任务。而实际上采砂涉及多个部门，应该由水行政主管部门牵头，多个部门各司其责，共同合作监管。在奖惩机制方面，偏向于重视惩罚，而缺少了正向奖励相关制度措施。

为了解决这一问题，建议深化责任体系，建立健全市、县、乡镇纵向到底，部门横向联动到边的网格化采砂管理体系，出台一些采砂兼顾管理相关的指导性技术规范和细则等支撑监管，要明确其他部门的具体职责，否则在实际工作中其他部门的职责要求就成了空话，没有可操作性。应深化部门间的协作，在规划编制、专项审批以及监督管理等方面均寻求建立联动、协调的长效机制，引导采砂工作健康发展、良性循环  [11] 。建议完善奖惩机制，不能只注重惩罚措施，还应考虑监督管理做得好的情况下的奖励措施。

3.6  暂缺有效的采砂后实施效果分析评估方法和手段

目前，缺少采砂过程中以及采砂后对采砂实施效果的分析评估方法和手段。在部分地区，采砂规划的动态监测管理措施较为宏观，缺乏具体的监管措施，多是以抽查简单带过，各采砂场的实际开采量等重要信息如何监控均未提及。而且在实际采砂管理工作中，由于缺少切实可行的水上水下监测设备，采砂主管部门对采砂规划中规定的开采量、开挖深度等情况缺乏切实可行的控制手段。

为此，应该在加强采砂河段特别是采砂范围内的河道地形监测、泥沙特性观测等的基础上，建立健全采砂后评价体系，参照管理中PDCA循环的基本方法，进行“规划-实施-监管-后评估”的全过程管理  [5] 。应尽快出台河道采砂后评价报告编制指导文件或规程，定期开展可采区采砂后评价工作，准确掌握采砂后河床高程、床沙组成变化以及采砂的动态影响等;同时，结合采砂场经济收入等方式來估算实际采砂量，从而可以更加准确、有效地评判采砂是否严格遵守了规划的相关要求，这样有助于河道采砂的科学长效管理。

4 结 语

长江干流科学规范采砂不仅是合理开发利用河道砂石资源，支持社会经济建设发展的重要举措，也是保护河流健康，落实长江大保护的实践需要。通过调查研究，详细掌握了《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划（2015-2019年）》在规划期内具体许可及实施情况，并对实施效果和监管情况进行了分析评估，探讨了长江上游采砂规划实施及其监督管理中存在的6个方面的问题和困难，在研判长江上游干流河道采砂的特点、需求，以及总结采砂规划实施和监管过程中的实践经验等基础上，提出了相应的对策及建议。

参考文献：

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[3] 水利部长江水利委员会.长江泥沙公报2020[R].武汉：长江出版社，2021.

[4] 高耶，谢永宏，邹冬生.采砂对河道生态环境的影响及对策综述[J].泥沙研究，2017，42（2）：74-80.

[5] 李刚.当前长江采砂管理的主要问题和对策[J].人民长江，2018，49（18）：20-23.

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[11] 袁杰锋.新时期长江河道采砂管理思考[J].水利发展研究，2018（1）：16-18.

[12] 李云中，江玉姣.三峡水库坝前泥沙絮凝沉降实证分析[J].水利水电快报，2019，40（2）：62-65（72）.

（编辑：赵秋云）

Assessment of implementation of sand mining planning in main stream of Changjiang River： case of  Sand Mining Planning of Channels Below Yibin in Upper Mainstream of  Changjiang River（2015-2019）

GUO Chao 1，WANG Yu 2，YAO Shiming 1，ZHOU Yinjun 1

（ 1.Department of River Research，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China; 2.River and Lake Protection Center of Ministry of Water Resources，Beijing 100089，China ）

Abstract：

River sand mining planning is an important basis for standardizing and guiding river sand mining.In order to realize the scientific and reasonable utilization of sand and gravel resources in the mainstream of Changjiang River under premise of practicing the grand protection of the Changjiang River，the supervision and management of river sand mining planning must be strictly implemented.Methods of data collection and analysis，on-site investigation，discussion forum，etc.were used to evaluate the progress of  “Sand Mining Planning of Channels Below Yibin in Upper Mainstream of Changjiang River （2015～2019）” .The permits during the planning period，and achievements and problems during the implementation and supervision of sand mining planning were obtained.On the basis of studying the characteristics and needs of sand mining in the upper reaches of the Changjiang River and summarizing the practical experience in the implementation and supervision of sand mining planning，corresponding countermeasures and suggestions were put forward to provide reference for the preparation，implementation，supervision and management of sand mining planning for the Changjiang River and even the whole country.

Key words：

river sand mining;sand mining plan;sand mining supervision;analysis evaluation;mainstream of Changjiang River